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1 美国数据库保护的初级阶段
由于受到既要刺激数据库制作者的积极性，又要确保公众能够获取信息这一对矛盾的影响，美国对数据库的保护一直都比较保守，长期以来都是将其纳入版权法保护。其发展过程以Feist案为界大致可分为两个阶段。
第一阶段，在1991年Feist案之前，以“额头出汗”原则为主保护汇编作品。根据美国版权法对汇编作品的定义，即“由先前存在的资料或数据汇编形成的作品”①，数据库应属于汇编作品。美国司法界对汇编作品的保护最早是采用普通法系古老的“额头出汗”原则，注重保护汇编人的努力，以技能、劳动或金钱的花费作为获得保护的关键因素。19世纪后叶，法院对汇编作品的保护开始脱离劳动/投资标准，认为版权保护的作品应该仅限于原创性作品。原创性标准开始在某些法院得到适用。当时这一标准是与“额头出汗”原则共存的，还没有替代它。“额头出汗”原则适于纯粹事实信息的汇编，如目录和地址名录。1976年美国版权法对汇编作品重新作了界定，汇编作品被定义为：汇编作品是将先前存在的资料收集、编排形成的作品，其对资料的选择调配或安排能够使该汇编作品整体上达到原创性作品的要求。汇编作品包括收集作品②。这一定义迫使法院通过判断汇编的“选择、调配和安排”的性质，以决定某汇编资料是否达到原创性作品的水平。这意味着原创性标准也开始适用于汇编作品。但是，依据这一标准作出判决的案件在是否适用“额头出汗”原则上存在着分歧。直到1991年，美国最高法院对Feist案③的判决才最终结束了这一分歧。
第二阶段，Feist案之后，版权法立足于原创性标准对数据库进行保护，对非原创性数据库的保护出现空白。Feist案的原告Rural Telephone Service Co.(Rural)是堪萨斯州授权出版本地区电话号码簿的地方电话公司。原告以字母顺序排列本地区所有电话用户的号码地址信息，通称为“白页”，并出版刊登了广告的电话号码簿，通称为“黄页”。被告在向原告申请使用其电话号码信息遭到拒绝以后，自行复制并使用原告白页上1309条数据，并派员对另外4935条信息进行实地勘验。地方法院认为被告的行为构成侵权，第十巡回法院上诉院以不公开的简式裁决书④支持了一审判决。最高法院基于解决巡回上诉法院间分歧的用意，签发了调卷令⑤。最高法院依据1976年版权法对汇编作品的定义，摈弃了“额头出汗原则”，认为版权法所保护的汇编作品需要在资料的选择、调整和编排上具有原创性⑥。原告白页中信息的收集、调整和编排所体现的创造性并不能满足版权保护的最低宪法标准。原告仅仅将用户数据收集起来，以字母顺序排列姓氏的方式加以简单罗列，这是同类出版物的典型编排方式，由此产生的白页电话簿没有任何一点创造性，因此不具有可版权性。
在Feist案件重申了版权保护要立足于原创性标准、事实和信息均不能享有版权保护这一原则之后，“额头出汗”原则已不再适用，美国联邦法在对毫无原创性的数据库的保护上出现了一片空白。然而，1996年3月欧盟出台的《指令》遵循互惠原则，要求希望获得欧盟成员国对等的数据库保护的国家也必须建立相应的数据库保护制度。作为数据库大国，为了保证其数据库在欧盟国家享有同样的保护，从1996年开始，美国国会在数据库立法保护问题上就进行了不懈的努力和探究。
2 美国关于数据库保护的议案
从1996年至今，美国相继在第104届、第105届、第106届、第108届、第110届国会提交了相关议案，以期建立一种类似于《指令》的、又能在数据库权利持有人和公众之间取得平衡的数据库保护制度。
2.1 第104届国会：H.R.3531
1996年5月23日，时任议会法院和知识产权司法委员会主席的加利福尼亚州Carlos J.Moorhead议员向第104届国会提交了第一份关于数据库法律保护的“数据库投资和知识产权反盗用法案”(the Database Investment and Intellectual Property Antipiracy Act of 1996，简称H.R.3531)。该议案的立法目的在于通过修订美国法典第15编来促进对数据库的投资，防止竞争对手对数据库或其内容的“盗用”，但并不禁止非竞争性的使用。该议案赋予那些在信息的收集、整理、核对、组织和表达方面有数量上或质量上的、实质性投资的数据库制作人长达25年的专有提取权和再利用权，这一权利还容许延展。
与《指令》一样，该议案并未设立合理使用和政府数据使用方面的权利限制，却给侵权人设置了刑事责任。这些条款没有考虑到科研机构、图书馆的合理使用的需要，给数据库制作人提供了垄断权利，因而备受批评，最终未能通过。
