香港：廉政公署与反腐败行动，本文主要内容关键词为：公署论文,香港论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
香港廉政公署（以下简称廉署），于1974年2月15日依据《总督特派廉政专员公署条例》而成立，直接向港督负责，独立于港府其他机构，专事反贪污反贿赂的廉政肃贪行动。
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香港的开埠及发展，本来就与英商行贿、走私的活动分不开，港英当局的管理机构中贪污、受贿也是“司空见惯浑闲事”。1898年前，对于公职人员的此类行为，一般是处以罚款了事。罪重罚轻，又无法律明文，根本不能阻遏腐败的蔓延与恶化。如：曾任裁判司和警察总监的威廉坚在1847年被控贪污受贿，港英当局成立调查委员会，也没查出子午卯酉，最后不了了之。
1898年，港府颁布《惩罚不端行为条例》，首次将行贿、受贿列为非法，但只算是“轻罪”。据《轻罪惩治条例》，只处以500港元以下罚金或2年以下有期徒刑。量刑过轻，对腐化行为也缺少震慑作用。
1948年，港英当局公布《反贪污条例》，将贪污罪刑罚加重为罚金10000港元以下，最高刑期7年。不仅是行、受贿双方，连代理人也列入贪污受贿罪的主体，并允许港英当局调查嫌犯的银行帐户和财产状况，消费水平。但仍未能有效打击或抑制贪污的泛滥。
在50、60年代，香港社会犯罪肆无忌惮，黄、赌、毒三害横行，港英当局人员则利用职权敲诈、勒索、受贿，纵容犯罪行为，以至有“不送礼、不行贿”，则“一事无成”的说法。
1952年，港府警务处刑侦部设反贪污股，由1名警长负责。但成立几年办案不力，每年查处的贪污案多不过20件，少则2、3件，与警界贪污、受贿盛行的实际情况大不相符。即使查处的案子，也多以违纪处理，让当事人停职或退休。
为加大反贪力度，港英当局将反贪污股与反毒品局合并，又升格为“部”，负责人也升到警务副处长级。同时，成立总检察长为首，包括布政司、立法司、编制司、警务处等各部门高级官员组成的顾问委员会，监督、指导反贪反毒部的工作。
1971年5月，港英当局又发布《防止贿赂条例》，条例规定的罪行有8项。凡公务员及其家属所有之财产与合法职务收入不相符，又不能对其来源合理解释，则认定其部份财产为非法收入，予以没收。当事人不仅要受法律制裁，还不得再出任公务员。
但反贪侦办一直归警务处管辖，而警界恰恰是贪污、受贿之渊薮。各警所在辖区内收取“保护费”，允许妓院、赌场公开经营，保护费按警衔高低分配，总金额高达10亿港元。利润之丰，连汇丰银行都自愧弗如。“五亿探长”吕乐和总警司葛柏，即为其中巨恶。
70年代初，基于市民和舆论强烈要求，港督麦理浩委派“特委会”调查警方腐败黑幕，由原最高法院深孚众望的大法官白利屈负责。几个月后，“特委会”提出报告认为，日常与民众接触的港英当局部门均存在贪污现象，警界尤烈，即使案发，也彼此包庇，有的案件甚至由被调查者领导进行。民众对警方失去信心，根本不举报贪污案件。所以必须成立专门的反贪污机构，打击贪污、受贿的行为。
港督因此建议立法局制定相应法律，立法局于1974年2月15日通过“廉署条例”，香港廉政公署遂诞生。
〔2〕
廉署为4级架构，廉政专员是最高长官，直接对港督负责，下设专员办事处为秘书班子，行政总部管日常事务，还有3个职能处。其经费由港英当局预算内开列，布政司和审计处审核，港督批准。全员编制1161人，到1993年底为1090人，其中执行处758人，防贪处58人，社区关系处196人，行政总部78人。
廉署职能：接受对贪污的举报，调查涉嫌的公务员，审查公职机关的办事程序，向社会宣传反贪反腐。廉署权限：可无须拘捕令扣押嫌犯，可无搜查证入室搜查，可查、扣充作物证之物品，可检查嫌犯保险箱和银行帐目，可令嫌犯交出护照以防外逃。
