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按照国务院的职能分工，原外经贸部归口负责全国对外劳务合作经营权审批，2003年，新组建的商务部继受该项职责。原外经贸部和商务部先后发布了一系列规章、政策，形成了以《对外劳务合作经营资格管理办法》为代表的完整管理体系。与此同时，劳动和社会保障部也出台了有关管理规范，规定了境外就业中介机构设立、经营和管理、解散等事项，形成了以《境外就业中介管理规定》为代表的另一套管理体制。
对外劳务合作中的多头管理问题
虽然劳动部采用了“境外就业”这一术语，但实际上，它与“对外劳务合作”的实质内容完全相同。两者均指我国公民通过我（国）境内注册的企业法人中介，与境外雇主签订合同，赴（国）境外工作的行为。
这两部管理规范的主要区别是：
首先，市场准入条件不同。商务部市场准入条件较高，劳动部市场准入条件较为宽松。商务部要求申请企业必须在近三年内向具有对外劳务合作经营资格的企业提供过外派劳务人员，人数不少于 300，从而禁止了新设企业法人申请经营权，劳动部并未对此做出要求。商务部要求申请企业注册时间在三年以上，注册资本金不低于500万元，资产负债率不超过50％，无不良行为记录，办公面积不低于300平方米，获得ISO9000质量管理体系认证；劳动部仅要求企业具备企业法人资格。商务部要求申请派遣各类劳务人员的企业交纳100万元的备用金，劳动部要求申请人交纳50万元备用金。商务部要求企业具有大专以上学历或中级以上职称的对外劳务合作专业人员不少于五人，专职培训管理人员和财务人员均不少于两人，法律人员不少于一人。劳动部只是笼统地要求企业具有法律、外语、财会专业资格的专职工作人员，有健全的工作制度和工作人员守则，并没有详细的规定。
其次，备用金管理制度不同。商务部对备用金额度的要求比较严格，并且针对不同情况加以区别对待。备用金是企业交纳的专门用于应付突发事件的专用款项。本金及利息均归企业所有，专户存储，专款专用。商务部的备用金额度为100万元人民币 （已获得对外承包劳务资格的企业派遣相关行业劳务人员只需交纳20万元），劳动部的备用金额度为 50万元。商务部规定，15类边远贫困地区的备用金可减少10％，同时，对经营良好且连续三年未动用备用金的企业实行奖励性返还制度。此外，商务部还允许以现金或者无条件不可撤销保函交纳备用金。同时，当企业无力支付因突发事件造成外派劳务人员须即刻回国而发生的遣返费用时，依照商务部规定可动用备用金。劳动部的备用金动用事由与商务部略有不同。按照劳动部的规定，当企业无力支付罚款、罚金时，也可向地方主管机关申请动用备用金。
第三，审批程序不同。按商务部规定，初审时间为10天，商务部复审时间为15天。劳动部初审无时间限制，复审为60天。商务部初审机关为省级商务主管部门，劳动部初审部门除省级劳动保障行政部门外，还需征得同级公安机关同意。
第四，其他制度的区别。劳动部特别规定了从业禁止制度，即企业因违规被注销境外就业中介许可证的，其法定代表人和主要责任人三年内不得从事境外就业中介活动。商务部则只针对企业处罚，不禁止受罚企业的经营管理人员继续从事同类业务。此外，商务部许可证由省级商务主管部门发放，许可证有效期为六年。劳动部许可证由劳动部发放，许可证有效期为三年。另外，商务部2003年废除了外派劳务人员交纳履约保证金的规定，改为投保“履约保证保险”，以减轻劳务人员经济负担。劳动部的《境外就业中介管理规定》彻底废除了履约保证制度，改由中介机构和劳务人员在境外就业中介服务协议书中自行约定违约条款。
综上所述，这两套管理体制存在一定差异，但又同时具有审批权，造成了重复立法、缺乏统筹、监管不力的负面作用，影响了对外劳务合作业务的发展。
多头管理的弊端
一、市场管理尺度不一，妨碍政策法规执行。
对外劳务合作影响面广、政策性强，如果能顺利发展，则利国利民，一旦出现问题，不但损害国家利益和外派劳务人员的人身财产权益，而且也会影响当地社会安定和我国的国际形象。护照颁发办法的改革极大地便利了我国公民因私出国的需要，但同时也为对外劳务合作业务的管理带来一些新的问题。为了维护劳工权益，打击非法经营，确保对外劳务合作稳健发展，商务部加大了市场管理的力度，设定了较高的市场准入条件。然而，由于劳动部许可条件比较宽松，在一定程度上增加了规范外派劳务市场秩序的难度。
二、各自为政，缺乏统筹，影响长远发展。
商务部和劳动部的两部政策各成体系，各自为政，相互影响，削弱了政策效力。由于外派劳务的重要性和敏感性，商务部遵循了适度从紧的市场开放原则。2004年7月，商务部根据十六届三中全会精神和外派劳务市场发展的需要，制定了《对外劳务合作经营资格管理办法》，开始将对外劳务合作领域逐步向私营企业开放。劳动部在两年前出台了《境外就业中介管理规定》，允许私营企业从事境外中介就业活动，这在一定程度上削弱了商务部适度从紧的管理政策的执行效力。影响了对外劳务合作业务的管理目标的实现。
三、多头对外，行政资源内耗，降低行政效率，影响政府权威。
首先，监管层不能用一个声音说话，很难营造一个可预期的、稳定的法制环境，增加了市场风险，使守法经营的企业无所适从，而不守法经营的企业又有机可乘。其次，不同的部门和不同的公务员队伍做相同的工作，造成了国家行政资源的浪费，并且政策制定往往不自觉的掺杂部门利益，降低了行政效率。第三，重复立法影响了政府部门的权威性。
