加强国家对开发区的管理与协调，本文主要内容关键词为：开发区论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国开发区从总体上尚处于起步阶段
与国际上的开发区比较，中国的开发区普遍历史较短、规模较小。国际上通常使用“经济自由区”来称谓各类享受特殊经济政策的经济区域。经济自由区在世界上已有400多年的历史。东亚从60 年代开始设置出口加工区，已有30年多年的历史。而中国的开发区，如果从1984年算起，只有10多年的历史；如果从全面开放格局开始形成的1992年算起，才5年多的历史。虽然，个别小型开发区已经基本进入稳定时期， 但不是普遍现象。从1979到1996年底，中国累计利用外国直接投资（FDI ）只有1765亿美元，而自80年代以来美国累计吸收外国直接投资达6500亿美元（二战以来，共吸收外资约2万亿美元）。 东亚各国的外国直接投资近5000亿美元。无论是按引资规模，还是按技术档次讲，中国不但远远落在美国后面，而且和东亚国家也有不小的差距。
从外资来源的构成看，中国迄今为止吸收外资的80%左右是来自东亚的中小资本。来自正规跨国公司的资本只占百分之十几，而跨国公司的直接投资占全球总额的70%以上。跨国公司对华投资目前仍处于试探性阶段。中国开发区的发展阶段明显受到外方投资战略的制约。从西方发达国家的经济自由区建设的经验看，开发区制度的完善需要全国统一立法。法律、法规的健全是保证开发区持久、稳定发展的前提。目前，中国开发区中不少是地方立法。各种类型、各个层次的开发区之间尚缺乏政策、法规的一致性、规范性及平等竞争的条件。这是我国市场制度不完善的表现，也是开发区处于起步阶段的重要标志。
我国开发区处于起步阶段的这一认识具有很强的政策含义，直接关系到所实行的政策能否与开发区发展的实际相适应。在此问题上存在着的不同认识将直接影响开发区的基本政策导向。如，有人认为我国开发区已初具规模，对开发区可以逐步“断奶”，即可以开始减少对开发区在税收上和引进外资上的优惠。同时也有人认为对开发区不但应继续给予大力扶植，而且应加大扶植力度。这两种完全对立的意见很大程度是由于对开发区所处发展阶段认识上的差异引起的。我国1984年建立的第一批国家级经济技术开发区所享受的优惠政策很快就要届满。按照我们对开发区总体发展阶段的判断，这些开发区的大多数仍不例外地处于起步阶段。显然，在这种情况下，终止在税收上的优惠政策、实行“断奶”，对开发区的发展是不利的。因为目前开发区基础设施投入的资金来源中，大部分来自政府返还开发区的税收。税收返还优惠政策的终止，将大大降低那些尚处于起步阶段的开发区对土地的开发能力，从而降低开发区的发展速度。使其与众多不同层次的开发区在引资竞争中处于不利地位。
外资优惠政策对吸引外资的重要性同样不可忽视。认为外国跨国公司着眼于中国国内市场而不在意优惠政策的看法是片面的。韩国的教训值得注意。1992年韩国取消了对出口加工区的优惠政策，对外资全面实行国民待遇。结果，导致了外资引进规模的下降，并成为韩国出口大幅度下降的重要原因。这是人们始料不及的。韩国开发区的发展，总体上要比中国成熟得多，但与发达国家比仍有巨大差距。因此，对开发区发展的长期性，我们应有足够的认识。只有这样我们才有可能对开发区坚定不移地予以扶持，避免走不必要的弯路。
二、正确评价开发区的绩效和外资的冲击
对开发区效益的估价，国际上曾存在着低估的倾向。这种来自经济理论界的低调评价对发展中国家政策选择产生了不良的诱导作用，给一些国家的发展造成损失。评价开发区的效益时，我们既要看短期效益、也要看长期效益，既要看直接效益、也要看间接效益，既要看经济效益、也要看社会效益。出现低估倾向的主要原因在于重短期、直接效益，而轻长期、间接效益。90年代以来，随着中国和东亚国家发展的实绩在全球得到公认，对开发区效益的评估普遍提高。我国也曾出现过对开发区效益低估的倾向，并对我国开发区的发展产生过一些有害的影响，这主要表现在对开发区定位偏低，以及政策上出现的摇摆。
在综合评估开发区的效益时，一个不可回避的问题是如何看待外国投资给中国民族工业带来的冲击。由于外资进入对国内企业的冲击，既有消极的一面也有积极的一面，因而也就存在对引进外资的利弊权衡以及如何趋利避害的问题。有必要对不同层次的冲击及其原因、性质有一个正确的认识。
