新时期上海乡村治理的地区差异和对策建议
谢士强 曹红辉
党的十八大以来，随着国家治理体系和治理能力现代化目标的首次提出、坚持推进和蓝图确定及其乡村振兴战略的创新提出和部署推进，作为其重要组成部分和关键基础的乡村治理也进入了新的发展阶段，当然上海市及其辖区也进入了新的发展阶段。但是，由于上海各区所处的经济发展起点有所不同，结果彼此之间也呈现了一定的地区差异，并暴露出诸多问题。为了继续推进上海市乡村治理的健康协调发展，现根据2018年7月初对浦东新区、奉贤区和松江区的考察结果和调研问卷的发放回收等情况，进行简要梳理和分析，并研究提出有关政策建议。
一、三区乡村治理总体情况
改革开放以来特别是浦东开发开放和上海自贸区创建实施以来，浦东新区、奉贤区和松江区在上海市委、市政府及其各区党委、政府的正确领导下，围绕不断提升上海地区竞争力甚至国际竞争力这一全市中心任务，并结合各自乡村治理体系的发展实际及其突出问题和发展目标，积极研究落实上海市委、市政府的决策部署，坚持探索和创新，不断推进其乡村治理体系健康发展。虽然这3个区至今还存在很多农村、农地和农民等问题，但在城市化、规模化和专业化等方面的水平都已经很高，不仅基本建成了基本保险制度、“村村通”公路和基本公共服务，而且还通过创新构建基层综合文化服务中心、部署推进网格化社会治理和启动实施美丽乡村建设，不断推进其政治治理、文化治理、社会治理和生态治理。另外，还通过组织落实《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》、继续推进农业产业化规模化和启动实施乡村振兴战略等方式，不断推进其经济治理和党建治理。如果以工业增加值占其GDP的比重代表其工业化程度，以城镇户籍人口占其户籍总人口的比重代表其城镇化程度，以家庭农场经营面积占其农场总数的比重代表其农业规模化程度，那么根据其统计年鉴及其有关资料，经过简单整理，即可得到，截至2016年底，浦东新区、奉贤区、松江区的工业化程度分别是22.80%、49.60%和48.27%；城镇化程度分别是75.66%、52.55%和77.83%；家庭农场平均经营规模分别是169.37亩（以秋粮代替其水稻）、139.15亩和144.10亩。
浦东新区通过制定出台《加快推进更高水平上的城乡发展一体化2020行动计划》，积极推进“两个美丽”建设，全面完成土地确权登记，继续推进农村综合帮扶，平稳完成镇保制度调整对接，加快统筹推进城乡发展一体化。通过坚持问题导向，并通过开展“五违四必”区域环境综合整治，深入开展中小河道综合整治，大力推进低效建设用地减量化和全面落实中央环保督察整改，继续推进生态环境有效保护。通过出台《统筹核心发展权和下沉区域管理权的意见》，探索构建“家门口”服务体系和完成住宅小区综合治理三年行动计划，不断深化社会治理创新。2017年，全区共建成830个“家门口”服务站，覆盖2/3村居，农村承包土地流转率达到79.6%，家庭农场达到536家。
奉贤区通过全力推进交通重大工程建设，着力打造特色小镇，推进“农艺公园”田园综合体建设，不断提升城乡统筹发展水平。通过促进适度规模经营，培训新型职业农民556名，完成镇级产权制度改革试点和推动“百村公司”分红，不断推进农村经济治理。通过推进实施“文化基因工程”，广泛开展“书香奉贤”阅读活动，着力发展文化创意产业，不断提升农村文化治理。通过整建制推进美丽乡村建设，清理整顿环保违法违规企业，开展“生态村组·和美宅基”“宜居校区·和美楼组”创建，不断推进农村生态治理。通过制定实施奉贤区智慧城市建设三年行动计划，建成5个镇级公共法律服务站，实施创业带动就业行动，顺利完成镇保转职保，扩大养老服务设施供给，不断提升农村社会治理。通过积极推广23项“证照分离”改革，积极推进“互联网+政务服务”，不断提升农村政府治理能力。
