关于我国外债管理深化改革的基本思路与对策研究，本文主要内容关键词为：外债论文,深化改革论文,基本思路论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放15年来，我国引进外资，成绩显著。其主要途径有两种：一种是外商来华直接投资，另一种是我国对外借债。利用外资在弥补资金短缺，引进先进技术和科学管理，增强经济发展后劲等方面，都起了积极作用。
进入90年代以后，国际资本市场出现了许多新特点，诸如：资本的流动性扩大、资本的投机性增强、资本的结构性失衡。许多发展中国家引进外资热持续升温，负债膨胀脱离了资产增长，频频出现对外债务危机，甚至引发了金融危机。面对世界金融市场不安定因素增多，我们应当头脑清醒，全面地、科学地审视国际资本流入对我国经济持续、快速、健康发展可能带来的正负面影响，从而做出正确的对策选择。
下面着重就我国外债管理深化改革的基本思路与对策提出初步看法。
一、基本思路
近几年来，我国外债余额连续快速增长。截止去年年底，外债余额达900多亿美元。现已成为名列世界前五位的债务大国。外债管理深化改革是提到领导决策日程的时候了。
外债管理深化改革的基本思路，主要有两点：
1、对外债务应实行中央适度集中管理。我国外债管理采取“分兵把口”的办法。国家计委负责编制外债计划、分配中长期外债指标；对外贸易与经济合作部负责政府对外借款；财政部负责世界银行的贷款；农业部负责联合国粮农组织的贷款，中国人民银行负责对外的商业性借款；国家外汇管理局负责对外借款的利率、币种、费用率等审批以及短期外债指标分配与管理等。这种作法在改革开放初期是基本适合当时的管理体制与管理水平的。后来，它的弊端越来越明显了。许多同志已经看到了，但对解决的迫切性和存在的潜在危害还有认识上的差距，应当统一认识。当前及今后一段时间，对外举债，中央宜集中统一管理。切实改变“几龙治水，龙多互靠，旱涝难调”的宏观调控分散乏力的态势。在制定外债管理的方针、政策与措施上，提高预见性、针对性与权威性。各地方、部门、企业执行中央方针、政策、措施要增强自觉性，克服“外债越多越好，来者不拒”、“不借白不借，还债是后人的事”等盲目性。
2、确定适度外债规模，建立指标体系。借鉴国际的经验教训，结合我国的现实情况，本着实事求是、内外兼顾的原则，建立两套并行的指标体系。一套是国际通用的指标，作为对外交往的评估依据。虽然它是经验性的考核指标，有一定的局限性，但有指导意义，已为众多国家所承认和采用。我国对外举债、沟通情况，需要运用它，便于与国际接轨。另一套是我国近期的指标，作为国内外债工作的调控依据。也就是把国际通用的指标，结合我国现实情况，加以调整。这主要是考虑到国内经济发展经常调整，速度可能有快有慢，国际收支状况不是直线上升的；考虑到近年来我国外汇储备增加较快，历史的经验值得重视，作为12亿人口的大国，500多亿美元外汇储备，在正常情况下够用，但经受不住力度过大、过猛的震荡；同时，考虑到国际风云变幻，我国在各种处境中都能立于主动、有利的地位。
当前，外债管理深化改革的主、客观条件已趋成熟。从客观条件讲，宏观经济管理的改革，经过全面推进、重点突破，取得了举世瞩目的成就，这为外债管理深化改革提供了良好的宏观环境。从主观条件讲，越来越多的领导者深刻地认识到，金融知识缺乏、国际金融知识更缺乏，这对领导者来说是危险的；总结我国的历史经验，借鉴国际的经验，尤其是在近一段时间内某些国家不止一次出现的对外债务危机，更深切地体会到应积极审慎地处理对外举债问题。从而，外债管理深化改革应成为我国外汇体制进一步改革的近期重要目标之一。以期力争尽快达到正确调控外债规模，严格、规范资本项目管理，合理引导外债投向，提高外债使用效益。
二、对策选择
