我国农村土地制度改革与完善的现实性新路径，本文主要内容关键词为：现实性论文,制度改革论文,路径论文,农村土地论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国农村土地制度改革与完善必须从制度层面上实施突破，只有这样，农村土地制度的有效性才能真正发挥出来。但是，制度层面的改革不是一次就可能完成的，而必须是渐进性的改革过程。由于所有权改革可能产生的震荡性更大，带来的负面效应会增多，因此，在正式实行所有权制度改革之前，可先进行一次制度公平性的改革准备，也就是消除城乡土地分离制度的改革；然后再进行所有权制度的完整性变革。这样就形成了农村土地制度改革与完善的一条现实性新路径，即第一阶段，先实现城乡土地制度公平性的突破；第二阶段，再实现农村土地的完整性土地所有制变革。这也许是我国农村土地制度改革与完善的最佳、最现实的路径选择。
一、第一阶段：探索城乡土地制度公平化之路，实现农村集体用地使用权直接入市流转
城乡土地制度最大的不公平性就是城市土地所有者与农村集体土地所有者权益的不平等、不公平和不对等。如城市土地所有者—国家可以直接进行土地转让，而农村土地的所有者则无权直接进行土地出让交易，而必须先由国家征用，然后由国家进行出让。而要改变这种不平等、不公平、不对等的最好办法，就是实现农村集体建设用地直接入市流转。
（一）城乡土地制度公平化的基本思路
农村集体用地将与城市土地一样，在法律允许的范围内，可以直接进入土地二级市场参与流转，即在遵循现行农地集体产权的基础上，允许集体土地使用权自由出让、转让、出租和抵押，并与国有土地“同地、同价、同权”；所谓法律允许范围，即指城市土地管理法律所规定的条件和范围。也就是说，城市土地所有者所享有的权益，农村集体土地所有者也同样享有。
（二）农村集体用地使用权入市流转的功效
其一，它是实现城乡统一土地制度的最有效途径。实行农村集体用地使用权入市流转，农村土地和城市土地在一定程度上就享有了同样的进行直接入市交易的权利，这样城乡土地之间所有权就是平等的，也就保证了城乡土地产权制度在法律上的公平性待遇；而法律上的平等性及其在产权上的公平性，为城乡土地之间的公平交易奠定了基础和前提。反之，缺失法律权利基础，农村集体土地的权利和农民的权利也就无法保证。其二，它在一定程度上将使农民的利益保障得以加强。允许农村集体用地使用权入市流转，就等于农民和农村集体在法律规定的范围内有了对集体土地使用权自由出让、转让、出租和抵押的权利，并与国有土地“同地、同价、同权”。这样就避免了国家在征用农村集体用地时，经常采用的压低征地补偿费、而农民又无权参与征地补偿费标准制定的弊端；同时，农民和农村集体可以直接与建设单位进行土地产权流转交易，省去了国家征用这一环节，这样农民和农村集体的利益也就得到了一定程度的维护，因为只有当建设单位与农民和农村集体达成土地流转协议，土地流转才能实现。
（三）推行农村集体用地使用权入市流转的步骤
农村集体用地使用权入市流转是一项新的制度改革，有人将它称为是一次新的土地革命。但这项改革是极其复杂的，在推进过程中，还会碰到很多很多的问题，既有法律上的问题，又有制度操作及政策协调上的矛盾，也有利益协调机制完善问题，特别是作为一项改革措施，在解决构建新型城乡土地制度体系方面遇到的难度就更大。其推行步骤可考虑如下。
1.确定农村集体土地产权范围。这是农村集体土地使用权入市流转的前提。任何有效率的市场交易，必须以交易客体的产权清晰为前提，这不仅关系到其交易效率，更关系到流转过程中参与各方的利益划分。农村集体土地所有权主体的明晰，必须基于历史与现实，并遵循土地资源有效保护与利用原则，即在现有乡、村、村民小组的三级所有中，明确除了乡及村集体为了履行其职能而占有的少量土地之外，其余土地所有权主体是村民小组。