松江区通过基本完成《松江区城乡总体规划暨土地利用总体规划（2016－2035）》编制，加快道路基础设施建设，深入推进城乡一体化发展。通过制定农村土地“三权分置”办法，完善提升家庭农场发展，加强农产品品牌建设，深化推进集体资产产权制度改革，不断推进农村经济治理。2017年，全区14个镇级联合社落实社员分红2.75亿元，比上年增长7.8%，累计分红10.14亿元。通过发布人文松江建设三年行动计划，深入挖掘松江优秀传统文化，试点促进乡村旅游，不断推进农村文化治理。通过组织开展“五违四必”综合整治，编制第二轮农林水三年行动计划建设规划，加强美丽乡村建设，不断推进农村生态治理。通过不断扩大社会保障覆盖面，深入推进全国居家和社区养老服务改革试点，建立区政府总值班、应急值守、指挥处置“三位一体”应急联动体系，不断推进农村社会治理。通过推广“互联网+政务服务”，制定实施重大行政决策程序规定，发布实施区镇两级政府行政权力清单和责任清单，调整推动政府财力进一步向街镇倾斜，规范政府购买服务行为，不断提升农村政府治理水平。
二、三区乡村治理情况对比
但是，由于资源禀赋不同、发展起点不同、实施路径不同和关注重点不同等，彼此之间在乡村治理体系的探索建立和不断完善等方面也存在一些治理差异。这主要体现在以下六个方面：
（一）在统筹推进城乡一体化发展方面
浦东新区主要从确保全面小康社会如期实现角度，通过制定出台《加快推进更高水平上的城乡发展一体化2020行动计划》，加快推进其城乡协调和区域联动。而奉贤区和松江区则主要从确保新时代现代化“两步走”中的第一步顺利实现角度，通过组织编制其总体规划及其土地利用规划，进行其顶层引领。但是不同的是奉贤区主要是组织编制《奉贤区总体规划暨土地利用总体规划（2017－2035年）》，并积极推进各镇编制；松江区则是组织编制《松江区城乡总体规划暨土地利用总体规划（2016－2035年）》，目前小昆山镇、泖港镇、新浜镇等3个新市镇都已完成了相应规划编制，“九科绿洲”、松江科技影都等专项规划编制也都取得了阶段性进展。另外，在组织实施重大工程特别是交通设施工程时，浦东新区和奉贤区都涉及重大建设项目，而松江区还涉及制定有轨电车管理暂行办法和镇域公交改革、线网优化方案等软件建设项目。
德育工作的开展不能仅仅是在课堂教学中。德育工作应渗透在我们语文教学的各个环节，在小学语文课外实践活动中也应渗透德育。课外实践活动是学生自主学习的重要环节。在多种多样的课外活动中，学生有更好的自主性，不仅可以让学生更好地理解和运用学到的知识而且可以有效地锻炼和提高学生的思想品质。把德育拓展到语文教学的课外活动中，是渗透德育的重要形式。课外活动的过程是学生理解、运用、掌握语文知识的过程。课外活动更注重学生个人素质能力的锻炼和提高，在这样的活动中渗透的教育可以让学生在实际生活的情境中潜移默化地理解和掌握德育的内涵，使得我们的德育更有效。
（二）在继续推进农村经济综合改革方面
另外，从此次调研问卷的有关反馈中也能看出这3个区的乡村治理差异。表现在“十八大以来上海市乡村治理主要集中在哪个领域”“十八大以来上海在乡村社会治理方面有啥重要探索”和“十八大后上海市在乡村生态治理方面有啥重要探索”这三个问题上。
（三）在继续推进农村文化治理方面
浦东新区主要是组织实施有关重大文化设施建设工程，并通过设立全区宣传文化发展基金和文化创意（影视）产业发展专项基金以及组织举办公共文化服务产品采购大会等重要活动，而予以有效推进。奉贤区则是主要推进实施“文化基因工程”，挖掘培育“奉贤文化名人”，培育发展优秀基层文化团队，着力发展文化创意产业，并通过广泛开展“书香奉贤”阅读活动和组织举办全区运动会等重要活动，而进行及时推进。至于松江区，则是主要以召开人文松江建设推进大会为契机，以制定人文松江建设三年行动计划为引领，除举办各类文化品牌活动、完善公共文化服务体系和加快文化影视产业发展以外，还通过挖掘松江优秀传统文化和坚持全域旅游发展特别是推进民宿试点和促进乡村旅游发展等方式，而不断推进。
在上海自然博物馆内有“起源之谜”“演化之道”和“探索中心”等展区，以及有“自然探索移动课堂”“恐龙盛世”和“探索者联盟”等主题活动。如果学生盲目地参观展品，缺乏系统性地学习，对“生物进化”知识的理解也只能停留于表面。为此，根据教材内容，结合上海自然博物馆“演化之道”与“探索中心”两个主题场馆，设计了“馆校合作”的体验活动。将校内外学习资源紧密整合，不但使展品“活”了起来，也有利于学生活用教材中的知识。
