部门预算改革的一个新思路——基于委托－代理理论，本文主要内容关键词为：新思路论文,预算论文,部门论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
部门预算是我国近几年来财政支出改革的重点，围绕中央有关的部门预算改革要求理论界展开了诸多讨论，研究重点大都集中在如何在细节问题上修补现有部门预算制度的不足。然而这并不能从根本上解决问题。在部门预算背后涉及多方利益关系，部门预算的改革便是这些利益集团进行利益争夺的过程，改革的成功与否直接取决于利益关系的相互制约情况。本文从委托一代理角度考察纳税人与政府部门两个最主要的利益集团在部门预算中的关系，并针对这一关系提出完善部门预算改革的对策。
一、部门预算中的委托——代理关系
预算中体现着一种委托——代理关系，纳税人是财政资金的所有者，而政府只是其经营者，公共产品的需求、生产及管理过程就是纳税人委托政府代理经营公共产品的过程。
根据委托——代理理论，由于代理人与委托人是不同的人，他们之间会存在不对称的关系。主要体现在两个方面：一是地位的不对称，委托人和代理人在委托——代理关系中所处的地位不同，利益导向也并非完全相同，同时他们又都是追求自身利益最大化的理性经济人，因此可能出现代理人利用委托人的授权增加自身利益而使委托人的利益受损的情况。二是信息的不对称。代理人对自己的信息掌握得更加完全：他对自己的努力程度、具体工作环境因素的变化、工作的实际结果等方面的信息掌握都比委托人全面。因此，为了自身的利益，代理人会想方设法在达成契约前利用信息优势诱使委托人签订有利于代理人的契约，抑或是在达成契约后利用信息优势不履约或消极怠惰，从而损害到委托人的利益。
在代理理论框架下，预算编制过程被看作是一个信息交换过程。作为政府通过编制的预算向纳税人提供有关公共活动的信息，纳税人通过预算了解资金的使用方向与程度，政府通过已审批的预算获得可以使用的财政资金。在这个过程中同样存在地位与信息的不对称。首先，纳税人与政府的地位是不对称的。纳税人作为财政资金的所有者，必然希望财政资金被使用到最为恰当的地方，增加社会总效用以实现自身效用的最大化。而政府作为财政资金的使用者，在代为管理使用财政资金的过程中必然也追求自身的最大效用，这种目标驱使会使得政府的行为与纳税人的要求出现不符。
另一方面在预算安排中，政府和纳税人关于公共产品生产和供给信息的占有上存在着严重的不对称，政府部门具有明显的信息优势，纳税人处于劣势，即使是作为纳税人的代表机构——人大对政府部门的关于公共产品生产和供给的信息也无法获得与实际供给的政府部门相同的信息。政府部门比公众对影响业绩的因素拥有更精确的信息。同时由于我国的预算编制线条较粗，预算只有粗略的几个大类，没有细分到款、项、目类；科目设置不尽合理，存在预算内、预算外两类资金；有些主管部门甚至拥有预算资金的再分配权力；这些问题使得预算编制随意性大，单位预算不能反映收支全貌，在客观上更加剧了无法向纳税人清楚地说明政府财政资金的使用状况问题。信息的不完全性使得委托—代理契约无法精确地注明代理人的行为方式和结果，具有资金使用支配权的政府部门的动机及其行为难以受到预算契约的有效制约，更加难受到人大乃至公众的直接控制，因而政府部门在财政资金的使用过程中所选择的行为目标及其行为方式，可能有悖于公众的利益目标。这种情况在现实生活中确实存在。作为政府部门，其追求的利益目标是公共权力的极大化，公共权力的大小与其所控制的社会资源的数量正相关，从而与政府预算的规模正相关，其结果不言自明，追求公共权力的极大化必然带来政府预算规模的极大化。扩张预算规模的同时并没有相应的同等规模提供公共产品，这必将损害公众的利益。另外，考察政府部门的行为方式，我们也会发现存在大量的机会主义行为，如“在职消费”等，这侵吞了大量的财政资金，同样损害了公众的利益。
