中国财政可持续性与政府最优融资策略——基于1978-2009年数据的实证分析，本文主要内容关键词为：持续性论文,实证论文,中国论文,最优论文,融资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F015 文献标识码：A
一、引言
金融危机后中国面临着短期经济刺激问题和长期结构性调整问题的复杂处境。一方面，国际金融危机的冲击使得中国出口需求下降、失业率增加，为了刺激经济，中国政府从2008年10月开始实施积极财政政策，其中既有庞大的财政增支内容，也有频繁的减税措施，增支减税势必使得国债大规模增发，2009年已经发行国债1.6万亿元，比上年增长88％，预计2010年发行国债接近2万亿元，这给中国财政安全运行带来较大冲击。另一方面，一直存在的结构性失衡问题并不会因为金融危机的出现而隐没。相反，在新的经济形势下，结构性调整亟须进行，这也将令财政支出急剧增加，结果财政赤字持续攀升，2009年中国财政赤字7 400亿元，2010年预算赤字10 500亿元，显然短期内财政赤字没有改善的迹象。配合财政政策，中央银行加大了货币发行量，实施超宽松的货币政策，2009年基础货币发行22万亿元，比上年增长32％。货币的大量发行必然带来资产价格的膨胀，这从中国近两年来的股市和房市价格走势中可窥见一斑。在如此复杂的经济环境下，继续实施积极的财政政策和宽松的货币政策，必然重新引起了人们对中国财政可持续性的担忧及对目前政府融资策略的反思。
财政的可持续性是指一国政府的各项收入足以应付其各项支出，不会出现资不抵债和无力支付的状况。财政可持续性必定是一个长期的概念，要求财政过程的可持续性，而不是财政政策的可持续性，因为财政政策在长期内是多变的。财政可持续性分为财政强可持续性和财政弱可持续性。财政强可持续性指未贴现的债务序列在长期内是收敛的；财政弱可持续性指政府债务增长率低于经济增长率，政府能够维持偿付能力，但是未贴现的债务序列在长期内是发散的。如果财政是不可持续的，或财政是弱可持续的，则表明存在一定的财政风险。当财政风险积累到一定程度，政府将失去偿还能力。在后危机时代，财政支出是刚性的，为了提高政府的支付能力和偿还能力，降低财政风险，政府要运用各种收入筹集手段为财政支出融资。政府融资策略就是政府为了弥补财政支出成本而筹集财政收入的手段和方式。一般而言，政府融资策略包括征税、发行国债和通过货币发行获得铸币税三种。征税会扭曲劳动力供给、储蓄和投资行为；发行国债必须额外偿还债券利息；为了获得铸币税而过度发行货币会导致通货膨胀，从而扭曲相对价格，影响资源配置的效率。总而言之，不管政府采取何种方式筹集收入都会带来无谓损失。因此，实现政府最优融资策略就意味着要协调征税、发行国债和发行货币的行为，使各种融资手段带来的总无谓损失最小。
中国属于转轨经济国家，若财政过程是不可持续的，或财政过程是弱可持续的，则表明存在相当的财政风险，财政风险的存在将会制约经济和社会的发展，尤其在后危机时代，财政风险所带来的发散性后果可能会由于体制调整、结构改革等而变得更为复杂。而且，改革开放以来，中国一直奉行政府主导型发展方式，政府支出巨大，在税收及财政收入有限的情况下，为了维持财政可持续性，过分依赖国债和货币发行筹集收入，国债存量增长率曾高达71％，货币增长率曾高达38％，由此导致通货膨胀率曾高达24.1％。本文评估了中国财政可持续性及政府融资策略，其目的就在于确定中国的财政风险状况及政府融资状况，力图为如何改善中国财政可持续性提出建议和对策。本文其余部分结构安排如下：第二部分梳理了国内外有关财政可持续性评估及政府最优融资策略评估的研究文献，指出了本文的研究方法及与以往研究的不同之处；第三部分构造了考察中国财政可持续性的几个模型，实证分析了不同情况下(是否包括非税收入，是否包括铸币税收入)中国财政的可持续性，并对研究结果进行讨论和分析；第四部分利用现成的扩展收入平滑模型实证检验了中国政府的融资策略是否最优，并对研究结果进行讨论和分析；第五部分是简短结论及相关建议。
二、文献综述