李红实在看不下去了：“我说齐海峰，你光给人家切二两好肉有什么用呀，你的好心好意贡献的还不知道是不是杨蓉的妈。还不如直接去找杨蓉，和她把话说清楚，成不成就不惦记了。”
（四）在继续推进农村社会治理方面
浦东新区主要是出台《关于浦东新区统筹核心发展权和下沉区域管理权的意见》，进一步理顺区镇关系，强化街镇的公共服务、公共管理和公共安全职能，并通过探索构建“家门口”服务体系、组织实施住宅小区综合治理三年行动计划、研究提升人口服务管理水平和积极推进教育医疗扶贫改革等专项行动，不断将其落到实处。奉贤区则是在保持现有社会治理体制机制的基础上组织开展其各种专项行动，并在实施创业带动就业行动、扩大养老服务设施供给、精准开展社会救助、继续网格化安全治理和健全镇级公共法律服务站等方面作出积极努力。至于松江区，则是进一步及时启动健康松江和平安松江建设，并在制定区镇职责事项及条块关系清单、落实职能部门事务下沉准入制度、全面推进社区发展三年行动计划、推进社区组织服务中心实体化运作和推动公益事业发展等方面做出了一定创新。
（五）在继续推进农村生态治理方面
全域旅游是旅游发展的新模式，强调游客的深入体验。没有文化内涵的支撑，会导致旅游者与目的地之间的疏离，所以要保证旅游风情小镇具有可亲近可体验的文化属性。而现代人对原有文化现象的体验方式和体验过程，也在发生变化，个性化的需求正成为把握旅游市场脉搏的重要指标。拈花湾的成功，正是因为捕捉到现代人的休闲需求，抢占了心灵度假旅游的先机。因此，旅游风情小镇不能固守原有的文化意象，要对传统民俗、经典建筑、文化典故等进行梳理，找准文化定位，发展小镇IP。要在原有的文化内涵基础上加以创新，丰富或重塑其文化景观，寻找传统的和现代的契合点，打造具有现代气息的文化吸引物。
（六）在继续推进农村政治治理方面
虽然这3个区在农村经济综合改革方面都做出了积极探索，但无论是与其发展潜力相比，还是与其乡村治理的建立健全要求相比，都还存在不小差距，即使坚持推进农村承包地改革，也还大多停留在集中交易流转和家庭农场组建等初级阶段；如果不是因为有关政府及时给予各种财政补贴，可能很难维持下去，至于其专业化、科学化、精细化和深加工等中高级阶段，至今都还没有普遍推开。另外，村集体经济组织实行政经分离后，虽然基本解决了其中经济腐败等问题，但由于和本村管理团队之间经济利益结合不太紧密，结果使得其创新创业积极性受到部分限制，更何况镇级层面的管理团队选择比较有限，最终仍会出现各种变相腐败问题。
浦东新区主要是对农村承包地进行确权登记、集中流转和组建家庭农场。而奉贤区则是除此以外，还探索推进农业轮作休耕、组织培训新型职业农民和组织实施部分乡镇镇级产权制度改革试点，其中2017年其“百村公司”就分红了8000万元，比上年增长14.3%。松江区更是进一步从制度建构角度制定其关于贯彻落实中央完善农村土地“三权分置”办法，并深化农村集体资产产权制度改革和加强农村集体资产规范管理，还另辟蹊径在其农产品品牌建设、健全农业社会化服务体系和积极推进农村集体经营性建设用地入市及土地征收制度改革试点等方面作出了应有努力。
三、三区乡村治理的突出问题
r0——沿基坑周边均匀布置的降水井群所围面积等效圆的半径，可按计算，此处，A为降水井群连线所围面积，r0取12.18 m；
浦东新区主要以全面落实中央环保督察整改为契机，积极推进美丽乡村构建为目标，通过强力开展“五违四必”区域环境综合整治，逐步实现河长制全覆盖，及时加强土地全生命周期管理和大力拆除环保违法违规建设项目等措施，进行不断推进。而奉贤区和松江区则除此以外，都还做了许多探索。奉贤区是通过组织开展农村生活垃圾分类试点、着力打造特色小镇和开展“生态村组·和美宅基”“宜居小区·和美楼组”创建等措施，不断推进落实。松江区则是按照法治化方式铁腕科学治水和强化环保监管执法，并通过抓实河长制、纳管制、网格制，深入推进清洁空气行动计划、启动实施土壤污染防治行动计划、优化城乡生态空间、从严治理渣土运输、编制第二轮农林水三年行动建设规划和创建全国农村生活垃圾分类和资源化利用示范区等方式，不断推进。2017年，松江区新增绿地70.74公顷、立体绿化1.5万平方米、绿道13.2公里。
