加入WTO后政府经济管理职能的转变，本文主要内容关键词为：管理职能论文,政府论文,经济论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国经过长期不懈努力之后，已经正式加入世界贸易组织。加入WTO意味着中国已向世贸组织开放了大门，同时也意味着政府行政环境的巨大变迁。面对加入WTO的新变化，如何按照WTO规则要求来进一步转变中国政府的经济管理职能，已经成为摆在各级政府和学术界面前的一项重要课题。
一、加入WTO后政府经济管理职能关系的转变
政府的经济职能关系是指政府在经济管理活动中应该处理的与各种利益主体之间的关系。邓小平曾指出：“机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率”等官僚主义现象，都是与政府职能关系不清，“管了很多不该管、管不好、管不了的事”以及没有管好应该管的事分不开的。（注：邓小平.邓小平文选（1975—1982）[M].北京：人民出版社，1983：287—288.）因此，分清职能、理顺关系、划分不同管理主体之间的职责权限是彻底转变政府职能的关键。加入WTO后，中国政府经济管理的职能关系问题将会更加突出，政府的经济管理必须按以市场经济为基础的WTO规则体系的要求来运作。从当前情况看，政府经济管理职能关系转交，主要涉及三个问题：一是政府与市场的关系，二是政府与企业的关系，三是中央与地方的关系。只有这三个方面的关系理顺了，才有可能真正转变政府的经济管理职能。
在政府与市场的关系问题上，加入WTO后的政府不应试图代替市场，更不能以市场主体的身份去参与市场竞争，也不能对市场放任不管，无所作为。在现阶段的中国，政府不仅要维护市场，而且要参加“培育”市场，在市场管理领域发挥更多的作用。政府庄围绕创造一个有效率的市场环境来行使调控、培育、维护、监督和服务的职能。具体说来，加入WTO后，政府应按WTO规则要求，取消关税壁垒，制止垄断，促进统一市场形成；按WTO规则要求，取消对外资准入领域的限制，清理不符合WTO规则的各种吸引外资的优惠政策，把着眼点放在创造符合国际惯例的投资经商环境上来；按WTO规则要求，调整投资和税收政策，使国内外各种企业能在同一起跑线上展开公平竞争；按照WTO规则要求，坚决打击各种违法乱纪、不守信用、制假贩假、偷税逃税等扰乱市场秩序的行为；按WTO规则要求，逐步完善本国的统计、金融、外汇、财税管理体制，增强宏观调控能力。加入WTO后，政府必须以市场为取向来维护经营秩序，从社会公正的角度来调解经营活动当事人的行为，并从国家经济安全的高度来维护国家的经济利益。
在政府与企业关系问题上，转变政府的经济管理职能需要按照政企分开的原则，理顺政企关系。我国的经济体制改革进行了许多年，国有企业改革近几年来也取得了实质性进展，但政企分开的问题始终未得到很好的解决。原因在于国有企业为国家所有，国家作为出资者和所有者必然关心企业的经营和发展，企业也难以摆脱政府的行政干预。实行政企分开，并不意味着政府对国有企业可以不管，尤其是在国有资产流失严重的情况下，政府必须管好国有资产保值、增值的问题。同时，政府的经济管理还要管好非国有企业，不能把企业分为三六九等，区别对待。政府必须以公正、权威的地位，为企业等经济活动主体进行平等竞争创造良好的外部条件。加入WTO后，政府必须按照WTO规则要求和政府对各类企业实行“国民待遇”的承诺，排除国有企业和非国有企业事实上存在的待遇差别。政府要取消一些领域和行业对非国有企业的准入限制，同时取消一些地方对外资企业的“超国民待遇”，为企业提供全方位的服务。
在中央与地方的关系问题上，我国政府的经济管理存在着中央与地方责权利关系不清，财权关系分配不合理，中央下放给企业的自主权被地方政府截留等问题。地方政府角色错位，行为失范，而中央权威削弱，宏观调控乏力、财政汲取能力降低，产业政策、金融政策、投资政策在执行中严重失控失真的状况。同时，地方经济差距拉大，矛盾日益突出，使中央与地方关系更加复杂化。中央与地方关系的失衡严重制约着政府经济管理职能的转变，使入世后的政府经济管理处于弱势地位。而要理顺中央与地方的关系就必须做到既要维护国家政令统一，又要保证地方能够因地制宜，调动地方和基层的积极性。加入WTO后，必须科学界定政府的经济管理权力，确定经济权力归属以及比例数量关系，在法律的基础上科学划分事权。凡是关于国家整体利益、全局利益的事务，应由中央处理；凡是关于地方局部利益和地方自主性的事务交给地方自己处理，使中央与地方政府的职能关系协调统一。