德国大学“自治”的“法治”实质，本文主要内容关键词为：德国论文,法治论文,实质论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G64 文献标志码：A 文章编号：1674-2311(2014)12-0016-04 国家对高校的影响无处不在。然而，高校又有别于一般的国家机关或社会团体，以高深知识为研究对象的高校将“自治”视为正常运行的必要条件。在国家强大的绝对权力面前，“大学自治”理念为大学争取着尽可能多的自由。大学要求国家减少影响，以完成高深知识的生产、传递和转化。而立法者也迫于对国家和社会整体利益的考虑为“大学自治权”提供空间。本文想要探讨的问题是，在以法制健全著称的德国，“大学自治”如何体现，其合法性从何而来？ 德国大学，与其将之视为一个国家或地区内学校的统称，不如将之视为一种高等教育模式。德国大学与国家保持着紧密的联系，同时也在实践中力行“自治”。“自治”的德文原文为Autonomie，来源于希腊语的autos nomos，其原意是能够自己制定法律。①现代的自治显然已经与这一含义相距甚远，但针对此希腊语词源的解释，有两个关键词仍然值得注意，一个是“自己”，另一个是“法律”，他们成为了讨论自治的关键所在。也有学者将之理解为“自我规定”，即自己规定自己权利的权限。[1]显然，在现代法治国家之中，自己制定法律的含义不可能实现。在德国，无论公立学校还是私立学校，都无法成为独立于法律之外的领域。所谓的自治只是广义上的大学自治，是一种相对的自治。 在讨论德国的大学自治问题时，不能忽视对其产生重大影响的古希腊哲学思想。在古希腊哲学中，自由被视为最高价值，而科学所扮演的角色则是帮助人们通向自由。亚里士多德认为如果以知识本身作为目的，就可以自由的追求知识，“我们追求它并不是为了其他效用，正如我们把一个为自己、并不为他人而存在的人称为自由人一样，在各种科学中唯有这种科学才是自由的，只有它才仅是为了自身而存在。”[2]由此可见，自由在古希腊学术传统中不是手段，而是借由科学达到的目标。古希腊的自由传统深深影响了整个西方的社会思想发展，“不自由，毋宁死”便是其思想的极致体现。学术自由的观念也成为大学自治思想的基础，并为大学自治提供了规范性的“合法性”依据。在实践中，“大学自治”也需要为自身寻求在法理和实务中的合理性解释。 一、作为“大学法治”的大学自治 德国的宪法与法律之中，没有明文赋予大学“自治”权。在讨论大学自治时，德国的教育法学学者一致认为大学的自治行为是建立在联邦宪法第5条第3款之上：“艺术与科学、研究与教学均享有自由，教学自由不得免除对宪法的忠诚。”这一条款是大学自治权利的根本性保障条款，也是讨论德国高等教育自治的出发点。“大学自治是一种权利，能够在法律的框架内自承其责的处理所有大学事务。”[3]在“依法自治”的基础上，学者和学校行政人员从不同角度阐释和实践“大学自治”的应有之意。因而，在谈论德国大学的“大学自治”时，应该首先明确，“大学自治”是法律基础上的大学自治，是一种相对自治。 所谓的自治，应是由宪法和各州法律保障的“规章订立自主权”(Satzungsautonomie)。其含义是大学在法律的框架之内，能够订立规则，以管理权责内的事务。所谓权责内的事务，是指德国宪法第5条第3款所规定之“艺术及科学、研究及教学均享有自由”。在此基础上，大学制订相应的基本规则，即制订学习和考试规则、博士培养规则、取得大学执教资格的规则及教学评估等。 以德国柏林洪堡大学2011年修订的校规为例，其中限定了学校董事会、学术评议会、全校大会及学校领导的权责；系所、学院等研究教学机构的职责和权利。有关教学、学习和研究以及学业和考试的相关事务均由院务委员会决定。此外，规章还对学校组织的图书馆工作和档案馆工作等相关事务也做出相应规定，即与研究相关的工作也由学校进行承担。