二、激励措施与部门预算改革的完善
利益目标不同与信息不对称所引起的“委托——代理”问题，导致部门预算未能按照设计的理想状态运作，要想改善这种状况，就必须在部门预算改革中侧重委托——代理问题的解决，减少不同利益集团间的利益冲突，实现“双赢”格局。而委托——代理问题的解决通常可借助于激励与约束措施的引用。
激励措施的作用是使得代理人能够在追寻自身利益最大化的同时，也考虑委托人的利益。为了使代理人有足够的激励去自动选择有利于委托人的行动，就必须在契约的设计中让代理人也承担一部分结果不确定的风险，并从这种风险承担中获得相应的补偿。在部门预算问题上，就表现为如何在预算这种制度中引入激励措施，引导政府各部门在实现自身利益的同时最好的使用预算资金。
“剩余索取权”方案可以很好的解决这一问题。在企业理论中，剩余索取权是指索取企业剩余收入的权利。企业所有者向其代理人让渡部分“剩余索取权”，旨在激励代理人产生更高的效率。毫无疑问，“剩余索取权”的合理分配能够起到激励的作用。在部门预算的实施过程中，我们可以利用这一原理，将企业理论中的“剩余索取权”措施引用到政府部门中，用企业精神改革政府部门。在此，我们建议：
1.允许政府部门分享预算节余
在确保政府部门申报的预算款项真实的基础上，允许政府部门分享当年度的预算节余，这一点等同于企业中的经理人享有企业的“剩余索取权”。采取这一措施，使得政府部门成为一个自主经营的经济实体，越是能够高效使用财政资金，那么属于自己所有的利益就会越多，这对于政府部门而言，是一种显性激励，它可以改变过去政府部门消极怠慢，不考虑经济效益的作风，从而间接地提高财政资金的使用效率。
2.允许政府部门自由处置预算节余
无论对于机构还是个人，如果对其不进行足够的奖励，那么他们从预算中省下来的经费很快会被从以后年度的预算中扣除，这样对于政府官员而言，由于降低成本而节省大笔资金是一种愚蠢的行为。理性的人们不会再次选择节约开支，而是继续增加开支。因此，对于预算节余的奖励方式变得尤为重要。对于年度所产生的预算节余，应给予政府部门足够的自由支配空间，真正地激励政府部门节约高效运行。诚然，将预算节余作为个人奖励，可以激励政府公务员的工作积极性与责任心，但是，更应该引导各部门将其中的一部分节余所得转化为该部门的创新基金，以便使其有能力去开发新的工作程序和承担更多的服务。同样，根据激励机制的作用，我们应该在引导中继续加大激励，如规定部门年度创新基金达到一定规模时，上级政府给予一定配套资金，这样可以进一步引导创新基金的发展，从而带动政府部门工作技术的改进与效率的提高。
三、约束措施与部门预算改革的完善
根据激励机制，委托人试图根据代理人的表现建立一套评价标准，以此为依据设计激励措施来激励代理人的行为。然而在长期合同中，会出现“棘轮效应”：代理人越努力，好业绩出现的可能性越大，标准也就越高；而当代理人预测到他的努力将提高“标准”时，他努力的积极性也就下降。所以，只靠这种激励机制是远远不够的。在约束机制极为弱化的条件下，经营者很可能不在乎他年终的风险薪金增加与否，因为他可以从挥霍、侵吞委托人的资产中获得更大的收益，这会使激励机制失灵，在职消费增加。好的机制应该是激励与约束并存的。
同样在部门预算制度中，单纯的引入激励机制只能在短期内有助于委托——代理问题的解决。在长期中，政府预算单位意识到在职消费的收益大于分享的预算剩余，从而降低争取预算剩余的积极性，转向在职消费领域寻求更多利益，激励措施效用降低。此时，在部门预算中进一步引进约束措施是必须的。激励与约束并存的部门预算制度，可以降低外生因素对于推断的干扰，减少风险成本，降低错误惩罚或者错误奖励代理人的机率。
对政府部门的约束可以通过以下几方面得以实现：
