关于农民增收减负途径的深层次思考——兼论农民增收减负的制度基础，本文主要内容关键词为：农民增收论文,深层次论文,途径论文,制度论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果不从根本上解决农民的增收减负问题，要实现国民经济的持续、快速和健康发展必然困难重重。农民的增收和减负是一个问题的两个方面，二者相互联系，相互转化，减负是为了增收，增收才是目的。从短期来看，减负确实可以增加农民可支配收入，但是从长期来看，增收才是矛盾的主要方面。农民减负增收的措施很多，但治本之策在于农业制度创新，包括农地制度创新、户籍制度创新、农业经营组织制度创新、农村投融资体制创新、财政税收分配制度创新、行政管理制度创新等，其中农业经营组织制度创新是关键，其他制度创新是条件。
一、近年来农民收入的变化趋势和负担状况
改革开放之初，我国农民收入获得了持续、快速增长。然而近5 年来，农民人均纯收入增幅迅速回落。据统计，1996年我国农民人均纯收入年递增速度为9％，然后逐年回落，2000年下降为2.1％，降幅为6.9个百分点。从城乡收入对比来看，1997年城镇居民人均可支配收入与农民人均可支配收入之比为2.47：1，2000年变为2.8：1，该比例已逼近1994年2.84：1的最高水平，城乡收入差距重新拉大。1997－2000年，农民收入构成中，农业收入减幅已达14％，至2000年，农业收入占农民人均纯收入的比重已下降到50％以下。在农民增收因素中，工资型收入是增收的最主要来源，2000年全年农民人均工资型收入增加71元，增长11.2％，且工资型收入已占农民年人均纯收入的31.3％，农民家庭经营的第二、三产业人均收入比1999年增长9.3％，占人均纯收入的15％。近几年，农民负担也十分沉重，据统计，仅仅税收款一项，农民支付的人均额相当于城镇居民的9倍，若加上各种名目的费用，则相当于城镇居民的30倍［1］。我国农民负担的总的特点是费大于税，税费负担相对于农民的收入而言已沉重到部分农民不堪负荷。四川省农村税费体制改革研究课题组研究得出的结论是：四川省农民负担名目繁多，其现有负担有八大类，一百多项；总体负担沉重，超过农民的承受能力，1999年农民人均承担国家的税金、集体提留和统筹费、社会负担和以资代劳金额合计174.21元，2000年农民人均已达191.2元，比上年增加9.8％，高于同期农民人均纯收入的增幅4.4个百分点，占上年农民人均纯收入的11％。从全省统计来看，2000年农民人均税费为174元，个别地方已超过300元。据测算，若年均税费超过了150元以上，则超过了四川省农民的承受能力［2］。四川省是我国农业大省，其农民负担状况在全国具有代表性。
二、农民减收增负的原因分析
造成我国农民减收的原因很多，归纳起来不外乎有以下几个因素：一是农业经营结构不合理，导致农产品低水平、结构性过剩。农业经营结构不合理表现在其产品结构、产业结构、组织结构等不合理。我国农户的生产结构高度雷同，农户的经营思想是先满足自身需求，富余的农产品再拿到市场上去出售，致使富余产品的商品化率极低，即使能够出售，也由于农产品市场竞争激烈，导致农产品价格持续下跌。据统计，1997－1999年，我国大宗农产品价格下降了24.5个百分点［1］。“谷贱伤农”，农产品价格的波动以及持续下跌，伤害了农民的生产经营积极性，农民对农地采取抛荒或粗放式经营，这必然导致农业收入在农民人均纯收入中的比重大幅下降。二是乡镇企业的发展遇到了前所未有的困难。在改革开放之初，我国农村乡镇企业异军突起，迅猛发展。90年代以来，随着我国市场态势由卖方市场向买方市场的转变、国有企业的深化改革和私营企业的蓬勃发展，以及对外开放的进一步扩大，外资企业的大量涌入，还有乡镇企业自身存在的规模小、层次低、结构失衡、管理技术落后等问题的日益显现，使得乡镇企业的发展逐渐失去了竞争优势，乡镇企业不但数量明显减少，其效益也逐年滑坡，从而阻碍了农民收入的增加。