[4]慕尼黑大学的2007年版校规对于具体事务的规定更为详尽，其中规定了包括学院设置，学校领导层、全校大会、学术评议会、校务委员会、学校董事会的权责和选举，系所、学院领导的职责与选举。此外，还包括学生组织的管理与运行。[5]在大学章程中规定的，是大学可以自行决定的范围。在大学章程之外的事务，无论其与大学运行的联系多么紧密，例如大学的人事、财务、学费征收以及医疗，仍然属于国家事务。 大陆法传统理论认为，“学校作为公务法人，享有在其公务领域内制订内部规章和规则的权力，这些内部规则一律被视为内规，对外不具有法的效力，因而学校可以在没有法律授权之下自行制定内部规则并可依据内部规则作出处理决定。”[6]但是，伴随着法律保留理论的发展，大学事务也逐渐被纳入法律保留原则(Genehmigungsvorbehalt)之下。所谓法律保留原则，即行政机关或机构没有得到国家机关的宪法创制权和形成权(Initiativ-und Gestaltungsrecht)，行政机关或机构只有在法律有明确规定的情况下才能作出积极的行政行为，否则就构成违法，而其规章制度应置于严格的法律框架之内。 德国宪法第20条第3款明文规定：“立法权应受宪法之限制，行政权与司法权应受立法权与法律之限制”。据此，自治规章的制订不能超越国家和各联邦州的明文法。无论在形式还是实质上有违上位法的大学条例，都可以被判定无效。任何法院对违法章程都可以不予采纳。具有高等教育法性质的德国大学框架法(Hochschulrahmengesetz，简称HRG)第58条第2款规定，大学制订基本规则，需要联邦州的允许。由此可见，高校的立法自主权受到国家的监督(Staatsaufsicht)。也因此，大学的自治行为严格规范在国家和地方的法律法规之下。所谓的大学自治，实际上是在法律基础上，大学自己颁布条例，并依据条例进行治理。因而，大学自治也可以视为一种实质上的大学法治。 综上，在德国大学中的自治，实际上是根据教育自身特性和教育资源减少大背景下的自发行为，其实施受到法律法规的严格规制和监督，所涉及的范围局限于学校章程中规定的与教学科研紧密相连的实务。实施的手段是通过订立校规，在管理实践中加以实施。 二、大学自治的“合法性”来源 大学自治，作为一种治理形式，具有自身的合理和合法性质。这一性质与大学的发展紧密相关。大学内部发展的需求，使得“大学自治”成为了高等教育发展过程中的必要。 (一)作为体制改革前提的大学自治 面对着市场化和欧洲一体化的潮流，德国大学面临着巨大的变革。从免费高等教育到大学收取学费，从七年制的硕士培养制度到向英美学制培养模式看齐，德国高等教育制度的改革方兴未艾。一直以来，德国大学政策的变革都与国家的总体规划和经济发展相联系。主导这一变革的不是高等教育学的思维，更为主要的是教育经济学和教育社会学的理念。教育经济学理念试图通过高等教育获得利润的最大化，为社会积累更多的人力资源。而教育社会学思想则将大学作为社会系统的一个子系统，为整个社会的发展提供智力支持。 两种原则之下，由国家机关提出的教育规划的概念和工具被广泛应用。德国政府曾经试图将计划功能紧紧抓在手中，然而，对于高等教育的统一规划很少能够达到预期的目标。有学者在对联邦德国1973年颁布的《教育总体规划》(Bildungsgesamtplan)进行研究后，发现这一庞大的教育计划在实施中遇到了许多阻力。[7]究其原因，在教育领域的政策，难以适应每一所学校的具体情况。 整体规划不能适用于每一所学校。总体规划的前提是政策可以在所有的学校中得到贯彻。因而，其前设是能够在考虑到所有条件的情况下，设计出适应各个学校和地方体制改进的政策。这一政策对于所有学校，至少是大部分学校都行之有效。因为不同的人、环境和条件搭配在一起，使得政策在执行过程中结果不一，教育政策的政策目标只能在个别学校里面施行。标准化的解决实际上只是一种“美丽的”偏见。同时，在统一规划的牵涉下还隐藏着机会不均等的危险，即在预先设定的统一条件下，人们无法在不平等的基础上获得更多的平等。 