国内外研究财政可持续性主要有两类方法：一是利用关于政府偿债能力的会计方法，测算可持续赤字水平(如赤字率、赤字依存度、债务率、债务依存度等指标)。如果基本赤字的实际值低于可持续值，财政政策就是可持续的；否则，是不可持续的。另一种是按照新古典的偿债能力法，检验公共债务的非庞茨博弈条件，或检验政府是否满足现值预算约束条件。如果政府的财政行为满足该条件，财政政策就是可持续的；反之，是不可持续的(马拴友，2001)。
采用政府偿债能力的会计方法研究财政可持续性必须设立指标临界值。国际上通常将《马斯特里赫条约》中对欧盟国家限制的财政赤字率不得超过3％、债务负担率不得超过60％的条件作为一国财政风险和财政可持续性的国际警戒线。在国内，常有学者引用这两大财政标准来判定中国财政风险和财政可持续状况(叶康涛、王海权，1998；张焕明，2003；郭田勇，2009)。然而，《马斯特里赫条约》的标准只是欧共体成员加入欧洲经济货币联盟的入围标准，尽管这一标准是对财政可持续性的某种度量，但是，并不直接具备所谓“国际警戒线”的属性，只是起警戒作用的一般性经验指标，对社会经济条件各不相同的其他国家而言，不具有广泛适用性(贾康、赵全厚，2000)。为此，有其他学者和机构重新测算中国财政可持续性衡量指标的临界值。王宁(2005)测算，中国最大可承受的财政赤字率在4.04％～4.67％之间，最大安全债务负担率在50.51％～58.36％之间。张雷宝和胡志文(2009)测算，中国财政赤字率不应超过4.05％，债务负担率不应超过49.05％。中国社科院财贸所(2009)公布财政赤字率可达到5％的标准。显然，不同学者和机构由于采用的模型和方法不同，测算的结果也不一致。指标临界值的不确定性，自然给采用这种方法来研究中国财政可持续性带来一定的困难。
财政可持续性评估在国外比较流行的是第二种方法，即检验跨期预算约束是否成立。从计量角度存在两类方法检验跨期预算约束是否成立：一是检验公债或赤字的平稳性，汉密尔顿和福莱温(Hamilton & Flavin，1986)、威尔考克斯(Wilcox，1989)、威肯斯和阿克特姆(Wickens & Uctum，1993)等人认为，如果一国的财政赤字或未来债务是平稳的，说明财政收支满足政府跨时预算约束，存在财政可持续性，否则，跨时预算约束不成立，财政不可持续；二是检验财政收入与财政支出之间是否存在长期均衡关系，瑞汗和沃尔什(Trehan & Walsh，1988，1991)、哈尅哦和侞什(Hakkio & Rush，1991)、布若阿哦和斯崴斯垂(Bravo & Silvestre，2002)等人认为，如果财政收入与财政支出存在长期协整关系，则跨期预算约束成立，财政是可持续的；反之，则跨期预算约束不成立，财政不可持续。魁敨斯(Quintos，1995)认为，如果财政收入与财政支出之间存在协整关系，且协整向量为[-1，β]，当0<β<1时，存在财政弱可持续性，当β=1时，存在财政强可持续性。这种方法避免了采用政府偿债能力的会计方法检验财政可持续性的缺陷，提供了评估财政可持续性的有效标准，国外许多学者利用这种方法检验美国和欧盟各国的财政可持续性。
近年来，国内也有几位学者运用欧美流行的方法评估中国财政可持续性，郭庆旺等(2003)基于1978-2001年财政收支的原始数据与财政收支占GDP的比率数据，周茂荣和骆传朋(2007)基于1952-2006年财政收支占GDP的比率数据，李美洲和韩兆洲(2007)基于1952-2004年财政收支占GDP比率数据，涂立桥(2008)基于1978-2006年财政收支对数数据，研究中国财政可持续性，他们一致发现中国财政收入和财政支出之间存在长期均衡关系，政府收支满足跨时预算约束，财政具有可持续性。这些学者的研究对本文评估中国财政可持续性具有一定的借鉴意义。但是，同美国及许多欧洲国家不同，中国属于转轨经济国家，自1978年实行改革开放以来，进行了一系列的财政体制改革，主要包括三次财政对地方放权、三次财政对企业放权、分税制改革和工商税制改革等(刘尚希、邢丽，2008)，这些改革极大地影响了中国财政收入总量和财政收入结构，所以，在利用欧美流行的协整分析方法检验中国财政可持续性时，不能不考虑财政体制改革给中国财政收入总量和财政收入结构带来的显著变化。