2.2 第105届国会：H.R.2652
1997年10月9日，北卡罗来纳州的Howard Coble议员向国会提出一份草案，草案经修改之后于1998年3月18日被再次提交，议案名为“反盗用信息收集作品法”(Collections of Information Antipiracy Act，简称H.R.2652)⑦。该议案的目的在于通过修改美国法典第17编以防止对信息收集作品(collection of information)的不当使用。
依据H.R.2652议案，信息指事实、数据、作品或其他能够被收集并以系统方式编辑的无形资料。“信息收集作品”指对信息进行收集和整理形成的信息产品，它可以是将分散的信息收集为一个整体或形成用户可以获取的数据源。该议案赋予那些对信息收集作品的收集、组织和维持进行了实质性投资的制作者禁止他人对信息收集作品的全部或实质性内容进行商业性提取或使用的权利，以防给权利人造成实际或潜在的损害。这种赋权并不禁止所有的提取和复制，只禁止会损害信息收集作品所有人的行为，这显然是采取反不正当竞争法的思路。
H.R.2652议案设置了以下几种权利例外情形：
(1)提取或使用信息集合体的非实质部分；(2)他人自行收集信息或采用其他途径取得信息，并非提取自权利人的数据库；(3)法律许可的、出于验证其独立收集信息的准确性而使用信息集合体的行为；(4)出于教育、科研等非营利性目的提取信息，但是这种提取必须在不损害数据库现实或潜在市场的前提下进行；(5)仅仅出于新闻报道的目的提取或使用信息。同时，议案还有两项排除适用的情形：(1)公务人员或政府机构就其职务范围内形成的数据库，不享有该项权利；(2)计算机程序也不受该项权利的保护。
尽管相对于第一个议案，H.R.2652已更注重公众利益，也设置了一些限制条款，但是这些限制是十分有限的。H.R.2652议案得到了数据库商们的支持，但是科研教育机构、图书馆仍然不赞成。经过众议院两次审议，H.R.2652议案最终还是未获通过，但是其中的一些内容被《数字千年版权法》(DMCA)所吸收，这是美国在数据库保护上的努力所取得的一点成就。
2.3 第106届国会：H.R.354和H.R.1858
在美国第106届国会期间，有两部议案提交众议院审议，它们分别是：1999年1月19日，Howard Coble议员向众议院提交的“信息收集作品反盗用法”(Collections of Information Antipiracy Act，简称H.R.354)和1999年5月19日，Bliley等议员向众议院提交的“消费者与投资者获取信息法案”(Consumer and Investor Access to Information Act，简称H.R.1858)。
从上表中可以看出，这两个议案都防止寄生性复制和搭便车的行为，但也存在一些差别，如：第一，对待添加型数据库的态度。根据H.R.1858，增值性、改造性使用(transformative use)是允许的，它只阻止会威胁数据库生产投资的盗版数据库的传播，但是并不阻止为创建新的有创新的数据库而再利用信息；H.R.354则要由法院根据具体案情判决是否允许，而实际上法院最终都不允许这样的改造性使用。添加型数据库(value added databases)是指某人从现存的数据库获取某些信息，再添加额外的数据，制作成一个新的数据库。第二，提供“通道”服务的在线服务提供商的法律责任。H.R.354没有豁免提供通道服务的在线服务提供商因第三方的非法数据库的存储或链接服务而引发的责任。相反，根据H.R.1858，提供通道服务的提供商完全免责，只要他们没有在其系统中上载或复制数据库⑩。“数据库立法保护”的支持者认为，保护事实选择和编排“原创性”的版权法并没有充分阻止数据库信息的盗用。与版权法不同，数据库条例在保护选择和编排并且禁止许多潜在事实使用之外，甚至还禁止很多为教学和科研目的而使用信息。该条例的目的也许只是禁止数据库“商业性”复制和使用，但是任何法律只要限制了信息流通，都将成为法律保护的新形式。收集事实信息的商业利益者，如房地产行业的成员，都在积极寻求新的法律保护。H.R.354在出版业和其他的因独占数据而可能有巨大财富的群体中拥有强大的支持者，他们在美国国会的游说压力相当大(11)。