其理由有四：一是这种界定与现有的乡、村、村民小组的职能相对应。一方面，目前以至未来相当长的时间内，乡与村都是农村中的基层行政单位，承担着主要在乡、村范围内提供公共产品及准公共产品的职能，如果将其为了履行职能而占有的土地界定为农村集体土地的所有权主体，则其必然享受土地所有权的全部收益，这是土地所有权在经济上的必然实现；另一方面，由于土地流转只是农村土地一部分，如何在失地农民与乡、村所有农民之间利益分配上进行均衡，会遇到很大现实障碍而难以操作。实践表明，乡、村作为土地流转的谈判主体使失地农民的利益往往得不到保障。相比之下，村民小组作为经济组织成为土地流转的谈判主体，由于土地流转直接关系到自身利益，因而效率更高。二是这种界定与现有的农村土地使用格局相对应。根据国土资源部土地利用司的调研，乡、村及村民小组拥有的土地界定是清楚的，其拥有量的比例大致为1∶9∶90。三是这种界定更有利于土地资源利用效率的提高。因为村民小组对其占有的土地具有较为完整的信息，这对土地流转价格的制定十分重要；土地流转直接关系到其自身的经济利益及未来的生活保障，因而会在土地要不要流转及流转价格等问题的决策上更加慎重。显然，这无论从土地资源的供给，还是从土地资源的需求，均有利于土地资源的利用。四是这种界定可以有效防止地方政府在农村土地流转过程中的不正当干预及侵犯失地农民利益的情况发生。
2.科学确定土地流转收益的合理分配比例。这是农村集体土地使用权入市流转的关键。农村集体土地使用权入市流转，必然会产生巨额的土地溢价；另外，农村土地的市场流转过程又会涉及多方利益主体，其中既有现行法律法规所规定的乡、村及村民小组，又有履行着土地管理职能的市县政府，任何一方都对土地溢价的产生起着一定的作用，任何一方参与土地溢价收益的分配均有其现实依据。因此，土地流转收益如何在不同的参与者之间进行分配，直接关系到土地流转过程能否顺利进行，因而也是土地市场流转的核心问题。
从理论上讲，对某一种商品而言，当其把产权界定清楚之后，其交易过程产生的收益的归属也是清楚的，即归商品的所有者。而对于土地这种特殊商品，即使是所有权的界定是清楚的，其流转收益的分配也并不简单。因为，土地流转收益的高低与土地的位置、肥沃程度以及用途等多方因素有关，位置的改变、肥沃程度的提高以及土地附属基础设施条件的改善等，均会提高土地价格。而提高土地价格的因素又是多种因素的共同作用结果，这就决定了土地流转收益的分配是一种复杂且需要多方博弈的过程。
土地流转收益的分配必须在依法的前提下，坚持公平与效率的原则。分配的基本思路应该是针对不同的流转环节，确定不同的分配原则。具体讲，对于首次流转过程中的收益，应该首先考虑土地所有者，即首次流转收益的绝大部分应该归土地所有者，这是土地所有权的直接体现；对于市、县、乡各级地方政府对土地基础设施进行的投入，可以从土地流转收益中获得一定的补偿，但比例不能太高，具体可以通过土地流转税的形式进行提取。对于土地使用权再次流转而产生的流转收益，则主要应该归土地使用者，产生增值收益的，应根据合约约定与土地所有者分享，并向政府交付一定比例的土地流转增值税。对于土地所有者分享的收益，在所有者内部如何进行分配，则由所有者自己决定，地方政府不得干预。另外，对于地方政府征收的土地流转税收益，原则上应该全部返还给乡镇，用于土地开发及城镇基础设施建设，并实行专款专用。
3.国家对农村土地尤其是耕地管理制度不可放松。正像城市土地出让必须进行制度规范一样，农村集体用地入市流转同样也需要进行制度规范，而且，由于农村土地自身的特殊性决定了它比城市土地的出让管理制度应更加严格。因此，除了必须依照城市土地出让管理制度外，还必须注意以下问题：（1）建立严格的土地用途管制制度。我国现行的土地用途管制制度集中体现为征地审批和农地转用审批两个方面。但农村集体用地入市流转必然会使原有的土地用途管制制度的功能弱化。一方面是农用地转变为建设用地无需征用，使得原有的征地审批制度的功能弱化；另一方面是原由上级审批的占用耕地的建设项目的审批权下放，用途管制的层次降低，使农地转用审批的功能弱化。因此，为保护农地资源，建立严格的土地用途管制制度是必要的。