当财政收入不能满足财政支出而出现财政赤字时，政府常常通过四种方式来为赤字融资：对内借债、对外借债、货币印刷和外汇储备(张春霖，2000)。使用外汇储备和对外借债为财政赤字筹资虽然可以切断财政赤字与通货膨胀的联系，但是会加大本币升值压力，本币升值势必会带来一系列危害，诺贝尔经济学奖获得者蒙代尔曾经列出了中国本币升值的“十宗罪”，①因此，使用这两种方式为财政赤字筹资是有限度的。金融体制改革之后，中国主要依靠对内借债(国债)和货币印刷来为财政赤字筹资。国债需要偿本付息，当财政收入不足以偿还债务利息和到期债务从而导致财政不可持续时，财政当局便会诱使货币当局发行货币，以获得铸币税收入从而弥补部分财政赤字，这就出现债务货币化现象。而且，作为转轨经济体，中国由于缺乏良性运行的市场吸收政府债务，大多数情况下，预算赤字都需要依靠中央银行融资，这必然产生债务货币化现象。当然，将部分债务货币化也是中国财政政策和货币政策协调配合以及货币政策操作市场化改革的必然要求(陈共等，2002)。所以，要研究中国财政可持续性问题，无法回避政府由于货币发行而获得铸币税的影响。
关于存在铸币税情况下的财政可持续性问题，国内外学者研究不多。萨金特和华莱士(Sargent & Wallace，1986)最早涉入这一研究领域。他们认为，在存在持续预算赤字的情况下，如果货币当局单单依靠公开市场操作控制货币增长，那么包含利率支出的政府债务将以不可持续的方式增加；为了恢复可持续性，货币当局必须增加货币发行，通过获得铸币税收入以满足日益增加的政府债务利息支出。克里斯多佛等(Christopher et al.，2001)考虑了铸币税的可能作用，对东欧转轨经济体波兰的财政可持续性进行了实证研究，发现铸币税的存在显著增加了财政收入对财政冲击的调整速度。张春霖(2000)从理论上将货币发行产生的铸币税收入纳入政府动态预算约束方程，提出了存在铸币税情况下评估财政可持续性的理论基础，但是，他并没有从实证角度对中国财政可持续性进行评估。周茂荣和骆传朋(2007)在实证研究中国财政可持续性时发现财政收支的协整系数显著地不等于1(小于1)，对其解释是铸币税可能在中国财政收支中发挥了重要的作用，但是他们并没有深入研究铸币税在中国财政收支中究竟发挥多大作用。这些学者的研究给本文提供了一定的研究基础和极大的研究空间。
当然，通过货币发行征收铸币税来为财政赤字融资的做法并不可以无限制地采用。铸币税对一国经济来说是一把“双刃剑”：一方面，对铸币税进行合理的征收，可以增加政府的财政收入，提高经济中的有效需求；另一方面，对铸币税这一工具如果运用不当，超量征收，则会因货币的超量发行而造成需求过旺，引发严重的通货膨胀(DRCnet，2008)。所以，铸币税的征收具有一定的适度规模。那么，究竟多大规模的铸币税收入是适度的？费雪和伊斯特利(Fisher & Easterly，1990)对各国铸币税的规模进行了历史考察，发现工业化国家平均占GDP的1％，发展中国家占GDP的2.5％以下，超过GDP2.5％的铸币税收入不会是一种可持续的收入，即使2.5％这一比例也只有在增长极快的经济中才能实现。经验指标值虽然具有一定借鉴意义，但只是对历史的考察，不足以确定最适铸币税规模，而且，在不同国家和地区，由于客观条件不同，其铸币税的适度规模也是不同的。最重要的是，政府获得铸币税的货币政策必须与财政政策(包括税收政策)相配合。曼昆(Mankiw，1987)将铸币税同税收同等看待，最早构造了最优税收和最优铸币税模型以研究这一问题，此后，培特坝和柔提姆波戈(Poterba & Rotemberg，1990)、瑞汗和沃尔什(1990)以及塔森(Tahsin，2003)等人先后对这一问题进行理论研究和实证分析。他们的研究给本文判断中国改革开放以来政府融资策略是否最优的实证研究提供了理论基础。