另一方面，高等教育界与图书馆界和科研机构联合起来反对苛刻的H.R.354。美国大学协会(AAU)和另外14家信息机构是这么描述H.R.354的，“H.R.354为‘信息收集作品’提供了过于宽泛的保护，严重威胁到国家的科研和教育。该条款也将减少公众对信息的获取；在H.R.354的保护下，现在合法和常规的行为都将不被许可。(12)”如果H.R.354通过，对使用事实数据的管理和费用支付也将给大学带来繁重的负担。最终，这些增加的成本都将由纳税人承担(13)。而且，这不仅仅是商界与教育界对决的问题。H.R.354的反对者还有来自高科技产业和依赖信息创造新产品和服务的企业，这些企业包括Amazon.com、AT&T、Bloomberg Financial Markets、Yahoo！Inc.、Charles Schwab&Co.、Reuters America Inc.和美国商会。他们连同其他组织共同发表声明，认为“有关措施可能会产生意想不到的后果，会伤害到消费者、教育工作者、小型企业、科学家和高科技团体。(14)”
对H.R.354的负面后果进行解释以后，国会议员和广大公众都赞成保持组织和维持数据库的经济利益体与使用数据进行增值改造和创造新知识的利用者之间的平衡(15)，H.R.1858就是作为替代H.R.354的立法被提出来的。
H.R.1858通过禁止数据库盗用来保护数据库，同时保护信息用户合理获取事实信息，保护企业“转换性地使用”数据。1999年6月30日，美图图书馆协会发表了一份支持H.R.1858的决定。决定认为H.R.1858是保护商业数据库，防止因数据的增值使用而非法盗用数据库的一种负责和平衡的方式；它为打击数据库盗用提供新的强有力保障的同时，重申了美国的基本信息政策，即事实数据属于公有领域，不能被拥有；它认识到政府信息，包括商业数据库中包含的政府信息，都属于公有领域；它不妨碍合法的科研和教育活动，维护信息的合理使用，但也防止不公平竞争。因此，美国图书馆协会支持H.R.1858，并鼓励其成员要求立法者共同支持H.R.1858(16)。同时，因为H.R.1858不像H.R.354一样赋予数据库组织者将数据集合封锁的权利，它在商界和科研界都取得了强大的支持。
但是，由于H.R.1858所禁止的行为相当窄，可能会因其不能满足欧盟《指令》“相当保护”的要求而使欧盟拒绝保护来自美国的数据库，所以H.R.1858议案最终也没能在国会上获得通过。
2.4 第108届国会：H.R.3261和H.R.3872
第108届国会期间也有两部议案被提出，分别是H.R.3261和H.R.3872。2003年10月28日，由司法委员会(House Judiciary)和议会能源和商务委员会(House Energy and Commerce Referral)向议会联合提起《数据库和信息收集作品不当使用法》议案(Database and Collections of Information Misappropriation Act，简称H.R.3261)。2004年2月11日，司法委员会向议会报告该议案，2004年3月11日，能源和商务委员会将该议案修改稿再次报告，至此H.R.3261最终被列入第108届国会立法议事日程。2004年3月2日，议会能源和商务委员会向议会提出《消费者获取信息法》议案(Consumer Access to Information Act，简称H.R.3872)，该议案是作为H.R.3261的替代议案提出的，同样被列入了第108届国会立法日程。
H.R.3261禁止未经授权不当使用他人创建和维护的数据库中的信息，并试图为数据库中不能得到目前法律版权保护的事实数据寻求保护。虽然H.R.3261是多年努力协商的结果，但是图书馆界仍然反对，因为它会从根本上允许数据库制作者将事实数据封锁。该议案的反对者认为这项立法会使公众获取公共信息变得更困难和更昂贵。Steams议员认为H.R.3261会导致昂贵的诉讼，并且“由于担心遭到诉讼而对信息的使用造成不良影响”。
2004年3月2号，在众议院司法委员会提交他们最满意的议案H.R.3261后，众议院能源和商务委员会称该司法委员会的议案是“不适宜的议案”。Stearns议员和另外18名联合支持者提出另一个数据库保护法的替代版本H.R.3872，H.R.3872对数据库盗用的定义更狭窄，并且在禁止私人当事方的诉讼权利时要有联邦贸易委员会的监督和执法。H.R.3872的提出被认为是图书馆界和其他数据库立法反对者迈出的积极的政策步伐，它坚持强调各利益相关者之间的根本分歧，图书馆界坚持认为任何数据库立法都是没必要的，但是仍感谢那些意识到H.R.3261深层次问题的议员提出一个替代议案(19)。
由于国会委员会内部存在严重的意见分歧，最终上述两个议案均未能获得通过。
3 美国数据库保护的发展趋势