四、额外增加企业经营成本，引发恶性竞争，影响了企业与监管部门的关系。
据统计，截至2003年底，已领取商务部对外劳务合作经营资格证的经营公司有千余家，但近来领取劳动部境外就业中介许可证的公司也在迅速增加，目前已达240多家。由于两部的管理制度有较大差异，所以对企业而言，在不同的管理制度下，经营成本具有很大差异。已领取商务部对外劳务合作经营资格证的企业，大部分多年从事对外劳务合作业务，市场较为成熟，经营比较规范。劳动部的标准相对较低、管理较为宽松，因此新进入的企业更愿意申请劳动部的经营资格，以享受较低的成本，使得原有商务部管理的企业经营成本相对增加，不利于公平竞争。此外，由于存在两套管理体系，企业可以在两套体系之间进行调整，因此它们并不担心政府的监管和约束。
总之，对外劳务合作经营资格的多头管理既造成了部门之间的矛盾，又影响了业务发展的统筹协调，而且还影响了市场秩序，浪费了资源，不利于优质企业做大做强，也不利于这一事业的健康发展。
建议与对策
一、落实“三定”方案，尽快明确分工，建议由商务部归口管理对外劳务合作。
根据国务院的三定方案，劳动和社会保障部“管理劳动和社会保险领域的涉外业务技术合作和人才交流，审查和处理国际劳工公约、建议书”。商务部“负责全国对外经济合作工作；拟订并执行对外经济合作政策，指导和监督对外承包工程、劳务合作、设计咨询等业务的管理”。该文件同时指出，“商务部与相关部门在劳务出口管理和对台经贸管理方面的职责分工，在下一步完善相关部门‘三定’规定时，再进一步明确”。2004年6月29日，国务院令第412号《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中的第90项和第186项同时保留了劳动部境外就业职业介绍机构资格认定权、商务部对外劳务合作经营资格核准权。因此，就规定而言，对外劳务合作的归口管理问题有待商榷，国务院有必要进一步明确对外劳务合作管理工作的分工。
我们认为，无论从历史还是从现实需要来看，对外劳务合作由商务部归口负责比较有利。
首先，商务部组建之前，原外经贸部长期归口负责对外劳务合作经营权审批，国务院也给出了明确的协调意见，考虑到商务部和原外经贸部在人员机构上的连续性，由商务部归口负责对外劳务合作有利于保持政策的连续性。1992年，国务院办公厅就分工问题曾提出五点意见，其中明确指出：“根据‘三定’方案的规定，对外劳务合作由经贸部归口管理。在维持这一管理体制的前提下，要充分发挥劳动部等有关部门的职能作用……劳务输出中维护劳务人员合法权益的有关工作由劳动部归口管理。”显然，“维护劳务人员合法权益”不包括授予对外劳务经营权。
其次，对外劳务合作与对外承包工程、对外投资等业务相互交织，相互作用，在当前条件下，把这些业务统一在一个部门归口负责，利大于弊。目前，我国大多数对外劳务合作业务由对外承包工程业务带动。我国对外承包工程发展很快，今年的合同额超过了200亿美元。在很多项目上，对外承包工程和对外劳务合作业务是一个整体，有承包工程必然要有外派劳务人员。因此商务部规定，具有对外承包工程资格的企业，自动具有相关劳务人员派遣资格（对外承包工程的资格要求高于对外劳务合作的资格要求）。将对外经济合作的各项业务统一管理不仅方便企业，而且有利于提高项目的执行效率，对业务本身的发展有好处。
第三，商务部长期从事对外劳务合作管理，已经形成了相对成熟有效的管理方法和体系，积累了丰富的管理经验。同时由于“门槛”较高、管理较严，商务部管理的企业绝大多数经营比较规范，市场开拓能力较强，而且企业数量较大。所以，无论从管理者角度看还是从被管理者角度看，商务部都比较适合管理对外劳务合作业务。
第四，商务部负责全国对外经济工作，对外劳务合作是对外经济工作的组成部分，也是我国“走出去”战略的三个组成部分之一，由商务部统一主管有利于消除多头对外的弊端，并且可以充分发挥商务部对外经济工作的整体优势。
二、逐步统一、加强分工合作的方案。
我国对外劳务合作业务面临突破性机遇。目前，我国的对外劳务业务只占国际劳务市场的 0.87％。我国对外劳务市场有3/4集中在东亚和东南亚地区，其中新加坡约占1/5，对世界最主要的劳务市场——发达国家市场的劳务输出不到10％。随着我国对外经济的迅猛发展，对外劳务合作的潜力巨大。为了抓住机遇，加快发展，我们建议可采取以下步骤，加强商务部和劳动部之间的分工和合作，逐步规范对外劳务合作的管理。
首先，劳动部继续对已经发放许可证的企业实施管理，同时停止发放新的境外就业中介许可，以免一些素质较低的企业涌入该市场，扰乱市场秩序，增加管理难度。
其次，劳动部和商务部开展合作，加强两部相关部门交流，取长补短，研究完善对外劳务合作的管理标准和办法，并按照新的标准对两部已经许可的企业进行审查，以建立规范平等的市场秩序。
第三，加强两部的合作，合理分工。商务部主要负责对外劳务合作经营权归口管理、规范市场秩序、指导企业经营、引导行业发展，劳动部主要在劳务输出过程中维护劳务人员的合法权益，审查和处理国际劳工公约、建议书。两部共同开展外派劳务人员的培训工作。在审核合同、解决劳动争议等方面，商务部配合劳动部，使劳动部保障劳务人员合法权益的职责落到实处。