三是农村市场体系发育不足，农民组织化程度低。在农村，不但商品市场发育滞后，资金、土地、技术、信息以及产权等要素市场的发育更是不足，农村集体组织普遍处于软弱状态，农民群龙无首，一盘散沙，这些使得农户在市场竞争中处于弱势地位，阻碍了农村经济的发展和农民收入的提高。四是农业投入不足，投资环境恶劣。“六五”、“七五”期间，国家用于农业的财政支出占总财政支出的比重分别为9.6％和8.3％，1994年下降为6％； 农业基本建设投资占社会基建总投资的比重已由“六五”的5％、“七五”的3.3％，下降到1997年的1.6％［1］。农户由于负担日重以及农村集体经济的积累不足或负债经营又不能成为投资主体，这就使得农村投资环境恶化，发展基础脆弱。五是我国农业深受土地资源约束。农村人地矛盾突出，以及经济水平的落后使得我国政府把土地作为农民的福利，以抵御其基本生活风险，但在农民要求提高其收入时，有限的土地资源就形成为严重的制约。我们认为以上这些因素只能是浅层次的因素，而更深层次的因素是制度或体制。是制度阻碍了我国农业资源的整合。具体表现是：户籍制度阻碍了全社会劳动力向高效率的部门和地区流动及劳动力资源的整合；不合理的投融资体制，导致大量资金滞留城市，并不断牵引农村资金向城市流动，使我国资本在工业和城市边际生产率迅速递减，并低于农业潜在的边际生产率，从而导致了我国整个资本边际生产率的偏低；农业组织制度的落后，直接导致了我国农地产出的高成本和农业资源的耗散；农村行政、经济、财政税收管理制度的不科学，是加重农民负担，减少农民收入的重要原因；农村不合理的土地制度导致农地流转不畅，阻碍了农业的企业化经营。
农民负担日益沉重的原因：一是县乡两级政府以及集体经济组织没有明确自身的职责，财权和事权没能有机协调，使得他们“办了一些不该办的事情，花了一些不该花的钱”，这些费用最终都基本上转嫁到了农民的头上。二是农村基层政权组织机构臃肿，冗员过多。这就是所谓农民“养了一些不该养的人”，加重了农民的负担。三是基层政权组织吃喝风严重，不规范行政，为了能填补经费缺口而“收了一些不该收的钱”。四是农民负担征管不规范，征收的部门多、标准高、项目多；征收管理的方式方法不合理，甚至不合法（如农业税征收现金、农业特产税按人或地亩平摊、屠宰税按人头征收、村提留乡统筹层层加码，强行以资代劳等）。这些原因可以归结为我国农村管理体制不顺。
三、农民增收减负的根本途径：制度创新
针对以上分析，我们认为，增加农民收入是实现我国国民经济良性循环的关键环节，在新的历史时期，增加农民收入既是农村经济发展的结果，也是继续保持国民经济持续、快速、健康发展的关键。因此，增加农民收入应当成为党和国家当前十分重要的经济和政治任务。增加农民收入，减轻农民负担的措施可以从不同的角度提出，办法也很多。从动态来看，农民增收是问题的关键所在，减负也是为了增收。农民增收的短期措施有：一是通过明晰农村基层政权组织的责、权、利，界定其财权和事权，使二者有机统一，防止基层政权组织越权行事，增加农民不合理负担。二是要精简基层政府机构，裁减冗员，减少财政支出，减轻农民负担。三是不发达地区农村义务教育经费应主要由中央和省级财政支付，不再由农民负担。教育作为“公共产品”由农民负担显失公平。四是增大对农业的投入，使农民直接从农村基本建设投资中获得现金收入，同时为我国农业的发展营造良好的投资环境，为农民能长期增收创造条件。农村的交通、通讯、电网、水利设施、生态环境等属于“公共产品”或“准公共产品”，理应由财政负担，国家可通过发行国债或通过财政转移支付等措施，既可以为农业企业化经营提供良好的硬件设施，又能在短期内增加农民现金收入。五是加快小城镇建设和乡镇企业结构调整的步伐，增加农民工资型收入。乡镇企业如果能变压力为动力，强化自身管理，建立现代企业制度，调整经营结构，是可以重新崛起的。乡镇企业的发展可以带动小城镇建设，进而推动农村二、三产业全面发展，使农村剩余劳动力就地转移一部分。六是鼓励和组织农民有序地外出务工，以增加农民现期收入。我们认为，这些短期措施对于增加农民即期收入有重要的作用，同时通过“休养生息”、“放水养鱼”的政策，对于改善农村长期的投资环境从而增加农民收入也具有十分重要的作用。但是这些短期措施还不能从根本上解决农民的增收问题，制度瓶颈形成的制度约束才是制约农民增收的关键，要解决农民的征收和减负问题必须通过制度创新。