美国数据库的立法保护经历了曲折而漫长的过程，至今仍未出台数据库的专门立法，但也是数据库立法议案不断完善的过程。
从立法进程来看，美国数据库立法大致可以分为两个阶段：第一阶段，盲目照搬欧盟《指令》阶段；第二阶段，自主立法阶段。第104届、105届和第106届三届国会的议案都属于盲目照搬欧盟《指令》。在这一阶段的议案受到社会各界的普遍反对后，数据库立法保护进入第二阶段，数据库立法保护的倡导者开始根据美国自身的国情，在提出议案时更多地关注公众利益。H.R.3261就是一个转折点，它的权利设置和权利限制都充分体现了保护公众利益的思想。
从立法思路来看，美国数据库立法始终贯穿着两条主线，一条是欧盟的财产化思路；另一条是本国的反不正当竞争法(侵权法)思路。但是，受到信息财产化会妨碍通信自由(或思想自由、信息自由)这一宪法的基本精神的制约，财产化的思路在美国行不通。从前文各届国会议案的演变与发展中可以看出，美国数据库立法采用的是反不正当竞争法(侵权法)的思路，而不是财产法的思路。
经上述分析，笔者认为，今后美国数据库的立法将会朝以下两个方向发展：
第一，越来越多地关注公众利益。数据库立法的过程也是各个利益团体激烈交锋的过程。一方面，数据库制作者及出版商强烈要求建立高标准的保护，以更好地维护自身利益；另一方面，教育、科研机构及图书馆强烈反对有损公众利益的高标准的保护，要求充分考虑自由的信息获取对科研教育的重要意义。美国人十分注重民主自由，在他们看来，自由的核心就是信息流通的自由，任何对信息流动的限制都会影响到美国的自治能力。信息、知识和文化的“生产”是人类一代一代之间共享和对话的产物，谁阻止信息传递，谁就会对社会和文化进步造成威胁(20)。因此，对信息或数据库的保护不能阻碍人们自由地利用信息，必须保持一定的事实、信息和数据处于公有领域，供人们自由获取和使用。如，2007年2月27日，由Boucher议员提出的《复兴美国企业家精神的自由和创新2007议案》(即H.R.1201)就希望通过修订美国法典第17条，促进创新和鼓励引进新技术，以加强图书馆的保存能力及保护消费者的合理使用权利等目的。虽然该议案最终未能形成法律，但是它为规避行为设置了一些例外，既为图书馆提供了很大的便利，对数据库保护中关于图书馆的例外有重要意义，也体现了对公众自由获取信息的保护，因此得到了美国图书馆协会(American Library Association)、图书馆版权联盟(Library Copyright Alliance)、计算机与通信行业协会(Computer & Communications Industry Association)、电子消费者协会(Consumer Electronics Association)及娱乐消费者协会(Emtertainment Consumers Association)等的支持(21)。
第二，以反不正当竞争法(侵权法)为立法思路。美国数据库保护方面的立法涉及宪法的两个立法权条款：知识产权条款和商事条款。知识产权条款的内容是：宪法赋予国会“为促进科学和实用艺术进步，可以给予作者和发明人对作品和发明的限制期限的排他权”(22)。商事条款的内容是：国会有权立法调整美国与外国之间商务，调整州际商务和美国人与印第安部落之间的商务(23)。由于知识产权条款与信息保护之间有内在的冲突，美国法学界对国会是否有权在信息或数据上设置新的类似于知识产权的权利存在较大争议。美国数据库的立法一开始就刻意回避知识产权条款，试图在商事条款的框架下制定有关数据库保护的立法，只是早期的法案受欧盟的影响，始终难以脱离财产化的思路。但108届国会的H.R.3261就越来越像商业保护法了，该议案旨在保护对数据库的投资，旨在确立商业性提供信息或数据库产品的主体之间的规则，而不是将所有的信息设置私权(即财产化)；总体上采取的是反不正当竞争法(侵权法)的思路。为论证国会有权依据商事条款制定数据库保护之类的法律，美国学者援用了商标法立法例。在美国，商标权也被认为是一种知识产权，但是商标法并不是根据知识产权条款制定的，而是根据商事条款制定的。
注释：
①见《美国法典》第17篇(版权篇)第1章(版权的客体和范围)第101条(定义)(即17 U.S.C 101).http://www4.law.cornell.edu/uscode/17/usc_sup_01_17_10_1.html。
②见《美国法典》第17篇(版权篇)第1章(版权的客体和范围)第101条(定义)(即17 U.S.C 101).http://www4.law.cornell.edu/uscode/17/usc_sup_01_17_10_1.html.