1.执行处 是廉署各部门中人员最多的，下设4个调查科，1个举报中心。一般工作程序是，接受市民举报，展开调查，查实罪责后，经律政司认可，即可起诉。执行处长1人，由廉署副专员兼任。
若遇重大案件或情况紧急，为防止罪犯逃逸，或销毁、转移罪证，执行处调查科人员往往行使先行搜查或拘捕的特殊权力。
2.防止贪污处 设处长1人，助理处长2人，下设2个科，每科分3个小组，每组有组长1人，调查员4-5人。管理组负责日常文秘事务。
该处主要职能，审查港英当局机关及公共事业单位，查找其工作程序上可能导致贪污的漏洞，然后提出改进的建议。另设1个私营机构顾问小组，专门为民间企业提供反贪咨询。
3.社区关系处 处长1人，下设2个科，8个分区办事处，分别每天24小时接受市民各种形式的举报或提供咨询；并通过大众传播媒介，宣讲反贪法规和职业道德，争取市民对肃贪工作的支持，还编写《廉署服务承诺》、《打击贪污，从速举报》等小册子，提出“公职人员，知情不报，只会让害群之马误你前程”，“大众市民，噤若寒蝉，只会使社会繁荣化于无形”，“商界人士，忍气吞声，只会令公平竞争荡然无存”等口号。
仅1994年，该处就为近2000家企业提供了“防贪指南”等材料；与中学德育教师举办多次短训班，研讨如何使青少年树立奉公守法、公平竞争的价值观念；为10000多名公职人员举办348次反贪讲座；向20000多名新移民进行了反贪为主的入境教育；同2000多名教育学院师生举办多种研习、讲座、报告；向小企业、小店铺发送13000多份反贪材料；大大增强了市民的反贪意识。
4.行政总部 由1名助理专员负责，掌管财务、人事、物资、培训及福利等。下设：训练发展组，统筹全署训练工作，掌管资讯中心，安排训练课程，赞助职员进大学或到国外深造。训练学校，主任1名，7名高级调查员任教，除训练本署职员外，还为港府各机构，乃至亚太各国提供训练课程，同时负责每年的职员报考工作。内部调查与监察组，由1名副处长负责，对被指控渎职、贪污或刑事犯罪的廉署人员进行调查，并提出包括警诫、开除等多种形式的处理意见。
〔3〕
廉署成立伊始，即以迅雷不及掩耳之势查办了“葛柏案”，显示了决心、打出了威风，香港为之一震。
葛柏系警务处总警司，任职21年后，存入6国、十几家银行430万港元，是其全部薪金总额的6倍。反贪部令其解释财产来源，他闻风而逃至英国，消息传出舆论大哗，市民指责警方腐败无能。
于是，廉署应运而生，接管警方的反贪之权，于1974年将葛柏引渡回港。1975年2月，法院判决葛柏受贿罪名成立，入狱4年。廉署旗开得胜，声望大振。
紧接着掀起一场声势浩大的“廉政风暴”。
1975年，指控11名工商巨头行贿；1976年，侦破探长戴福贪污案；1977年，大破尖沙咀警署集体贪污案，8个月内拘捕260名警员；1978年，指控118名警员受贿，其中22名警司。至此，廉署已破获23个贪污集团，其中18个属于警方。1978年7月，廉署踌躇满志地向港督报告：“本港凡10名以上公务员联手贪污之集团，均已全部粉碎。”
80年代，廉署先后查办了“裕民财务案”、“20幢问题公屋案”、“赛马舞弊案”、“巴士公司贿赂案”、“海外信托嘉华银行案”、“联交所职员贪污案”等，其中最后一案涉及拥有140亿港元、被称为世界10大华裔富豪之一、香港第3大富翁的李福兆，尤为震动。
李福兆曾任香港联交所主席，廉署指控他接受了1家公司100万股，利用职权批准该公司发行6700万股票，并将他拘捕、搜其住宅，后将案件移送法院，成为港埠轰动一时的新闻。
廉署刚成立时，香港市民对其能否扫荡积重难返的贪污恶行将信将疑，但廉署“不论案件大小，均全力以赴”，对市民投诉无不彻底追查、慎重处理，既“打老虎”，也“拍苍蝇”，成为贪污的克星，以出色的工作和业绩赢得了市民的信任。市民们也以大胆举报贪污支持廉署的工作。90年代以来每年举报的案件都达3000多件，其中1/3涉及警方或政府机构。