曼昆(1987)考虑了铸币税的作用，认为以最优的财政和货币政策来融通政府支出时，税率和通货膨胀率都会随时间一起改变。瑞汗和沃尔什(1990)将曼昆的观点和巴罗的税收平滑理论相结合，提出了扩展的税收平滑理论，给出了政府利用课税和发行货币两种方式融资的最优化跨期条件：税率的选择使每一期征税边际成本的期望值都相等，通货膨胀率的选择使每一期通货膨胀边际成本的期望值都相等，同一期内最优的税率—通货膨胀税率组合必须使收入总额的边际增加在征税和发行货币任何一个工具上所造成的社会损失相等。这三个最优化条件构成了扩展的收入平滑模型的可检验假设。不过，这一理论的假设前提是：政府是强势的，可以通过征税行为和发行货币行为自由选择税率和通货膨胀率，以最小化由此带来的社会成本。基于扩展的收入平滑理论，学者们提出了检验政府融资策略是否最优的两类实证方法：一是对税率和通货膨胀率进行回归，以检验两者之间是否存在显著正相关，瑞汗和沃尔什(1990)持有这种观点；二是检验税率和通货膨胀率的平稳性和协整性，阿什沃斯和伊万(Ashworth & Evans，1998)、坤得和李斯(Guender & Lees，1999)、布若阿哦和斯崴斯垂(Bravo & Silvestre，2002)、王进杰和贾英姿(2004)、吴凯和储敏伟(2007)等人持有这种观点。第一种方法需要设定控制变量，控制变量的选择是困难的，而且该方法没有考虑税率和通货膨胀率的平稳性，若这两个变量是不平稳的，则会存在伪回归现象。所以在评估政府融资策略是否最优时第二种方法更为常用。王进杰和贾英姿(2004)的研究暗含假设货币流通速度为常数，这是一个很严格的假定，因为货币流通速度无疑是常常变化的，而且这种变化会影响到政府通过铸币税进行筹资的能力。吴凯和储敏伟(2007)放宽了货币流通速度为常数的假设，利用中国1953-2005年的数据进行实证检验了扩展的收入平滑理论。本文的研究期间是1978-2009年，在新的经济环境下，吴凯和储敏伟的结论不一定具有适用性，不过，他们的研究方法对本文的研究具有一定的借鉴意义。
基于上述理论分析和文献综述，我们选取了1978-2009年时间序列数据采用协整检验方法评估了中国财政可持续性及政府融资策略。同以前的研究相比，本研究的不同之处在于如下三个方面：第一，考虑了财政体制改革给中国财政收入结构带来的变化，将非税收入从财政收入中剥离，评估了非税收入对中国财政可持续性的影响；第二，考虑了货币发行给政府收入带来的变化，将央行由于货币发行而产生的铸币税也看作政府收入的一部分，评估了政府获得的铸币税对中国财政可持续性的影响；第三，利用已有的扩展收入平滑模型，在放宽了货币流通速度为常数的假设下，运用最新数据考察了中国政府的融资策略是否最优。
三、财政可持续性评估
参照周茂荣和骆传朋(2007)等人的研究，政府在只能通过发行新债来弥补财政赤字的情况下，其跨期预算约束方程为：
该条件意味着政府无穷远将来债务的现值收敛于0。之所以施加非庞茨博弈条件，是因为这样做符合贷款人的行为最优化原则，姆克堪乐姆(McCallum，1984)证明，稳态非庞茨博弈条件也就是贷款人最优化问题的横截条件。施加了非庞茨博弈条件，意味着政府任意时点的债务必须等于其预期未来基本盈余现值，即：
在式(3)、式(4)和式(5)中，如果假设市场利率是稳定的，则政府跨期预算约束就是按价格指数进行调整后的实际预算约束。参照国内外大量研究财政可持续性的文献(瑞汗、沃尔什，1988，1991；布若阿哦、斯崴斯垂，2002；郭庆旺等，2003；周茂荣、骆传朋，2007；李美洲、韩兆洲，2007)，在非庞茨博弈条件下，如果税收收入、不含铸币税的财政收入或含铸币税的财政收入与财政支出之间存在协整关系，则意味着财政是可持续的。由于篇幅有限，这里省略详细的推导过程。也就是说，上述检验财政可持续性的理论问题可以转化为检验如下几个回归方程是否成立的问题：
上述模型显示，对中国财政的可持续性进行评估涉及如下几个变量的数据：税收收入(T)、不含铸币税的财政收入(以TN表示)、含铸币税(S)的财政收入(以TNS表示)和财政支出(G)。税收收入包括工商税收、关税、农业各税和企业所得税等，1978-2008年数据来源于《中国财政年鉴(2009)》中“各项税收收入”栏目，2009年数据来源于财政部网站；1978-2008年财政收入数据和财政支出数据来源于《中国财政年鉴(2009)》中“国家财政收支总额及增长速度”栏目，2009年数据来源于财政部网站；由于分析中财政支出数据包括国内外债务利息支出，而《中国财政年鉴》中2000年以前财政支出数据不包括国内外债务利息支出，所以2000年以前债务利息支出数据来源于郭庆旺等(2003)的估算值；财政铸币税以年末流通中现金增加量(△