如制定农用地入市流转条件，即必须符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划；土地权属关系合法，无争议；虽然建设用地的来源变为国家和集体多元供地，但交易的确认、审批及管理必须统一到国土管理部门；根据用地数量，明确转用审批的职权范围及审批层次；明确未经批准不得变更原审批用途等。（2）规范土地征用制度。实践证明，现行征地制度的主要弊端表现为土地征用范围过大，征地补偿标准不合理，农民权益得不到保障。农村集体用地直接进入市场后，市场的土地供给必然加大，国家征地的成本无疑会增加，因此对现行的土地征用制度必须进行改革和完善。因此，建议将农村集体用地对于公益性项目和非公益性项目，可分别采用“征用”和“征购”两种模式。公益性项目的土地征用，才可以实行土地“征用”；而对于非公益性项目的土地“征购”，更多地强调双方市场化原则。
4.强化土地的资产服务和价格服务管理制度。其一，土地定级估价制度。农村集体用地的入市流转，定级与估价是其中的一个重要问题，因为定级估价一方面关系到交易各方的利益关系，另一方面可为集体土地市场提供地价标准和宏观导向，同时也是实施公平交易、合理征收土地税费的基础。因此，要在总结城镇土地和农用地定级估价实践经验的基础上，制定《集体非农建设用地定级估价规程》，建立定级估价技术规范，并建立相应的地价形成制度及地价评估体系。其二，价格管理制度。目前集体土地市场还处于起步与探索阶段，市场交易很不规范，土地价格极易受到人为的操纵；加之缺乏较为科学的建设用地估价规程，很容易产生流转价格过低，导致集体土地资产和农民利益的损失。为此，必须建立农村集体用地流转的价格管理制度，包括最低限价制度和地价公示制度，等等。
二、第二阶段：实现完整性的农村土地所有制变革，推进农户土地所有制
农村集体用地的入市流转是打破城乡土地分离制度的最有效方法，也是实现农民公平权益保障的重要途径。但是，农村集体用地入市流转本身也同样属于在现有土地制度条件下的一种土地使用方式改革，是一种使用权制度方式改革，并未涉及到所有权的变化，因此，它还不可能达到土地制度的完善化。其最主要缺点是：其一，虽然说农村土地尤其是集体土地可以直接入市流转，但农民的土地使用权、承包权与集体所有权之间如何进行转换，存在有一定的难度，需要妥善的处理，否则引起的矛盾很大。其二，农村集体用地的入市流转，模糊了现有土地所有权制度，而将土地产权属于了集体和农民个人，这种处理办法是可以理解的，因为进行最彻底的农民个人土地所有权改革的条件不是很成熟，用这种办法过渡是最佳的选择。但是，这种改革模式在农村推行一段时间后，由于这种土地股份所有权还是一种在一定时限上的土地所有权，随着土地流动和产权交易行为的不断增多，其制度本身的局限性越来越明显。此时，就必须实现进行土地所有制改革，这不仅是世界各国市场经济发展的必经之路，而且也是中国市场经济发展的必然选择。其三，农村集体用地直接入市流转的最大功效，就是使得以前农村土地流转从农村内部扩展到了农村之外（在法律规定范围内），打破了原有制度的局限性，但是，农村集体用地直接入市还未解决农村内部土地制度自身的问题，农村土地制度改革还必须进行农村土地所有权制度的改革。而农村集体用地入市流转则在一定程度上为解决所有权提供了基础。因为经过第一阶段的改革，整个农村的利益得到了保证，农民与集体之间的利益关系逐渐理顺，这就为实现农村土地的农民个人所有权制度改革，创造了良好的环境基础。
（一）农户土地所有制的基本思路
在实行了集体用地入市流转一定时间之后，国家对农村集体土地和农民土地使用权和承包权关系将会进一步规范，农民在农村集体土地流转中的权益不断被社会承认并在法律上得以确认，此时，以农民个人所有权的实体农户替代这种入市交易中的权益关系成为必然。也就是说在农村土地入市流转过程中，如一些农村土地入股并形成了农村土地股份公司，所给予农民的土地股份权力在法律上变换为农户家庭个人的所有权，将其界定和规范为“农户私有财产权”，纳入私有财产保护范畴，其股份可以转让、继承，这样就实现了农村土地完全的农户所有制度。