1.中国引进外资的目的主要不是为了解决资金的不足，因为中国的储蓄率始终在30—40%，相对大多数发展中国家，中国的建设资金从总体上并不属特别短缺之列。中国突出的问题是投资效率低下。中国商业银行的存款大于贷款的差额近年来不断扩大的趋势清楚地说明了这一点。因而，中国引进外资的主要目的应该是引进有市场潜力的产品、较先进的技术和较先进的经营管理。这些是中国主要缺乏、主要需要的。而外资给中国带来的冲击也主要来自于由此表现出来的更高的生产率、更强的竞争能力。在强大的竞争对手面前，国内民族工业受到冲击从根本上是难以避免的。
2.一个国家所能吸收外国直接投资的规模或者说抵御外资冲击的能力与其经济实力和竞争力强弱密切相关。由于发展中国家经济实力和竞争力较弱，因此其抵制外来冲击的能力也较弱。为了消除外资对国内民族工业冲击所带来的消极影响，对外资从规模和结构上予以适度控制是完全必要的。实际上，世界各国无一例外地在积极引进外资的同时都对外国投资进行不同程度的限制，发展中国家的限制一般要多于发达国家，这也是为什么越是发达国家吸收的外资就越多，造成目前发达国家的外国直接投资占世界总额的83%以上的一个原因。
3.外国直接投资对资本输入国经济的影响与输入国民族企业的活力有密切关系。如果资本输入国的民族企业具有活力，那么伴随技术和管理转移的外国直接投资会产生本地关联效果。这种本地关联效果意味着，有活力的本国企业将会在本国原有技术基础上对外国较先进的技术进行消化、吸收、改造，用以提高本国生产效率、并推动本国经济的全面增长。相反如果资本输入国的民族企业缺乏活力，那么外国资本的进入会出现替代本地企业的可能，则不但不利于产生本地关联效果、甚至会有损本国经济的发展。值得指出的是，中国所受到的冲击很大程度由此引起。因此，在积极引进外资的同时，必须同时加大企业改革的力度，增强企业的活力，使外资引进真正成为促进我国经济增长的触媒。
我国企业的市场竞争能力不是一成不变的，必须通过改革，使民族企业在竞争中得到磨炼、提高。对此我们既要有足够的信心，又要有充分的耐心。开发区发展的规模和速度，很大程度上是由我国对外开放的程度决定的。而对外开放的程度，包括开发区政策制定的导向和国家对开发区发展的战略定位等，都受到我国企业对外资冲击抵御能力的制约。因此，尽快提高我国民族企业的活力，对化解外资冲击造成的消极影响，提高开发区的国民经济效果都是关键性的因素。
4.应该看到，中国民族工业所受到的冲击不仅来自外国直接投资。在中国市场上，除了三资企业的产品、进口产品外，还充斥着大量走私品、假冒伪劣产品、乡镇或民营企业的低档或低质产品以及其它一些非正当经销的产品。这些非规范的竞争给国内民族工业健康发展所带来的冲击，常常不在外资之下。在规范市场、改善国内民族工业经营环境上，提高政府管理能力上，中国有着巨大的潜力。
5.在外资的冲击面前，振奋民族精神、鼓励奋力拼搏十分必要。应该指出，长期计划经济体制下大锅饭、铁饭碗所养成的依赖心理、懒汉心理以及惧怕风险、惧怕竞争等种种消极心理在中国仍有相当市场。在这种精神状态下很容易夸大外资对中国造成的冲击，同时低估自己的能力与潜力，尤其是学习和适应能力。在这种情况下，出现片面强调保护的论调是毫不足怪的。
6.对于外资冲击对国内企业造成的消极影响应有正确的估价。过高或过低的估价，都会产生对政策的误导，都会有损于开发区的健康发展，干扰政府对开发区政策的制定；我们特别要防止的是对冲击的过分夸大带来的消极影响。对一些行业因受到的冲击而遭到的损失，应注意区别其不同的性质，是属于眼前的、暂时的，还是属于长期的、未来发展能力的损失。人们往往容易对眼前利益的损失高估，而对长远利益的损失估计不足，这是出现夸大外来冲击、片面强调保护的另一个原因。没有长远的观点将无法正确看待外资的冲击。
总之，冲击产生的效果并不是绝对的，固定不变的，而是动态的。中国国内企业竞争力低，是历史造成的客观事实。克服外资冲击造成的消极影响、增强其积极影响的关键是要靠改革、靠提高民族企业的活力。随着民族企业活力的增强，外资进入的冲击所造成的负面影响将逐渐减弱，而其正面效应——市场压力所激发的企业竞争能力将不断增强，这时，冲击的负面效应将转变为正面的激励效应。我国整个工业经济效益的大幅度提高将不言而喻。
三、保持开发区优惠政策的稳定性
保持开发区优惠政策的长期稳定，同时，各类开发区的优惠政策差距应当逐步缩小，并趋于一致。这是各国在国际引资竞争的实践中所总结出的经验。开发区优惠政策和设立开发区的基本设区目标是紧密联系的。开发区作为执行特殊经济政策的经济区域，各个国家对开发区（或称为外贸区，出口加工区，经济自由区等等）授予类似的关税或税收减免政策。这种在开发区内外之间形成的政策差是开发区所具有的政策优势。