（一）户籍制度创新
我国的现行户籍制度仍然沿用的是计划经济时代的户籍制度，这种户籍制度对于缓解我国的就业矛盾，稳定社会曾起过十分重要的作用，但是这种制度已越来越不适应市场化改革的需要，严格划分农民和城市居民的做法，不但不科学，而且严重地阻碍着我国经济的进一步发展。从人类经济发展、工业化和现代化历程来看，随着城市作为人类文明象征的开始，城市就一直在农村的支持下不断扩张，同时城市的繁荣又反过来促进了农村的发展。城市的拓展需要大量的劳动力进入城市从事非农职业，而随着人类文明的进步，农业劳动生产率也相应地提高，农村也就逐渐富余了一部分劳动力。这样，一方面城市对劳动力形成需求，另一方面又有相应的农村劳动力供给，供求相互作用，推动了城市和农村的共同发展。但是这必须是以劳动力能自由流动为前提。然而我国目前城市和乡村沿用的户籍制度给人一种“画地为牢”之感，许多农村人早已脱离土地，不再从事农业，但其“身份”仍然是农民；而城市中部份有资本、有技术和有风险意识的人尽管从事多年的农业，但他们仍然是城市户口。更严重的是，这些人之中的很大一部分人本可以成为农业企业家，但由于其“身份”所限，往往难以获得理想的土地从事农业经营。“巧妇难为无米之炊”，在这样的制度下，农业企业家则没有合适的成长土壤。另一方面，“农村人”在城市里购房、就业、子女上学等各方面都受到极不公平的待遇，成本支出不断升高，这不但导致了社会的不公正，更增大了劳动力转移的成本，使整个社会的劳动力市场处于低层次、畸形发展的状态，延缓了我国工业化、城市化的步伐。实质上旧户籍制度妨碍了我国劳动力资源的优化配置，降低了农业劳动生产率，阻碍了农民收入的增加。因此，旧有户籍制度的改革和创新势在必行。我们应该将户籍制度改为居民登记制度，实行“一证一号”（一证指身份证，一号指社会保障号）走遍天下的制度，只有通过户籍制度改革带动具有能动性的劳动力资源顺畅地流动起来，才能促进其他生产要素效率的提高，从而实现市场经济所要求的帕累托效率，增加农民收入。
（二）农业投融资制度创新
我国农业的投资主体是农民、集体和国家。在现行家庭联产承包责任制的条件下，我国集体普遍缺乏必要的积累，有的地方集体负债还十分严重，在这样的情况下，农民和国家实际上成了最主要的投资主体。一般而言，大江大河的治理、主干道路的建设、通讯的发展和电网的改造，国家投入了巨额资金。而对于一般的乡村公路、农田水利基本设施、通讯网络、乡村教育等建设基本上是农民出资，并且农村基层政权组织的运转经费绝大部分也由农民负担。从绝对额而言，我国农民人均负担并不重，就那么200－300元人民币，但其负担占人均收入的比重却很大。可以这样认为，农民的纯收入充抵其负担后，几乎所剩无几，我国农业不是比较效益低的问题，而是效益近乎为零，甚至为负的问题。在这样的背景之下，指望农民成为投资主体是不现实的，也不能期望农户能够从落后的农村金融市场上融通所需资金，资金的偏好是“嫌贫爱富”。我们认为我国农业必须实行企业化经营，而企业化经营就必须改变农业的投资和融资环境，优化农村外在投资环境的主体只能是国家。国家可以通过财政支出结构的变化改善农村投资环境。例如，国家通过财政支出除继续治理大江大河，修建乡村骨干通道，改善农村电网、通讯设施之外，还必须扩大支出，负责乡村义务教育经费，基层政权组织运转经费，以及植树造林、农田基本建设、乡村公路、通讯等基础设施建设所需资金。通过财政支出结构的调整，一方面改善了农村的投资环境，为增加农民收入创造了条件，另一方面从短期来看，还可以增加农民就业机会，直接增加农民的现金收入。