（二）农户土地所有制的特点
1.赋予农民土地最终土地所有权。农户土地所有制，实际上就是将第一阶段改革可能形成的农民土地股份资产，在法律上给予正式的确认，土地作为农民个人的不动产，可以抵押、继承、赠送、转让等，其转让价格由市场供求和买卖双方协商谈判来决定。因为农村集体用地直接入市就是承认了农民的利益主体存在，承认了农民在农村土地集体所有权方面的权益，实际上就是土地已经在资产属性上具备了土地所有权的物质和资产形式。赋予农民土地最终土地所有权，只是法律上的证明。
2.推行农户所有制，在时点确定上应以实行农村土地农户所有制开始为基准。由于自1949年以来，我国在各阶段土地产权变化较多，土地归属变动较大，追溯历史不仅成本较高，而且可能带来很多矛盾和问题，阻碍农户所有制的顺利推行，因此，以实行农户土地所有制时点为准，可以减少矛盾，避免摩擦，顺利推进。
3.农民土地权益保护性增强。农村集体用地入市流转，虽然承认了农村集体和农民个人尤其是农户对土地的所有和使用及承包权益，但是相对于农户个人所有权来说，对农民土地权益的保护则要脆弱得多，将农村土地的农户所有制在法律上确认，则就使得农民对土地所有权更加名正言顺，从而，也就使得农民的利益有了最高的保护屏障和依据，即法律不可侵犯性。
4.农村土地的农户所有制与农村土地私有制有区别。首先，农村土地所有权是界定在农村的农民，绝非是非农民个人，这一点很重要，非农民是不能拥有农村土地所有权的，这一点应在法律上明确规定。其次，农村土地的农户所有权主要是用于农业和农村经济用途。当变为城市土地时，则要按照国家对城市土地的制度来管理。从这里也就可以看出，农村土地的农户所有制实际上是新时期的“耕者有其田”的另一种形态。但在内容上和经济关系上则已扩展到了整个农村经济。
（三）农户土地所有制的优点
其一，农村土地所有权的主体明确、清晰。克服了原有农村土地虽然名义上是集体所有，但实际上又无法落实到集体，即是多种主体又是无主体的混乱局面，产权结构更加简单化、明晰和直接，且所有权的权力、责任和利益紧密相连。其二，可以实现土地资源土地资产的最佳配置。能为推进农村土地的规模化经营、提升土地的生产率，为农业、农村的现代化奠定有利的基础。其三，实现土地流转效益最大化。实行土地联产承包责任制时，农民对土地只有使用权或者说承包权，此时，由于集体经济和国家建设需要占用农民土地，农民对其关切度较小，因为，自身的利益仅仅是一部分；由于农民关切度小，所以土地流转效益对农民来说并不直接，而作为集体组织来说，利益也不直接，这样在土地流转中利益的维护就不像维护自身利益那么坚决。农村集体用地的入市流转，农民个人只是其中的一部分，由农村集体统一进行交涉，这样农民各自的利益则需要服从集体利益，从而有可能使得土地流转的利益无法实现最大化。而在土地农户所有制情况下，土地流转中农户则会直接参与土地流转价格的确定，这样农民就会最大限度地维护自身利益不受侵犯，从而实现土地流转效益的最大化。当前中国农村土地流转农民利益无法维护的关键就是农民或者农户不是土地所有者，无法参与土地流转的价格谈判所致。
事实上，在推行了农村集体用地入市流转一定阶段后，实行农村土地农户所有制度已经具备了条件。而我国当前的经济发展新特点也为推行这一制度提供了充分的条件。我国广东早在上世纪90年代中期就开始推行农村土地股份合作制，应当说这种制度上的创新做法，经过了近十年的时间还是很成功的，2005年广东省又进行了农村土地直接进入市场的政策完善。2007年重庆市作为中国城乡统筹改革试点，也将农村土地入股作为重要内容之一列入改革重点，这毋宁又是一次新的改革创新与尝试，是一次极其有益的探索，说明中国的农村土地制度正在进行一次深刻的变革。
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