在二次世界大战后的半个世纪里，世界各国在设置各类经济自由区时通用的引资优惠政策，是作为一种竞争工具使用的。这类工具一经采用，就形成了一定的利益格局。各个后续加入引资竞争的国家，为了在吸引外资的竞争中战胜对手，使国际直接投资流转向自己国家，也必须采用同等的政策待遇。这样，在一定时期内，就形成了一种引资均衡，这种均衡一旦形成，就产生了一个使其继续存在并不断扩大的趋势，不允许谁轻易打破。如果某国单方面取消自己的优惠条件，就意味着单方面无条件地降低自己的竞争力，而打破了原有的均衡。均衡的打破，会引发一系列连锁反应。降低本国给予开发区的优惠，就意味着别国经济自由区的优势相对增加。国际长期资本将流向投资环境更好、政策更优惠的地区。这时，本国引资规模的缩小将是不可避免的。而一国投资规模的突然减少，会在若干年后，造成出口滑坡、国际收支状况变化等不可预测的后果。欧洲经合组织诸国根据多年实行这类优惠政策的经验，对优惠政策的调整采取十分谨慎的态度。他们在80年代的税制改革中，出于保持稳定性的考虑，对外资优惠政策给予了充分的保留。他们深知这种政策轻易不能改变，一旦改变，就会牵动业已形成的利益格局，产生连锁反应及很强的扩大效应。
目前，我国多数开发区投入的资金来源大部分来自政府返还开发区的税收。开发区享受税收返还的优待是有期限的。这是一种短期优惠政策。1984 年建立的第一批国家级经济技术开发区便属于这种情况。 在1999年优惠政策届满之后，开发区的投入来源如何解决，是需要现在就认真分析、解决的问题。如果不能找到一种可靠的办法替代现行的政策，则政策的变动将会给开发区的发展带来不利的影响。对开发区的优惠政策，既要保持稳定，又应随着开发区的发展适当调整。那么，选择什么替代方案，可以减少因政策调整而造成的经济震动？这是一个值得研究的问题。不少经济学家就此曾提出过一些供选择的建议。如，经合组织专家曾建议采用一种适当形式的投资津贴，据说这比采用税收减免优点要多一些。尤其是适用于吸收资本密集型项目，可以避免国内企业设立假合资的企业，也可以减少避税现象。
东亚金融危机，给予我们诸多的启示。其中之一是使我们对外资在国民经济中的重要作用有了更进一步的认识。提高了我们保持外资政策稳定性的自觉性。为了保持和逐步提高我国引资竞争力，我们需要长期稳定的优惠政策。政策的稳定往往比政策的优惠更为重要。稳定对投资者是一个重要的信号。它有助于降低投资者对投资风险的预期，提高投资信誉等级。对国内各界人士来说，稳定是一种激励，鼓励开发区建设者，鼓励地方政府对开发区的投入。
四、加强国家对开发区的管理与协调
目前，中国对开发区的管理存在如下突出的问题。
1.个性化色彩浓厚而制度规范不足。各开发区的行政级别不同，组织结构、机构名称、开发区功能各不相同。如何在现有多元化发展的基础之上，加强规范，是开发区今后发展的另一个重点。
2.分头管理，政出多门。34个国家级开发区由国务院特区办管，国家级高新技术园区由国家科委管，不同类开发区之间缺乏协调，优惠政策不一致，各种制度漏洞给外商中投机者和不法商人以可乘之机。以长远计，中国开发区势必要走世界各国开发区（经济自由区）广为采用的归口管理、二级管理的路。如何打破部门割据局面，有赖于改革的深化。
3.开发区功能的扩张。近年来，一些开发区出现功能膨胀、机构膨胀的现象，已形成事实上的一级行政区划组织，或成为城区的一部分。这实际上已脱离了建立开发区的初衷。从经济绩效看，实行单一功能——工业园区模式的开发区，经济效益，发展速度都明显高于多功能模式的开发区。面临激烈的国际竞争，坚持单一功能将有利于开发区集中精力、提高效率、增强竞争力。
4.开发区干部制度的现代化建设、开发区管理干部队伍的职业化建设，是十分紧迫的任务。一些地区开发区干部和地方政府干部调动频繁，影响了开发区工作进展。开发区管理，是一项专业化要求很高的工作，应当有稳定而持久的任期。开发区干部任免制度的改革，走职业化道路，干部管理走单独系列，是今后行政制度改革的一项议题。从长远看，开发区的管理要走企业化经营的道路，国内国外都有这方面的成功经验。
以上这些问题反映了国家至今在开发区发展的定位上尚缺乏明确的指导方针，在管理的规范上尚缺乏统一、明确的政策法规。这使得一些地方负责开发区工作的同志常感到困惑。总之，开发区在中国是个新事物，对其求全责备是不妥当的；然而，对其放任自流更是不可取的。为了充分发挥开发区在发展我国外向型经济中的积极作用，有关部门应该在深入调查研究的基础上，认真借鉴国际经验，不断完善我国开发区的管理与协调，使开发区成为我国经济增长的长期稳定的源泉。
注释：
〔1〕本报告是受国务院特区办的委托，在对天津、广州、大连、沈阳、昆山、闵行、漕河泾、杭州等经济技术开发区和江苏开放办进行调研的基础上完成的。参加调研与讨论：郑易生、钱薏红、王世汶。