（三）农地流转制度创新
我国农地产权归属问题历来是一个颇富争议的问题。有人认为，我国农地所有权属于村民小组，因为村民小组之内土地可以调整流转，而小组之外一般则不能；还有一种意见认为，农地所有权属于村级社区组织所有，因为村级组织才有权调整土地。也有人认为，据调整权限农地所有权属于乡政府所有。从农村土地所有权来看，我国宪法明确规定属于农民集体所有；但从占有、使用、收益权即经营权来看，农民拥有对土地的绝对经营权。我们认为，农村农地制度的“产权分割”状态是客观存在的，我国现实处于“产权分割”状态的农地产权制度其最大的问题在于土地流转不畅。首先是农地在村民小组之间不能流动，这种人为分割的村民小组土地制度不利于实现规模化经营；其次是农民拥有绝对的农地经营权。我国政府吸取历史上农民对土地的渴求未能予以满足从而导致社会不稳定的经验教训，实行耕者有其田的制度，国家允许农民经营土地，以满足其基本生活保障；国家同时要求农民交纳各种税费以支持各级政府，尤其是农村基层政权的运转。在现行农地制度下，除非农户人口迁移或死亡，一般情况下农户不能不承包土地。国家为了耕者都有其田，提高农民生产的积极性，对土地实行化整为零的发包。在这样的农地制度下，农户以土地和家庭作为最基础的生活保障，抵御各种生活风险。因此，一般农户并不愿意放弃土地承包权。这严重地限制了农户之间以及农户与非农户之间的土地流转。如果我们把土地也视为一种资本的话，土地流转不畅，必然导致其边际生产力和边际收益降低，农户的收益难以增加。为了创新土地流转制度，我们认为，可以在农地产权制度上下功夫：一是农户可以放弃土地承包权，二是以基层政权组织——乡镇一级政府作为土地所有者代表负责土地的流转，建立农地产权市场，以保证土地有效使用。三是农户可以转包土地，也可以以土地作为资本投资入股，组成合作社或各种公司等。创新土地流转制度，根本目的是为了实现土地规模经营，有效利用土地，提高土地生产力，增加农民收入。
（四）农村财税制度创新
我国农村财税收支，乃至各种费用不断膨胀的根源在于农村基层政权同其上级各级政权的事权不明晰。另外，在现实的运作中，乡镇一级政府往往把村集体经济组织当作自己的派出机构以协助其工作。这又使得村集体经济组织往往越权行事，不能代表农民利益。要创新农村的财税制度，首先必须明确农村基层政权组织和其以上各级政府的事权，同时还原村集体经济组织的本来面目。具体而言，农村要发展，农民要增收，需要营造农业经营的良好投资软环境，包括税费环境、融资环境、用地环境、市场环境、治安环境等政策性环境；同时，还要营造农业经营的良好硬环境，如交通、通讯、电网、农田水利基本设施、农业生态环境等。我们认为，农村的政策性软环境主要是由农村基层政权组织依据国家相关的政策和法律法规，结合本地实际情况进行供给。至于农村的硬环境，如前所述，其具有“公共产品”或“准公共产品”性质，理应由国家出资，农村基层政权组织具体规划实施。至于教育类特殊“公共产品”也理应由国家财政负担。基于以上理由，农村财税管理体制可以进行如下创新：“费改税”。实行费改税，将农村财政收支，税收征管，财务管理纳入法制化、规范化轨道，以消除增加农民负担，打击农民积极性的分配制度障碍。例如，取消乡镇各部门自立收支项目、自建帐号、自收自支的做法，建立国库统一收付制度，切断各部门收费多少与自身利益大小的内在联系，堵死农村基层政府越权行事的通道。费改税以后，务必增大乡、镇政府的财政压力，国家还必须进行相应的配套改革。一是农村教育费用支出由县级财政统管，国家财政负担。这既可以保证农村教师工资不被拖欠，稳定教师队伍，提高农村教育质量，又可以摆脱费改税以后，乡财政即期收入无法保证政府正常运转的困境，减轻费改税压力。二是农村公共产品和准公共产品的供给由农村基层政府规划，由国家通过发债或转移支付的方式，解决其资金来源。三是村集体经济组织的管理经费，通过收取农业税的一固定比例的附加费加以解决，防止其支出不合理地膨胀。在这些措施中，明确各级政府的事权，尤其是乡、镇政府的事权，并以此为基础的费改税才是农村财税制度创新的核心。