)来表示，②1985年以前流通中现金量数据来源于《中国统计年鉴(1992)》及人大经济论坛，1985-1991年数据来源于《中国金融年鉴(1992)》中“货币概览”栏目，1992-2001年数据来源于《中国金融年鉴(2002)》中“各层次货币供应量”栏目，2002-2009年数据来源于中国人民银行网站公布的“货币概览”或“货币供应量”数据。各变量的数据都是由变量名义值经过居民消费价格指数(以1978年为基期)平减后得到。
从数据显示的情况来看，改革开放后税收收入和财政支出呈现出较快的增长，32年间税收收入从519亿元迅速上升到59 515亿元，增长了114倍，财政支出从1 122亿元迅速上升到76 235亿元，增长了67倍；非税收入③在“两步利改税”之前的7年间稳步在500亿～700亿元之间，“两步利改税”之后，非税收入从不到100亿元迅速上升到2009年的8 962亿元，增加了近90倍；财政铸币税增长速度最快，从1978年的16.5亿元上升到2009年的4 027亿元，增加了244倍。再看税收收入、非税收入和铸币税收入结构，可以发现：“两步利改税”之前，税收收入和非税收入各占财政收入的半壁江山；“两步利改税”之后，税收收入占财政收入的比例迅速增加到95％以上，相应地，非税收入比例下降到5％以下，但是自1994年全面工商税制改革起，税收收入比例开始逐渐下降，到2009年只有86.91％，相应地，非税收入比例逐渐增加到2009年的13.09％。显然，尽管税收收入依然是财政收入的重要组成部分，但是非税收入也不容忽视。财政铸币税比例呈阶段性变化，在取消政府直接向央行借款的渠道以前，财政铸币税占财政收入的比例呈波动式上升趋势，到1993年达最高值35％。1995年，《中国人民银行法》以法律的形式禁止央行对政府财政透支及直接认购、包销国债，此后政府获得的财政铸币税占财政收入的比例逐渐下降(见图1)，到2009年只有5.88％。
在进行协整检验之前，首先采用对各变量的平稳性进行单位根检验。为了确保实证研究结果的准确性和稳健性，我们采用ADF检验和PP检验两种方法检验单位根，只有两种检验方法都发现时间序列不含单位根，我们才认为变量是平稳的。在检验时根据数据序列的曲线图选择检验形式，根据麦克肯嫩(MacKinnon，1996)单侧概率值确定序列平稳性(见表1)。
单位根检验结果(表1)表明，各变量都服从二阶单整过程I(2)。既然各变量都具有相同的单整阶数，那么我们可以对这些变量构成的三组变量进行协整检验。由于样本量较少，我们运用EG两步法分别对税收收入与财政支出、不含铸币税的财政收入与财政支出，以及含铸币税的财政收入与财政支出进行协整检验。第一步，写出回归方程。由于回归模型的形式会影响检验结果，因此我们在检验时采取逐步试验法，即首先选择既带有时间趋势项又带有常数项的回归模型，趋势项显著的则保留趋势项，趋势项不显著的进一步检验常数项是否显著，常数项显著的则保留常数项，常数项不显著的则选择既无趋势项又无常数项的回归模型。第二步，检验回归方程残差的平稳性(见表3)，检验形式的选择参照残差序列图进行。若残差序列是平稳的，则变量间具有协整关系，否则，变量间不具有协整关系。
经逐步试验，我们选择了不带常数项和趋势项的回归方程(见表2)，方程残差平稳性采用ADF检验和PP检验两种方法(见表3)。
协整检验结果表明，以税收收入为被解释变量的方程残差是不平稳的，说明税收收入与财政支出之间没有协整关系，而以不含铸币税的财政收入和含铸币税的财政收入为被解释变量的方程残差是平稳的，说明不含铸币税的财政收入与财政支出之间以及含铸币税的财政收入与财政支出之间都存在协整关系。这一实证结果意味着：如果不考虑非税收入和铸币税收入，中国财政是不可持续的；但是，考虑了非税收入，不管铸币税征收与否，中国的财政都是可持续的，只是可持续性的强弱程度不同。不含铸币税的财政收入与财政支出之间的协整向量是(-1，0.937)，这说明了如果考虑非税收入而不考虑铸币税收入，政府不能严格满足跨时预算约束，中国财政是弱可持续的。含铸币税的财政收入与财政支出之间的协整向量是(-1，1.007)，这说明了如果同时考虑非税收入和铸币税收入，政府严格满足跨时预算约束，中国财政是强可持续的，财政抗风险能力较强。
