摘要：填海造地是当前我国解决土地供需矛盾的重要途径之一，当前我国填海造地规模日益增加，但在填海造地管理仍然存在一些问题，不利于沿海地区经济社会的可持续性发展。为此，对填海造地的研究是十分必要的，本文就对为填海造地的概念、特点、原则与管理做出了研究分析。
关键词：填海造地；管理；措施
1 填海造地的概念
在沿岸通过筑造堤坝、填埋滩涂等方式，通过用人工填埋等方式将原有的海域变为陆地，这就是所谓填海造地。我国目前填海造地的主要用途包括城镇建设，港口建设以及农林种植等，其中城镇建设是我国填海造地的主要用海功能。不少沿海大城市，如东京、香港、天津及厦门，均通过填海造地的方式制造大量土地，以缓解土地资源同人口增长之间的矛盾。
2 填海造地的特点
填海造地用海的特点主要有：
第一，一般所需的海域面积较大，水深较深，要求海域海底土体稳定，无显著的灾害地质因素，具备适宜的地形、地貌、地基强度与稳定性以及地层隔水性等条件。
第二，因为工程量较大，将显著改变相关海域的水动力条件和水深，从而导致沿岸海岸线的缩短及海底地形地貌和底土性质变形，损害了底栖生物及其生存环境。
第三，施工过程中会引起海底泥沙的搅动，造成悬浮泥沙扩散，再加上生产和生活污水的排放，在一定范围内都会导致海洋生态环境质量的下降，从而对周边海域的水质、生物资源、水产养殖业的发展及其他用海活动造成一定的负面影响。
3 填海造地应遵循的原则
一般情况下，填海造地应当充分地考虑到经济效益、社会效益以及生态环境效益之间的统筹关系，既要确保周边海域的生态环境得到有力保护又要保证填海造地能带动当地经济的发展。为了处理好二者之间的关系，以确保经济、社会和生态效益的有机结合，填海造地应当遵循以下三个原则：
第一，严格保护原则。填海造地是对原有海域的埋填，必然对周边海域生态环境及自然景观造成不可磨灭的破坏，为了能将破坏度降至最低，必须根据当地具体的经济条件、社会条件及海岸线自然景观的情况对填海造地工程进行严格、合理、全面的规划，确保当地海岸线的自然景观及生物物种得到最大程度的保护。
第二，因地制宜原则。我国的海岸线长、港湾比较多，但是各个岸段的经济和自然条件又是参差不齐，开发利用的状况和潜力也是各不相同，因此必须考虑到各个岸段的自身条件和特征，从我国的基本国情和保护生态环境的目的出发，对填海造地活动合理布局。
第三，高效利用原则。由有关材料可知，如果沿海海域通过填海造地开发出来的新土地用于农用耕地的话，首先就要经过一个土壤改良的过程，然而这需要几年甚至几十年的时间来改变沿海的土质，这就大大降低了沿海海域的资源利用率。因此，对于沿海填海造地的用途最好限制用于农用耕地的数量，重点放在能高效利用资源的旅游业、工业以及港口用海等的开发利用上。
4 项目开始前对填海造地的适宜性进行分析
（1）项目用海对海域使用基础的调查：包括对填海造地海域的地形地貌、气象条件、水文条件等进行论证调查。
（2）项目用海的类型和特点分析：在遵循保护区适度开发原则的基础上，包括对海域使用的类型、方式、方法等进行调查论证。
（3）项目用海选址的合理性分析：包括对与海洋功能区划的协调性、与海洋开发规划的关系、与有关涉海规划的关系、与地方海洋产业政策的协调性、与相关利益者的关系等进行调查论证。
（4）项目用海的面积适宜性分析：包括对填海造地项目的用海面积、施工地点以及用海期限的适宜性进行评估，并综合各项论证结论，提出科学、合理、有效的用海范围和期限，为用海项目的审批提供技术依据。同时，用海范围的确定有时与效益有关，效益不好的用海项目有时需要考虑调整用海范围，甚至取消用海项目。
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（5）项目用海对沿海海域生态环境的影响分析：在基础调查的前提下，对拟填海项目工程，进行相关影响源分析，主要是对沿海海域的生态环境和生物资源的影响进行研究，从主要用海区域的各种海洋生物的生长习性及水质要求等角度来探究其可能会遭受填海项目的各种影响，并提出应对措施和建议，同时对影响较大的工程应对用海位置和范围等进行相应调整。