牌桌上的确是戒指展览会，佳芝想。只有她没有钻戒，戴来戴去这只翡翠的，早知不戴了，叫人见笑——正眼都看不得她。
（一）统筹推进城乡协调发展任务还比较艰巨
不管是从这3个区的2018年政府工作报告所指出的主要问题看，还是从课题组对其实地调研的考察情况看，甚至是从其各地农民的反映情况看，统筹推进城乡协调发展都是其比较艰巨的重要任务，毕竟其发展重点都还集中在城市甚至城镇，即使对农村有所着力，也还仅仅停留在交通便利化、公共服务均等化和农业规模化等方面，至于就业多元化、居住社区化、设施配套化和服务现代化等方面都没有大力推进，更没有普遍有效推开，更何况在养老保障水平等方面都还存在不小差距。否则，上海及其各区党政机构不会明确指出此种问题，更不会着力推进乡村振兴战略。
（二）推进乡村生态治理还缺乏必要补偿机制
目前，这3个区的乡村生态治理构建的推进都伴随其去产能、调结构，结果必然会在一定程度上影响到其财政收入，特别是当有关污染企业成为其主要利税大户的时候，毕竟其乡镇企业大多都是低端落后的污染企业。另外，随着大量生态治理管理员的积极加入和有效推进也必须要给予他们必要的经济保障，否则将难以调动其积极性，毕竟村集体经济组织的资金筹措能力是非常有限的。考虑到美丽乡村示范村的探索创建是市区镇共同承担的重要任务，而先创后建的发展思路和市区两级以奖代补的资金兑现方式，必然会挤占镇级财政的资金投入，使得其垫付压力日渐明显。
在看到这3个区积极探索的同时，我们也发现了一些突出问题，而且对于其未来发展还很重要，主要表现在以下四个方面：
（三）农村经济综合改革还不能满足实际需要
浦东新区出台《统筹核心发展权和下沉区域管理权的意见》，进一步理顺区镇关系，强化街镇的公共服务、公共管理和公共安全职能。而奉贤区主要以进一步提升政府治理能力为目标，通过复制自贸试验区改革经验、实施商事制度改革、深化行政审批制度改革、推动审批流程再造优化和积极推进“互联网+政务服务”，并按照依法行政要求全面推行政府法律顾问制度、主动公开政务信息、积极开展政府部门效能评估和加强政府系统党风廉政建设等继续加大政府职能转变力度，不断推进放管服改革。松江区除了探索推进商事制度改革、行政审批制度改革、“互联网+政务服务”推进、政府法律顾问制度推行和政务公开，还制定实施了重大行政决策程序规定，发布实施了区镇两级政府行政权力清单和责任清单等，同时在继续优化财政支出结构支持重点工作、调整财力向街镇进一步倾斜、完善农村教育经费统筹办法和规范政府购买服务行为等方面也有所突破。
（四）乡村治理主体的发展参与还不是很充分
乡村治理的建立健全必须及时发展其有关治理主体，毕竟不同治理主体的功能、地位和作用都有所不同，但至今这3个区仍然主要依靠“村两委”等治理主体，结果必然使得其新兴治理主体难以更好发展，也必然使得其有关治理任务难以有效完成。即使可以借助甚至引进外部有关治理主体，也会因为各种制度壁垒而无法及时流入，更何况有些还是其特定治理主体如乡村振兴团队、家庭农场联合体、农民企业家协会和农村创新发展研究会，否则奉贤区不会在其社会治理评估中特意指出和着重建议。同时，不管是其区镇政府，还是其“村两委”等，都还没有转变到位，既没有充分让渡部分权力，也没有完全建立政府购买服务机制，结果必然使得那些新兴治理主体无法积极参与和有效参与。
四、继续加快协调发展上海市及其辖区乡村治理的政策建议
根据上述分析，并按照党的十九大报告及《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等关于乡村治理体系的最新指示精神，贯彻《上海市城市总体规划（2017－2035年）》《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《上海市城乡发展一体化“十三五”规划》《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》等关于乡村治理体系的战略部署和基本要求，给合课题组对上海市农业农村委员会、浦东新区、奉贤区和松江区的调研情况，现提出三点政策建议：