同时，改革对象是发展变化的。统一政策的前提是，人们可以掌握充分的信息，理性地规划过程，取得整体的同意和接受。即使在变化的主体面前，仍然能够在变化过程中获得人们支持，并进行相应的变化。然而，学校的变化是一个复杂的、涉及政治、意识形态、社会、组织以及最重要的教育学的发展步骤，它具有自己的能动性。因而，即使是同一对象，固定整体目标也很难达到预期的设想。在教育领域的统一改革，通常难以发挥其预计的效果，人们只能凭借着有限理性对教育场域内的问题进行分析。 因此，可以认为，整体性的教育政策可以顾及教育工作的全局，却不能考虑到各个学校的具体情况。赋予学校更多的自主权，可以使得学校在变革时代能够相应的进行改革。对于面临巨大变革的德国大学，这一需求更加旺盛。因而，德国大学的领导层承担了制订大学发展战略方案的责任，由学校制订发展规划，更为切合高校的实际情况。 (二)作为社会民主有机部分的大学自治 “大学是所有社会机构中最保守的机构之一，同时，它又是人类有史以来最能促进社会变革的机构”[8]，大学自治理念与社会民主之间的关系便是其中一例。“大学自治”理念和实践的每一次飞跃都与社会民主化运动相一致。“大学自治”不仅意味着民主理念在大学科研和教学中的体现。对叛逆行为相对宽容的德国高校也成了屡次社会民主化运动的首倡之地。因而，也可以将“大学自治”理解为德国政治和社会对民主的试验区。 在研究德国当代高等教育制度形成的时候，不能忽视上世纪六十年代大规模民主运动在欧洲的兴起。而这一时代，也正是大学自治的呼声在德国格外兴盛的年代。1968年，德国爆发了著名的六八运动，学校成为了反战和倡导民主的主战场。紧接着，在1969年初，德国总理威里·布兰特在他的施政宣言中便提出了“敢于施行更多民主”(mehr Demokratie wagen)的理念。[9]社会的民主制改革发轫于大学的自治呼吁，随后遍及到整个社会。 此外，大学自治的另一个作用是让大学生“在大学自治中学习民主”。塑造政治思想的责任不仅应该由国家和联邦州承担，还应该由学校加以实施。学生应该为其后的民主生活做好准备，因而，最好的练习方式就是在学校中学习怎样运用民主的权利。让学生学会民主方式不仅是理论知识上的学习，还应该在民主立法的学校中进行实践。这不仅是学校系统的民主，更是将民主作为教育的目标。为此，在德国大学中，学生不但形成了学生会这样的学生组织，同时，还有学生代表作为学术评议会的成员，与教师和学校员工代表等共同参与对学校事务的监督和建议。 (三)作为创业型大学必要条件的大学自治 在解释高等教育现象时，经济学理论占有了越来越重要的地位。“收益率”在教育研究领域的广泛接受使得政策制定者一方面注重考察教育为社会带来的收益；另一方面，也在关注如何减少投资，以达到效益的最大化。“收益率”这一概念移植于市场概念，它的一个假设是理性人通过自由选择可以达到利益的最大化。这一理念移植到高等教育系统就产生了大学企业化概念。一所具有自治特质的大学更容易成为创业型的大学。 大学的转型应该是一种自发的行为。如前文所述，大学不是自上而下的统一政策的优秀“消费者”。因而，“大学的转型，总是从大学基层单位和整个大学的若干人开始，他们志同道合集合在一起，通过有组织的创新，改革大学的结构和方向，经过若干年的努力才能发生。在这些层次的集体的创业行为，才是转型现象的中心。”[10]作为一所转型之中的大学，应该为改革提供相应的空间。 创业型大学应该具有较为强力的驾驭核心，这一核心的形成需要寻求平坦的组织结构。[11]在学校管理层与教学、研究层之间的障碍能够最大限度地消除。学校管理层承载着学校投资者(国家)赋予的目标，组织和整合教学和研究资源进行学校活动。 从以同质化著称的德国大学中挑选出“精英大学”(Eliteuniversit
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