（五）农业经营组织制度创新
农业经营的组织制度有这样几种模式：一是人民公社制，实践证明它不能解决“搭便车”和效率低下难题。二是农地农户私有或农户分散承包，但这种模式不能解决农民分散化经营所导致的高成本，难以抵御大市场的风险等问题。三是公司（或中介组织或基地）＋农户模式。这种模式可以在维护农户拥有土地承包权，保障农民基本生活需要的同时，又能在一定程度上实现公司和农户利益协调，增加农户收益。但这种模式未能从根本上解决农户经营规模过小，成本高，抵御风险能力弱的问题；这种模式的最大弊病还在于公司与农户之间由于农户处于弱势、双方的机会主义行为以及农业经营的不稳定性等导致契约具有不完全性，从而损害农民利益。例如，在公司和农户的契约关系中，农户往往处于弱势地位，在公司生产和开拓市场不够理想之时，公司往往以损害农户利益为代价。因此，从长远来看，这种模式也不能完全替代其他模式。四是农业企业化经营模式。农业企业，它是指使用一定劳动资料，独立经营，自负盈亏，从事商品性农业生产以及与农产品直接相关的经济组织。通常有三类农业企业，一是农产品生产企业；二是农产品加工企业，主要指农产品初级加工企业；三是农产品流通企业，即农产品的运输与销售企业［3］。农业企业化经营可以提高农业的商品化、规模化、专业化以及社会化程度。它可以解决我国经济中存在的农业产业结构调整主体不到位、二元经济、工农差别和农业劳动生产率低下等问题。农业企业化经营要求打破分散化承包农业经营模式，这又带来一系列新的问题，例如，农业企业家的来源与培育问题、农村剩余劳动力转移问题、农村社会保障制度建立问题、农地流转问题、农业投资软硬环境改善问题等。从我国目前农业生产力水平来看，我国应该是多种农业经营组织制度并存，但是从主流和趋势来看，我们必须对现有的经营组织制度进行创新。要消除目前我国农业产业组织不适应生产力的状态，最根本的途径在于推进农业产业组织的创新［4］。 农业产业化中提到的公司或中介组织或基地＋农户，可以作为农业组织制度创新的过渡形式，而农业企业化经营才是我国农业组织制度创新的理想模式。另外，就是农业企业化也有一个由简单到复杂、由低级到高级的演化过程：农户联合经营、委托经营是农业企业化的初级模式，农业合作经营是农业企业化的中级或过渡模式，农业公司化经营是农业企业化的理想或高级模式。明白了这些，这就要求我国政府在农业投、融资环境的改善，户籍制度和农地流转制度以及社会保障制度等方面进行协同配套改革，以实现农业的企业化经营。若能如此，我国的农民增收问题将从根本上得以解决。
四、结论
综上分析表明，通过农地流转制度创新、农业投资制度创新、户籍制度创新、农村财税制度创新，一方面可以直接增加农民收入，减轻农民负担；另一方面，可以为农业经营组织制度创新创造条件，从而间接增加农民收入。农业组织制度创新的主要载体是农业企业化组织，农业企业化包括农户联合经营、委托经营初级模式、农业合作经营中级模式、农业公司化经营高级模式。农业经营组织制度任何一个层次的创新，都可以实现农民收入增加。在农业制度创新，增加农民收入的途径中，农业经营组织制度创新是最重要的途径。通过制度创新增加农民收入，要求我国理论界与决策层彻底摆脱以牺牲农业发展工业，工业比农业更重要的计划经济思想羁绊；要求我国政府始终坚持农业和其他产业必须协调发展的战略；要求有新一代农业企业家放弃过去农户“田园诗”般的生活和生产模式。这些理念和思想最终体现为通过一系列制度创新促使农民从事农业和工业的边际收入相等，消灭工农差别和城乡差别（图是通过制度创新增加农民收入的示意图）。
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