1.信息公开与公众监督
委托——代理关系而产生的一系列问题的根本在于信息的不对称，因此，要从根本上解决问题，就必须加强信息的公开程度。以往的预算，只是送交人大审批，而且这一预算也只有寥寥几页，在短暂的人大会议上是无法对其真实性进行考察，从而造成大量虚假预算。实行部门预算后，虽然送交审批的预算较为详尽，但仍然缺乏公开性。预算的编制是为了约束政府的行为，而政府行为的委托人是公众，所以预算应该在社会上予以公开，接受公众监督。
我们建议，每一年度的预算，首先在政府内部公开，接受各部门之间的检举监督。相对于社会公众而言，政府部门对部门经费的使用更加了解，从而更能发现预算申报中的问题。这里我们需要注意是否会产生“相互保险”现象，即各部门之间可以采取保持行动默契或一致的方式来牟取自身利益的最优或次优，一旦代理人遇到有不同的边际收入效应，他们就可能相互勾结、相互保险，从而使委托人的利益受损。为了减少这种现象，我们可以对告发人予以一定的奖励，以鼓励相互揭发。
然而，这一措施的运用具有较大的成本，如果部门之间相互保险，要想打破局面，必须保证检举人从检举中所获得的收益大于他们互相保险所得收益，这显然是不经济的。所以，我们还必须加强社会公众的监督。公众作为财政资金的真正所有人，他们对于资金使用是否有效率会更加关心。只要有一套完善的信息公开制度，公众无需花费大量收集信息的成本，就会对预算起到一种较好的监督。而现代社会拥有大量的传媒资源，实现信息公开是简便的。为了保证预算信息能够按时、高质量提供，可以建立公共预算信息发布制度，在制度确立时规定预算信息公布的范围与公布机构、公布时间、公布方式等，建立一整套与预算信息公布相关的系统，完善其提供机制和方式。这是强化预算监督、提高预算管理水平的一项重要内容，它在制度上保证了预算信息提供的及时性与准确性，对于保证政府公共预算的公正、规范具有重要的作用。此外，公开包括决策公开、过程公开、结果公开，因此，除了预算信息发布制度外，还应该在预算过程中引入听证制度、信息查询与咨询制度，使公众尽可能多地了解政府行为和政府开支的合理程度，了解每一个项目的合理性。
2.项目化管理与绩效承诺
政府预算主要涉及三个大的方面：人员经费、公用经费与专项经费。对于人员经费与公用经费，有着严格的人员、公用定额标准，在给足定额以及配以激励措施的情况下，是可以得到很好的控制的。而问题的关键在于专项经费，以往的经验表明，预算问题更多的存在于这一类经费中。为了约束政府部门对于这一部分经费的使用，必须对其进行项目化的管理。各专项经费都有对应的支出项目，实行经费的专门管理，每一项经费都有特定的账户进行收支核算，能够准确如实的反映经费的使用情况，同时在项目结算时可以进行专门的考核，从而提高对经费效率的管理。
具体的操作程序如下图所示：
在上图中，我们辅之运用了绩效承诺制度。在政府部门提出项目申请、上报预算建议数时，需要同时递交绩效承诺书，对于项目的目标、财务计划、人员编制等都要有详细的说明以及承诺。在预算审批过程中同样对绩效承诺书进行审查，审查通过后允许立项，设立专门的账户，对项目经费进行单独核算，而此时承诺书将成为相关部门行动的考核标准。在年度终了时，执行机构必须提交年度报告，比照承诺书，说明本年度的资金使用状况。项目全部完成后，也需要比照承诺书，对项目进行效果评价，并将结果上报人大，对于未达到承诺标准的追究相关人员的职责。
在项目管理和绩效承诺的双重制度下，经费使用的权责落实到具体部门，且有完备的评价体系，能否很好的完成项目直接关系到部门的声誉与地位，会对政府行为产生良好的约束，改变过去专项经费使用混乱、账目不清的情况。
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