值得注意的是，税收收入应该是一国财政收入的主体，但是，仅仅依靠税收收入却无法保证中国财政可持续性。这可能是由于多种原因造成的。从收入角度看，尽管改革开放后中国政府进行了一系列的税制调整和改革，如“两步利改税”、工商税制改革、农村税费改革以及其他分步实施的税制调整和完善(内外资企业所得税合并、增值税转型和资源税改革等)，但是，中国税收制度依然存在不少问题，如税收优惠政策不规范、征收范围过窄、征管不够严、税种不尽合理、税收结构有待优化等，这些问题直接导致中国税收收入明显偏低。从支出角度看，中国正处于从计划经济向市场经济的转轨过程中，转轨成本巨大，涉及民生的社保、医疗、教育等历史欠账较多，这些财政支出都呈现出刚性增长的趋势；而且，受传统计划经济思想的影响，尽管改革开放以来的六次政府机构改革④正在使政府从管制型转向服务型、从经济建设型转向公共治理型，但是，同发达市场经济国家相比，中国政府对经济的干预意识依然较强，扩张支出偏好依然较大，从而导致经济建设支出比重依然较大。另外，由于“瓦格纳法则”的作用、利益集团的存在和官僚行为等一些合理或不合理的因素，中国的行政管理支出也在超常增长(江克忠，2010)。上述种种原因造成了政府税收收入不敷财政支出的局面。
考虑非税收入后，中国财政由不可持续性变为弱可持续性，这说明非税收入在保证中国财政可持续性方面具有重要的作用。非税收入作为中国财政收入的有机组成部分，并不是税收的直接对立物，而是税收收入不可缺少的补充。特别是非税收入中的国有资产收益部分。随着国有企业改革的深入，众多国有资产被盘活，企业生产活力增加，企业利润大幅提高，然而，由于管理不善，中国存在大量的国有资产及国有资产收益流失问题。此外，由于我们这里研究的是预算内非税收入，事实上，由于管理制度和管理模式上存在的缺陷，比如，管理范围不明确，管理机制不健全，管理制度不完善等，加之政府的监管力度不够，中国预算内非税收入流失严重。但是，从发展趋势来看，随着预算管理的强化和非税收入改革的推进，预算内非税收入的数量将会由于征管制度的完善、监管机制的健全以及预算外资金的转入而大幅度增加。这意味着非税收入在增强财政实力保证财政可持续性方面的作用将日益重要。
考虑铸币税后，中国财政进一步由弱可持续性变为强可持续性，这表明政府通过征收铸币税弥补经济改革过程中日益庞大的财政支出要求，完全弥补了财政赤字。改革开放以来，中国政府获得的财政铸币税增长速度最快，年均增长率17.18％，高于财政收入中其他所有收入项目的年均增长率。显然，保证中国财政强可持续性完全依赖于货币发行。之所以形成这种局面，完全是因为中国实行了政府主导型的经济发展方式。固然这种经济发展方式使得中国实现了持续多年的高增长。但是，政府主导型的经济发展方式使得政府大规模扩大财政支出，当财政收入不能满足财政支出需要时，政府首先考虑借债，然而借债只不过是将当代居民及其后代的钱提前支用，最终还是需要偿本付息。相对于民间投资而言，政府主导的投资效率低下，由此获得的财政收入不足以偿还债务利息和到期债务，在金融市场不发达政府别无其他融资渠道时，就只能通过新发行货币来度日，这就产生了政府通过货币发行获得铸币税的必要性。
一般来说，当一个国家财政税源不足或者国债规模居高不下，政府只能借助于发行货币(即征收铸币税)为财政赤字融资的时候，除非公众增加对货币的持有，否则就会引起通货膨胀。温和的通货膨胀可以刺激投资和消费，促进经济增长和税收增加，从而有利于保证财政可持续性。但是，通货膨胀的发生将使得实际铸币税减少，政府为了不使实际铸币税减少，就必须进一步增加货币发行，从而使通货膨胀进一步恶化。恶性通货膨胀不仅不能促进经济增长，反而会损害经济的稳健运行，导致经济活动的低效率，并促使这种低效率在全社会蔓延开来，从而抑制经济增长和税收增长。即使通货膨胀尚未发生或尚未达到严重的程度，但具有明显通货膨胀倾向的货币发行会引发通货膨胀预期和对宏观经济环境恶化的预期，最终导致投资者信心的丧失、实际投资的缩减、经济增长速度的下降和税收的减少，而税收减少将不利于保证财政可持续性。中国正处于转轨阶段，为了支付各项改革成本，政府通过货币发行获得铸币税已经成为一种常态，铸币税的征收保证了中国财政的强可持续性。但是，与此同时，通货膨胀在中国也成为一种常态。