（一）要深刻认识乡村治理体系中的城乡统筹重要作用及其实现途径，并结合其在上海乡村治理中的发展现状、突出问题和影响因素，根据其新时期上海要求，继续推进有关城乡统筹。在城市客观存在并且加快发展的情况下，探索构建现代乡村治理体系必须及时打破城乡二元体制并逐步推进城乡统筹甚至城乡融合，这是现代乡村治理体系的发展必然，也是我国现代乡村治理体系的发展必然，当然上海现代乡村治理体系也不例外。为此，不仅要深入学习十八大后习近平总书记关于城乡统筹甚至融合的重要指示精神，而且还要通过全面总结改革开放以来特别是十八大以来我国现代乡村治理体系的城乡统筹成功经验和主要做法，认真分析同期上海市及其各区城乡统筹的发展现状、实现途径、突出问题和影响因素，并结合新时期上海发展目标特别是上海现代乡村治理体系的发展目标，城乡统筹的参与主体、实施能力、基本财力和有效手段，以及需要统筹的乡村状况、涉及领域、突出问题和采取方式，按照稳步推进、统筹适度、对接有效、便于实施和促进乡村振兴的基本原则，继续研究制定上海市及其各区城乡统筹发展战略及其发展规划、专项规划、政策措施和重大项目。既要包括硬件统筹，也要包括软件统筹，既要包括地区统筹、产业统筹和项目统筹，也要包括政策统筹、组织统筹和技术统筹，如“村村通”工程，生态环保补偿、农业承包补贴，村庄建设规划的统一编制，乡村文化适度保护，基本社会保障体系的建立、基本公共服务提供和乡村振兴团队的组建。
（二）要全面把握乡村治理中的财力保障基本渠道及其形成机理，并结合其在上海及其各区乡村治理体系中的发展现状、突出问题、影响因素和新时期要求，抓紧夯实有关财力保障短板。要根据现代乡村治理体系的构建要求、其不同治理主体的职责定位和在我国乡村治理体系中的发展现状，全面总结梳理其财力保障的不同渠道及其主要特点，认真分析它们的绩效状况、形成机理、存在问题和影响因素，并结合它们在上海乡村治理体系中的重要体现和新时期要求以及有关治理主体的筹资能力和筹资状况，及时调整各种治理主体的职责定位，研究确定它们的发展重点，着力补齐它们的筹资短板。对于政府主体而言，要继续加大财政投入力度，不断提高乡村城镇化水平。对于社会组织而言，要积极推进城乡二元体制改革，不断引导社会资本及时投入，努力发挥农村市场发展潜力。对于村党组织而言，要继续加强自身建设，并结合乡村振兴要求，抓紧组建村产业振兴团队，探索推进承包地耕种精准化、科学化、专业化、信息化和市场化，不断实现村民就业多元化；同时，抓住政治优势、区位优势、产业优势和人才优势，继续提高村集体经济资产管理专业化水平。
（三）要认真分析乡村治理中的不同治理主体重要作用，并结合其在上海乡村治理体系中的发展现状、突出问题和影响因素，根据其新时期上海乡村振兴要求，加快建设有关新兴主体。要按照现代乡村治理体系的构建要求，并结合我国乡村治理体系的治理主体发展现状及其主要特点和功能定位，全面把握其新旧治理主体的重要作用，既要把握其村党组织的政治堡垒作用、村党委的政治领导作用、村民委员会的行政管理作用和村民代表大会的最高权力作用，更要把握其村监委会的监督管理作用、社会组织的协调服务作用和振兴主体的经济推动作用。要根据上海乡村治理体系的发展现状及其对新旧治理主体的最新诉求，认真分析影响甚至阻碍它们健康发展的思想观念、组织形式、文化水平、激励机制和管理体制等因素，并结合其乡村振兴及其社会组织发展等状况，抓紧调整其乡村权力结构的整体布局和合理分工，要继续加强村党组织及村“两委”的政治领导和行政管理作用，更要加快培育其龙头企业、种粮大户和技术培训等的产业振兴作用和农民协会、乡贤会、法律服务组织等的协调服务作用。
总之，乡村治理的坚持推进必然会呈现一定的地区差距，也必然会暴露诸多问题，如果久拖不决和处置不当都可能影响其健康协调发展，所以必须给予及时的关注和必要的处理。虽然上海乡村治理的地区差异不能完全代表我国广大地区，但其表现出的地区差异和突出问题还是能给其他地区特别是那些特征比较相近的地区提供适当的借鉴，因此及时开展有关研究非常必要。
（作者单位：中国社会科学院办公厅 国家开发银行研究院）
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