90年代以来，我国面临对外还债高峰，引进外资的势头强劲。鉴于国际债务危机的严重教训和我国外债管理的现状，本着外债管理应适度集中和进行细化的基本思路，就外债管理深化改革提出以下对策：
1、建立统一的、有权威的外债管理机构。建议成立由国务院直接领导的“国家外债管理委员会”（类似国家环境保护委员会、国家绿化委员会、国家国民经济信息化联席会议，作为不列入编制系列的跨部门的常设组织，办事机构设在作为中央银行的中国人民银行）。其组织形式是：由国务院主要领导人担任委员会主任，国家计委、财政部、经贸部、农业部、中国人民银行、国家外汇管理局等部门负责人参加。主要职能是：研究、制订对外举债的中长期战略方针、规划和年度计划；研究对外债务总体控制、经营的策略，合理引导外债投向，制订外债管理的政策、法规；协调、指导、督察各对外筹资窗口的借债行为；研究、处理有关外债、担保纠纷中的重大问题；组织内部审计机构，开展事前、事中、事后的跟踪审计，对决策、执行中的失职者追究责任。
2、加强外债的宏观调控，合理调整外债结构。(1)逐步改进外债规模的管理办法，用计划和规模两套指标共同调控外债规模。对中长期外债规模，应逐步推行借款规模和还款状况挂钩，建立余额管理制度。外债规模的审批，应通过对各地区外汇收入情况、债务投向、使用效果、偿还能力、信誉程度等方面的综合考核后方可批准。(2)提高债务质量，优化债务结构。积极引导筹资者扩大借用汇率风险较小、利率和费用率较低、借款期限较长的贷款，官方贷款与商业贷款的比例力争逐步达到各占50%的理想目标。合理调整债务期限，改变外债期限结构长期不长、中期偏短的状况，短期债务比重应严格控制在一定比例之内（比如20%以内）；坚持筹资与立项挂钩的原则，力争所筹资金的期限、币种与项目的回收期及用汇、收汇、还汇相一致；在借用国际商业贷款时，要尽快实现筹资方式、币种的多元化、减少汇率、利率的风险。
3、借鉴国际经验数据，界定我国偿债考核指标。国际上衡量一个国家外债偿还能力，主要是考核债务率（年末外债余额占当年出口外汇收入与非贸易外汇收入之和的比例）、偿债率（全年外债还本付息额占当年出口外汇收入与非贸易外汇收入之和的比例），以及外债增长速度是否低于国民生产总值的增长速度。前两项警戒线指标值分别为100%和20%，我国近几年均未突破警戒线。但是，由于各国政治、经济发展情况不同，采取的方针、政策各异，不能生搬硬套，要结合具体国情进行界定。下面提出作为我国对内采用的外债宏观管理的调控依据。(1)债务率以90%为上限。世界银行曾对45个发展中国家的债务进行分析，债务率超过100%的有30个，其中仅有5个国家由于本国自然资源和经济、贸易条件好而未发生债务危机。为此，我们应高度重视。建议债务率最高保持在70%～80%的水平上。(2)偿债率以20%为上限，以15%左右为宜。根据我国近期进出口顺差只能逐步扩大和我国国民经济效益水平不高的情况，应将偿债警戒线从国际通用的20%降低约5个百分点。(3)近年来，我国外债增长速度高于国民生产总值的增长速度。这是一个值得重视的问题。建议这项指标的增长速度，应按照国际公认的规定，不宜超过国民生产总值的增长速度。
4、建立外债偿还基本制度。我国外债按偿还责任，分三种形式：统借统还，统借自还，自借自还。本着“谁借谁还”的原则，设立偿债基金可分为三个层次：一是中央偿债基金，可从国家外汇储备中划出一部分，用于支付统借统还的债务。当前我国外汇储备情况良好，呼唤多年的建立外债偿还基金制度，到了建立的最佳历史时期。机不可失，因势利导，定有佳绩。二是地方偿债基金，可从地方外汇收入中划出一部分，开立外债偿还基金专户，用于支付地方政府统借自还、自借自还的债务。三是企业偿债基金，对借用国外贷款的企业（含外商投资企业），按照一定比例提存外汇，开立偿还外债专户。以上三个层次的外债偿还基金，建立之后，建议国务院制订或批准由中国人民银行制订的关于外债偿还基金的管理条例，使之走向规范化、法制化。