③参见Feist Publications,Inc.v.Rural Tel.Sev.Co.，1996 F.2d 718(10 th Cir.1990)，cert.granted,498 U.S.808(1990).
④简式裁决书指由上诉法院对上诉案件做出的，仅陈述裁决结果，而不说明裁决理由的裁决书.
⑤调卷令是英国特权令状的一种，目前被高等法院适用于非司法性裁决；在美国是指上级法院签发给下级法院要求将某一案件的诉讼记录移交给其审查的一种特别令状，最高法院用其作为选择复审案件的工具.参见《元照英美法词典》相应词条.
⑥499 U.S.340(1991)，pp.356-58.
⑦参见Collections of Information Antipiracy Act,H.R.2652,105th Cong.(1997).
⑧见http://www.techlawjournal.com/cong106/database/hr354ih.htm.访问时间：2009-08-11.
⑨见http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/F?c106:1:./temp/~c106zo8vMq:e898:.访问时间：2009-08-11.
⑩见WHY H.R.1858 IS SUPERIOR TO H.R.354.http://www.arl.org/arldocs/pp/ppcopyright/copyresources/dbaseleg/106congress/354vs1858.pdf.
(11)参见Higher Education and Library Community Unites to Oppose H.R.354,"The Collections of Information Antipiracy Act".http://www.cic.net/Libraries/Reports/Intellectual_Property_Committee_Apr2000,sflb.
(12)参见“给众议院所有成员的联合信，2000年2月9日”.http://www.arl.org/info/letters/354opp2.html.访问时间：2009-08-12.
(13)参见“Do facts belong to everyone? Some say no”.http://www.arl.org/info/frn/copy/frazier.html.访问时间：2009-0812.
(14)参见“致国会的联名信，2000年2月8日”.http://www.arl.org/info/letters/354opp.html.访问时间：2009-08-12.
(15)参见过客主笔的“Do facts belong to everyone? Some say no.”.http://www.arl.org/info/frn/copy/frazier.html.访问时间：2009-08-12.
(16)参见http://docs.google.com/gview?a=v&q=cache:-5cFVAdcaKgJ:www.ala.org/ala/aboutala/offices/wo/referenceab/colresolutions/PDFs/063099-CD20.8.pdf+H.R.1858+Consumer&hl=zh-CN&gl=cn.访问时间：2009-08-31.
(17)参见http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c108:H.R.3261.IH:.访问时间：2009-08-16.
(18)参见http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/D?c108:2:./temp/~c108dvIcVh::.访问时间：2009-08-17.
(19)参见“In this issue:Alternative Database Protection Legislation Introduced”.http://www.ala.org/ala/aboutala/offices/wo/washnews/archivea/news2004/13mar08.cfm.访问时间：2009-08-17.
(20)参见Yochai Benkler,"Constitutional Bounds of Database Protection:The Role of Judicial Review in the Creation and Definition of Private Rights in Information",15 Berkeley Tech.L.J.535,Spring,200,558.
(21)参见http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h110-1201.
(22)参见U.S.const.art.I sec.8,cl,8(authorizing Congress to grant copyrights and patents by giving it the power "to promote the Progress of Science and Useful Arts,by securing for limited Times to Authors And Inventors the exclusive Right to their respective Writings and Discoveries").
(23)参见The Congress shall have power……To regulate Commerce with foreign Nations，and among the several States,and with the Indian Tribes[100 U.S.82(1879)].