对于任何国家来说，依靠发行货币征收铸币税保证财政强可持续性终究不是长久之计。正如凯恩斯所说，“在别无他法时，一个政府可以通过这种方式生存下去”。而且，这种方法也无法长期使用，通过发行货币获得的实际铸币税收入将会由于铸币税的通货膨胀效应而迅速减少。这样，政府通过发行货币弥补财政赤字的做法就会存在双重均衡，经济既可能处在高通货膨胀的均衡，也可能处在低通货膨胀的均衡。在高通货膨胀的均衡状态，一旦出现外部不可控制的冲击时，经济将会失衡，从长期来看，将会危及财政可持续性。充足的税收收入才是财政可持续性的重要保障，然而税收的征收遵循拉弗曲线，税收总额并不是随着税率的增加而增加，由于税收的通货紧缩效应，当税率高过一定点后，税收总额不仅不会增加，反而还会下降。这就是说，不管是普通税收还是铸币税的征收都是有扭曲成本的，政府要想获得尽可能多的税收和铸币税，以改善财政可持续性，必须考虑税收和铸币税的征收成本。为此，我们基于成本最小化原则评估中国政府融资策略是否最优。
四、政府融资策略评估
假设发行国债的成本只有债券利息，那么只要政府具有偿还债务本金和债务利息的能力，而不管政府何时偿还债务，那么国债发行就是最优的。也就是说，政府要满足跨期预算约束条件。参照吴凯和储敏伟(2007)的研究，在政府的跨期预算约束下，假设筹集政府收入所带来的社会总无谓损失包括两个部分：因课税而产生的无谓损失(
)和因通货膨胀而产生的无谓损失(
)。那么，在政府能控制通货膨胀率和税率的情况下，政府的最优决策是使筹资所带来的社会总无谓损失在跨期预算平衡的约束下最小。其基本模型如下：
按照瑞汗和沃尔什(1990)的研究，假设两种扭曲成本在时间上是可以分离的，都可以表示为某种固定的弹性函数。同时，税收的边际成本为
，α是常数，为了保证边际成本随着税率的提高而增长，要求α>0；通货膨胀的边际成本为
/(1-β)，以保证边际成本随着通货膨胀率提高而上升。解这个动态最优化问题，得到跨期预算约束下最优化的一阶条件：每种融资方式的边际成本分别在不同时期之间相等(这要求满足两个跨期间最优化条件)；在使某一时期的融资成本最小化时，要求增加一种融资所带来的边际成本必须等于降低相同数额的另一种融资所带来的边际收益(要求满足期内最优化条件)。这些最优化条件构成了扩展的收入平滑模型的可检验假说。在货币流通速度不是常数时，吴凯和储敏伟(2007)推导了评估政府融资策略是否最优的基本计量模型(具体的推导过程参见他们的文章)：
α>0和0<β<1是保证征收税收和铸币税两种筹资方式的边际成本与税率或通货膨胀率同方向变动的必要条件。如果税率、通货膨胀率和货币流通速度之间存在协整且协整关系的个数为1，则支持扩展的收入平滑假说，税率和通货膨胀率的选择路径才是最优的。
税率可以用传统意义上各种税收总额占GDP的比率(简称传统税率，t)来衡量，也可以用财政收入占GDP的比率(简称宏观税率，tn)来衡量，因为财政收入占GDP的比率表明了一个国家的实际宏观税负水平；货币流通速度以GDP与上一年的流通中货币(在国内统计口径中为流通中现金，该指标比较接近名义铸币税)比值表示；通货膨胀率以各年消费价格指数环比增长指数表示。数据来源于历年《中国统计年鉴》、《中国金融年鉴》和财政部与中国人民银行网站，前文已经详细介绍。我们首先对各变量的平稳性进行单位根检验(见表4)。
单位根检验结果(表4)表明，各变量都服从一阶单整过程I(1)，可以对其进行协整检验。利用乔翰森(Johansen，1988)、乔翰森和朱隋俄斯(Johansen & Juselius，1990)提出的方法进行协整检验(见表5)。