5、实行债权资本化。债权资本化是80年代以来，债权国（或法人）为了减轻债权风险而采取的与借债国（或法人）调整债务的一种新方式。即：债权国（或法人）放弃部分债务取得相应的等价固定资产，就地开发经营的一种偿债方式。我国借鉴此方式时，可结合建立现代企业制度，在产权明晰、资产评估的基础上，在产业政策许可外商经营的范围内，进行如下试点：(1)转让中小企业的产权；(2)大中型企业实行股份制改组，出售部分股权，或出租土地，由债权国（或法人）申请开发项目。
6、对外债投向加强政策引导。进一步按照国家产业政策引导外债投向，把利用外债同调整产业结构和产品结构结合起来，投向最需要的部门，包括能源、交通、运输等基础性建设，高新技术产业，第三产业，特别是积极发展扩大出口创汇的企业。还应采取措施将一部分外债吸引到经济相对落后的中西部地区。
7、国际收支管理的重点由经常项目向资本项目转移。扩大对外开放，影响国际收支的主要因素不局限于进出口贸易，还有较大量的逐步增长的资本流动。去年外汇体制改革的主要内容之一，实行经常项目有条件可兑换，随之对资本项目仍实行从严管理的难度加大了。首先，对资本项目管理的基础工作要下大力气，外汇指定银行应把资本项目与经常项目分清，真实、准确、完整、及时地报送外汇主管部门。外汇主管部门应把资本项目与经常项目两者的静态分析与动态分析结合起来，把全面统计与抽样调查结合起来，做到项目分清、有的放矢，胸中有全局、手中有典型，这样才能为制订正确的对策并认真贯彻执行奠定坚实基础。其次，健全外债管理制度。对借用外债的单位，有必要建立执行情况的年检制度和效益评估制度。为防止和堵塞资本项目管理的漏洞，对外商投资企业利润汇出应建立备案制度，对会计师事务所办理有关外汇业务的验证工作，应加强指导、培训和监督。
8、改善外债管理应与国内金融政策相配合。总的指导原则是，在积极有效地利用内资的前提下，积极有效地利用外资。首先，在当前的情况下，用国内信用代替不迫切需要的国外信用。其次，外汇抵押贷款，有合理投向的，予以支持，需经外汇管理部门审批，并纳入人民币贷款规模。再次，加大对内开放，加强政策配套，使国家的资金需求与资金投向相对应。通过国内资金市场逐步畅通，促进某些方面、某种程度的供求不衔接现象的解决。这样，就能通过“开正路，堵邪路”，将为借“内债”而借“外债”，实际是突破人民币贷款规模的宏观调控问题，大大减少。
9、深入研究世界经济金融发展动态，汲取国际上的经验教训。西方主要工业国家今后几年的经济金融基本走势是，为实现低通货膨胀率和较长期经济增长目标，各国将会把扩大出口作为一种手段。由于这些国家经济发展不可能同步，在促进复苏的政策上将有所不同。有些复苏比较快的国家，提高利率，防止通货膨胀，已成为当前政策的重点。有些刚迈入复苏的国家，降低利率，创造宽松的金融环境。我国今后对外举债时，应注意这种趋势，同时还应注意研究利率与汇率的关系，从利率高低与汇率风险两方面综合权衡。两利相权取其重，两害相权取其轻，来不得半点大意。例如，日元升值，给日元债务国造成了沉重的负担和困难。亚洲一些发展中国家和地区都面临着这个问题。据计算，有的国家因日元升值使对日债务增加68%。日元债务国和日本国内一些有识之士均提出，日本政府应与日元债务国通过协商妥善解决上述问题。
10、规范偿还外债的法律责任。市场经济在某种意义上讲就是法制经济。对外举债，借、用、还三个环节及其全过程，都必须依法管理。当前，我国一些地方、部门和企业，借“洋”钱的勇气很大、挣“洋”钱的本事很小、还“洋”钱的意识很淡。更有甚者，竟钻我国现行政策的空子，逃避偿还外债的法律责任。因而迫切需要利用法律手段规范偿还外债责任，并严格执法。比如：对我国借用外债的负责人，进行常规审计和离任审计，对举债不当、使用不善、到期不能偿还的，追究法律责任；给国家造成重大损失的，建议作为赎职罪予以制裁。