（6）项目用海对海洋自然资源的适宜性分析：填海造地工程项目对海洋自然资源的适宜性分析包括施工期和完工期两个阶段，主要对海洋自然资源条件是否满足项目用海的需求和项目用海行为是否有利于海洋自然资源效益的进一步发挥进行分析和评估。
（7）项目用海的风险评析：主要是指对短期内潜在的风险事故进行分析评估，同时制定需要防范措施与应急计划，这类风险通常在具有短期的突发性激烈效应以及后期的长远效应，且具有较大的不确定性，且破坏性是灾害性的。
5 加强海造地管理的措施
沿海各地超速无度、趋同无序、缺乏统筹的填海造地热潮，将给海洋生态环境带来极其严重的影响和损害。建设生态文明，我们不仅要提倡开发与保护并重，而且要提倡保护优先的原则。要致力倡导统筹协调，优化布局，科学配置，优先保障重点项目、重要产业的填海造地需求；提倡节约集约用海，提高岸线、海域的利用效率，严格控制填海造地规模。为克服填海造地给海洋生态环境带来的诸多负面影响，必须采取有效措施加以管理和控制。
5.1加强全省填海区的统筹规划，合理优化不同填海区的布局
首先，应统一做好全省填海区的统筹规划，严格按照规划实施，避免“遍地开花”。沿海各地须因地制宜，结合产业升级，有计划地稳步推进，避免“一窝蜂”地无序填海行为。对于已经过度开发的海湾和河口，应开展海岸整治和生态治理工作，严格禁止填海造地活动。
5.2创新设计填海区的平面形态，有效控制填海造地规模和速度
转变观念，创新设计填海区的平面形态，提倡离岸式填海，尽最大可能增加人工岸线；引入环保、绿色、低碳等可持续发展理念，以改善岸线景观为主线，设计足够多的生态岸段。如防波、防浪、防潮等护岸，在设计上融合海岸生态功能特征进行创新设计“自然型护岸”，如鱼礁式、红树林式或珊瑚礁式等。对于生活、娱乐岸线，除注重海岸景观的营造外，在设计上应考虑公众对亲海的追求和向往，创新设计些亲海、亲水平台或沙滩（涂）。
5.3严格保护自然岸线，加强生态补偿机制的落实
（1）完善并落实相关填海造地生态补偿相关法律法规。当前我国已经制定并出台了相关的《海域围填管理办法》、《海洋生态损害赔偿补偿办法》等，但落实到地方，其对于填海造地的管理相对比较宽松，填海规模的盲目扩大对生态环境的破坏日益加剧，为此，我国沿海省市应尽快加强对填海造地活动的系统性管理与控制，落实相关法律法规，将填海造地对当地生态环境、海洋资源和周边海域从业人员及居民生活造成的负面影响纳入到生态补偿的范畴，弥补填海造地生态补偿机制的缺失。
（2）加强填海造地的恢复治理保证金和生态环境财政制度的管理。为了预防填海造地可能产生的环境影响和恢复填海造地已经造成的海域破坏，我国应建立并落实治理保证金和生态环境财政制度，一方面，填海造地者开发海域前必须先缴纳恢复治理保证金，完成生态修复计划时，该保证金退还，而如果不履行恢复治理计划或验收不合格，则该保证金用于生态补偿；另一方面，政府有关部门应设立生态环境建设基金，调整和优化生态环境财政支出结构，加大财政转移支付中填海造地生态补偿的力度。
6结语
总之，填海造地仍是未来若干年海洋经济发展的重要手段之一。填海造地必须克服其负面影响，必须重视海岸保护、生态环境保护等一系列问题，应该在解决这些问题或找到缓解负面影响办法的前提下实施。只有这样，填海造地才能可持续地为发展海洋经济，为城市建设做出新的、更大的贡献。
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论文作者:罗炜荣
论文发表刊物:《基层建设》2019年第17期
论文发表时间:2019/9/11
标签：海域论文; 生态环境论文; 项目论文; 海洋论文; 生态论文; 沿海论文; 海区论文; 《基层建设》2019年第17期论文;