1992年的一次民意调查显示，74.6%的市民认为廉署工作卓有成效，75.2%的市民认为在“九七”之前廉署工作更为重要。1993年，廉政专员施百伟访问中国内地，与内地反贪机构交流情报和经验，开展反贪的合作。
1987年11月，150个代表团出席在港举行的国际反贪大会，1992年7月，又在港举行了亚太地区“关于贪污及相关罪行防止”的研讨会；1994年3月，廉署又主办了16国执法机构参加的国际反贪研讨会。这些国际交流活动既有助于廉署深入开展反贪活动，也是国际社会对廉署反贪工作的肯定。
〔4〕
廉署成立20多年，以反贪污为己任，成绩显著，有目共睹，但问题也在所难免。
1.体制上 依“条例”，廉政专员由港督任命、对港督负责，直属港督领导，任职期间不得兼任何其他公职，廉署也独立于其他港英当局机构。这就将反贪机构从执法系统分割出来，拥有特殊权力及运作方式，几乎不受什么制约。尽管是为快、准、狠地打击贪污，但既不利于执法体系的完整性，也不利于香港法制的运作及权力的互相制衡。
而且，廉署人事权独立，可自行招募职员，无须经过公务员叙用委员会。廉政专员亦可“无须任何理由解雇任何本署职员”。廉署内部互相监视、逐级制约的运作机制，也使其全部活动为少数高官操控，存在着变质为危害公众利益之特权机构的危险因素。
2.职权上 廉署职权载于“条例”中的即达几十项之多，且行使起来几乎不受任何制约。特权之大、权限之广，不仅香港法制史上独一无二，在当今世界各国也不多见。
如此特权对于有效反贪或有必要，但先行拘捕嫌犯、扣押物证之权，任意调查甚至个人隐私之权，奉行“举证责任在被告”（即被告如无法证明无罪，则反证其有罪）的侦讯原则，如当事人反对廉署特权，则指控其“不遵从调查”，使之负刑事责任等等，这都侵犯了香港市民的基本人权。
近年来，香港舆论强烈要求减少廉署特权，保障市民基本人权。立法局迫于压力，于1992年修订了“反贿”“反贪”及“廉署”等条例，修改了6条有关廉署特权的法条。
3.特殊性 廉署人员之多，经费之足，装备之精，均为港府各公职部门之首。其职员不仅工资起点高，职务津贴多，而且享受住房补贴、免费医疗和假期全薪，物质待遇远比其他部门优厚。
这种特殊待遇和上述特权，使廉署与其他公职部门关系紧张，尤其是占公务员总数18%的警员，更因职权被分，待遇差距以及首先成为重点反贪对象而对廉署特别不满，廉、警摩擦时有发生。
1977年11月，5000警员上街游行，捣毁廉署办事设施，打伤工作人员，抵制廉署调查。港督只好出面调停，令廉署停止追究警员在1977年1月以前所犯之贪污罪，免以起诉被拘捕之警员，令其全部退休。
4.打击对象上廉署所打之“虎”并非“特大”，至今为止所打之最高级别公务员为葛柏，只是1名高级警官，中级公务员。
按港英当局公务员序列，港督之下为布政司：布政司下属科，保安科为其中之一；保安科下属9个处，其一为警务处。葛柏虽为总警司，但其上还有警务处处长、副处长、高级助理处长、助理处长4级，远非高级官员。
另外，起诉之贪污案涉及民间部门相对多一些，据廉署统计，1987-1992年，每年查处的案件都以民间企业为多。如1993年共查办案件3284件，其中涉及民间部门的占59%，涉及港英当局和公营部门的41%，涉及公务员时，也对港英当局官员，尤其是英籍官员较松，往往是革职、强令退休、警告、降职等政纪处分。
1994年，廉署发表年度工作报告，表示今后几年将注重查处公职人员的贪污、受贿，对高级公务员也将展开调查，以确保政治的廉洁和法律的公正。
但廉署能否免除任何滥用职权、以权谋私的现象，能否在法律的框架内公正、谨慎地行使权力，能否建立良好、透明的内部运行机制，能否与其他执法部门形成恰当的制衡关系，正是广大香港市民所关心的问题。因为廉署的工作不仅关系到港英当局为政清廉，也关系到社会的稳定、经济的发展和香港的未来。