加入WTO后，中央政府的经济管理应首先放在法治建设上，制定良法并监督严格执行。“如果法律不能被执行，那就等于没有法律”，（注：[英]洛克.政府论（下篇）[M].北京：商务印书馆，1994：132.）而“只要法律不再有力量，一切合法的东西也都不会再有力量”。（注：[法]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1980：168.）加入WTO后，中央的一个重大任务就是健全和完善各项法律制度，逐渐减少新旧体制转轨时期的缝隙漏洞，保证经济活动更加规范有序；监督地方政府，防止腐败发生。而地方政府则应积极站在市场前列，以WTO规则为导向，紧紧跟随市场主体的寻利行为，使其职能更加理性化、规范化和积极化。
二、加入WTO之后政府经济管理职能方式的转变
政府的经济管理职能方式是政府在经济管理活动中为实现特定管理目标所采用的由一系列基本稳定的手段、方法、技术等要素构成的行为模式。从理论上说，政府的经济管理活动是一种环境适应与改造的活动，因为政府也是环境中生存的有机体，随着国际生态环境的巨大变迁，政府组织必采取新的适应方式与手段，以谋求与环境之间的动态平衡。社会经济环境中以要求、支持和反对等要素构成的物质、信息和能量的流入，直接影响着政府的经济干预方式。而政府则根据输入的信息、物质和能量对自身进行必要的调整、改变、修订、消化和加工，消除各种反对因素及内部磨擦成本，寻求与外部经济环境关系的协调和谐，以便取得更大的外部支持。为了引导社会经济系统协调有效运行，政府必须适时改变对经济环境的改造方式和反应行为。从实践上看，在加入WTO之前，中国政府已经进行了一系列职能方式的转变。特别是党的十一届三中全会以来，政府的经济管理职能逐渐由以行政手段为主转向以经济手段为主，由以微观管理为主转向以宏观管理为主，由以直接管理为主转向以间接管理为主，由重视计划和排斥市场转向了经济管理中的计划与市场的有机结合。
但勿庸讳言，我国政府的经济管理职能转变中也存在一系列深层矛盾尚未解决，如行政体制改革落后于经济体制改革，政府职能转变力度小于机构改革力度，许多地方政府过多地承担着投资主体的职能，有效的国有资产管理体制尚未形成，规范市场秩序的职能远未到位，社会信用关系恶劣的状况得不到扭转等。这些经济管理体制中的问题也与职能方式不当有关，政府在经济管理中管事过多，办事手续繁琐。因职权交叉扯皮而“依法打架”，对经济主体的义务规定具体而权利规定抽象，重视对违法行为的制裁而忽视对法律规范的引导。因此，加入WTO之后，必须切实转变政府经济管理职能方式，大力改进政府办事制度，认真清理、修订和完善法规文件，大幅度减少政府部门现有的行政审批事务。对确实要保留的审批事项要改进审批方式，简化审批环节，规范经济审批程序与时限，严格控制新增审批事项，建立审批责任制和检查监督制，使政府的经济管理职能方式符合WTO规则的基本要求。
在加入WTO后的新条件下，政府的经济职能作用方式必须随国际经济格局的变迁而逐步改变。从历史上看，二战之后，以日本为代表的东亚国家与地区所实施的“出口导向”的管理方式则创造了东亚经济发展奇迹。这些国家与地区得以成功的重要原因就在于能够根据国内外经济环境的变化，审时度势，确定行之有效的政府发挥作用的方式，对东亚经济的崛起发挥了重要作用。从形式上看，某些产业的快速增长直接受益于政府的经济扶持，经济发展与政府的产业政策能及时根据环境的变化及时转变政府增强经济竞争力的作用方式有直接关系。当前，政府发挥作用的基点在加入WTO之后，也必须在新的国际环境中，通过市场的力量实现有效配置。
应当说，在经济转轨的复杂环境中，中国政府经济管理职能方式的转变能够取得较大的进展是很不容易的，改革中存在的种种矛盾和问题在一定程度上是难以避免的。中国加入WTO对政府经济管理职能方式的转变规定了进展的时间表，增强了进一步转变的紧迫性。加入WTO走中国政府和人民的自主选择，对中国参与全球经济竞争具有重要作用。一方面，加入WTO为中国的经济发展提供了机遇，能够吸引更多的对华投资，能加速中国工业化的进程，能更加深入地参与国际分工，发挥比较优势和后发优势。另一方面，加入WTO也为中国政府经济管理职能方式的转变提出了严峻挑战，中国采取何种更具适应性的管理方式已经成为当务之急。中国必须根据对市场开放进程的把握，全面履行政府所承诺的开放时间表，及时采取适当的方式、方法与手段降低关税、取消非关税壁垒、放开贸易经营权、开放服务贸易市场、对外资实行国民待遇、加强知识产权保护等。这些方面职能方式的转变大部分要在2005年以前进行，时间紧迫，必须及时、适时、合乎WTO协议要求。政府必须在全面履行WTO协议的基础上，采取灵活方式同时兼顾货币政策、固定汇率和资本自由流动三个难以兼顾的目标，表现出很强的危机处理和维护国家经济安全的能力，使中国在国际经济竞争与合作中居于有利地位。
三、加入WTO后政府经济管理职能重点的转变
政府的经济管理职能重点是指政府在经济管理活动过程中应承担的重要职责与应履行的重要功能。从理论上讲，马克思主义的矛盾发展不平衡理论强调要抓主要矛盾，在坚持“两点论”的基础上坚持“重点论”，坚决反对不分主次、不分轻重，“眉毛胡子一把抓”。行政生态理论则强调政府组织在从环境中摄取物质和能量的时候不是不加筛选，而是像生物的细胞膜一样进行有选择性的吸收，强调政府组织重视重要的社会需求和要求，输出最重要的公共政策，寻求整个系统的最大发展。政府的经济管理职能也是一样，也应该不断解决经济环境中最突出和最重要的问题，及时实现职能重点的转变。在党的十一届三中全会路线指引下，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府经济管理职能的根本转变，开创了我国社会主义现代化建设的新局面：中国在对外开放的过程中，在经济特区等局部地区率先引入了市场机制，形成了经济管理的良性互动局面；中国在不断发展商品经济的基础上，逐步培育生产要素市场，努力建立统一、开放、竞争、有序的市场体系；在管理涉外经济方面，逐步向国际惯例靠拢，初步形成了符合国际通行规则的外贸、外汇运行机制。
勿庸讳言，中国政府在经济管理职能重点转移的进程中还存在一些主要问题，如对微观经济的直接管理过多，投资融资体制改革滞后，规范市场秩序的力度不够，一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化的倾向等。加入WTO后，中国政府必须加快推进市场化改革，合理把握市场开放进程，趋利避害，实现以开放促发展，保持宏观经济稳定。政府经济管理职能转移的主要方向是培育和维护市场环境，具体说来，要改进宏观经济调控职能，制定经济社会发展规划，增强对国际经济环境变动的应付能力；要加快国有经济布局的战略性调整，政府基本退出对企业经营活动的直接行政干预；要健全市场规则职能，为市场进入者创造有基本信用的、可预期的、公平竞争的秩序；要完善市场服务职能，促进基础设施建设，推动技术创新；要倡导不同利益集团的沟通与交流，增强社会冲突的管理职能；要加强经济与社会可持续发展的协调职能，治理环境污染，保持生态平衡，降低经济发展的社会成本。
为全面掌握加入WTO后的主动权，政府的经济管理职能应在以下几个领域重点推进：其一，按WTO规则的要求，全面清理现行的法律、法规和政策，增强法律、法规的统一性和公开性，对违背WTO承诺的条款进行修改和完善；其二，按WTO规则要求，清理并大幅度减少政府的行政性审批，明确程序、时限和责任，增强透明度，健全监督机制；其三，以国有大中型企业改制为重点，加快国有经济布局战略性调整的步伐，采取合资合作、企业上市、“债转股”等方式来促进国有企业改制；其四，抓紧对一批具有自然垄断和公用事业特点的行业进行改革、重组和规制，引入新的竞争主体，对原有的国有企业进行规范的公司制改造；其五，加快司法体制改革，加强司法独立，为市场经济的有效运作提供及时、公正的司法服务。
应该说，在复杂的国际环境中，政府能够抓住职能重点是很不容易的。鉴于自身精力与作用的有限性，要有所为就必须有所不为，要体现职能的有效性就必须加快市场化的改革，以开放促发展，保持宏观经济环境的基本稳定。加入WTO后，政府组织系统经济管理的职能重点必须转移到创造富有效率的市场环境上来，在深化经济整体的市场导向改革、完善社会主义市场经济体制上付出更大的努力。由于现行经济管理职能中依然广泛而深刻地存在着传统计划经济体制的影响，因而强调政府干预的政策导向也就比较容易被接受，创造有效率的市场环境往往被误解为放手不管与逃避责任。其实，中国加入WTO的立足点主要在于发挥自己的比较优势，要把潜在的比较优势转化为现实的竞争优势，最重要的是形成一个富有效率的市场环境。市场的有效性反映了政府的有效性，政府是否有效在很大程度上要通过市场来作出评估。目前，完善的市场体制尚未确立，统一、开放、竞争、有序的国内市场尚未形成，政府在如何完善市场体制方面承担着繁重的责任。