乔翰森协整检验结果(表5)表明，传统税率、通货膨胀率与货币流通速度之间没有协整关系，而宏观税率、通货膨胀率和货币流通速度之间在1％的置信水平下存在1个协整关系，这意味着传统税率、通货膨胀率与货币流通速度之间不存在长期均衡关系，而宏观税率、通货膨胀率与货币流通速度之间存在长期均衡关系。宏观税率、通货膨胀率与货币流通速度三个变量之间的协整方程为：
在式(12)中，α=1/0.845=1.183>0，β=0.190/0.845=0.225，0<β<1，该方程符合预先设定的条件。显然，宏观税率、通货膨胀率与货币流通速度三个变量数据使得扩展的收入平滑假说成立。这表明，改革开放后中国政府在利用财政收入和货币发行两种手段筹集收入的同时权衡了不同收入方式的无谓损失，宏观税率和通货膨胀率的选择路径是最优的。
但是，由于传统税率、通货膨胀率与货币流通速度之间不存在长期均衡关系，所以，传统税率和通货膨胀率的选择路径不是最优的。比较传统税率和宏观税率可以发现(见图2)，“两步利改税”改革以后的十年间，传统税率和宏观税率之间的差异相差不大，但是全面工商税制改革以后，两者之间的差异越来越大，到2009年宏观税率高出传统税率2.67个百分点，而且这种差异有进一步扩大的趋势。两者之间的差异是非税收入部分，发达市场经济国家税收收入占财政收入的比率高达99％，而由于中国是转轨经济，财税征收制度尚不规范，偷税漏税问题比较严重，税收收入占财政收入的比率明显偏低，而非税收入比例较高。这也是中国传统税率、通货膨胀率与货币流通速度之间不存在长期均衡关系的主要原因。
进一步考察中国的宏观税率水平。根据世界银行对不同国家收入水平的类型提出的划分标准：人均GDP低于785美元的国家为低收入国家，宏观税率的平均值一般为13.07％；人均GDP为786～3 125美元的国家为中下等收入国家，宏观税率平均值一般为18.59％；人均GDP为3 126～9 655美元的国家为中上等收入国家，宏观税率平均值一般为21.59％；人均GDP大于9 656美元的国家为高收入国家，宏观税率平均值一般为28.90％。按照世界银行这个标准衡量，中国目前刚刚脱离中下等低收入国家，进入中上等低收入国家行列。据悉，2007年人均GDP为2 461美元，宏观税率为19.94％；2008年人均GDP为3 266美元，宏观税率为20.40％；2009年人均GDP为3 603美元，宏观税率为20.41％。可以就此认为中国目前的宏观税率水平是基本合理的。
通货膨胀率与铸币税之间也具有一定的相关性。1995年之前，财政部可以向央行直接透支，货币发行过度，中国通货膨胀率较高，为了遏制通货膨胀，1995年国家以法律的形式取消了政府向央行透支的渠道，货币发行减少，通货膨胀得以遏制，此后大多数年份，通货膨胀率都在4％以下。所以，实证分析得出了上述“通货膨胀率的选择路径是最优”的结论。但是，这只能说明总额铸币税(基础货币增加量)是最优的，并不能说明财政铸币税是最优的。经分析，在信用货币制度下，通货膨胀率与财政铸币税之间的关系逐渐弱化，基础货币的增加并不自然意味着财政铸币税的增加，基础货币的减少并不自然意味着财政铸币税的减少，而通货膨胀率与总额铸币税之间依然紧密相关(见附录1)。金融危机后宽松货币政策的实施，使得我国基础货币M[，1]发行显著增加，总额铸币税占GDP的比例从2008年的4.56％迅速上升到2009年的16.04％，但是，流通中货币却增加不多，财政铸币税占GDP的比例反而由2008年的1.29％下降到2009年的1.20％。这意味着，在总额铸币税不变甚至显著减少的情况下，中国的财政铸币税依然具有较大的改善空间。在当前存在通胀预期的情况下，即使宽松货币政策转向，我们依然可以通过提高央行运行效率的方式增加总额铸币税在财政部门的分配，以保证财政强可持续性，同时又不致引起通货膨胀。
五、结论及建议
本文采用1978-2009年样本数据运用协整检验方法评估了中国财政可持续性以及政府融资策略。财政可持续性评估结果表明：仅仅依靠税收收入不足以保证中国财政可持续性，考虑非税收入后中国财政呈弱可持续性，进一步考虑铸币税收入后中国财政呈强可持续性；政府融资策略评估结果表明：中国政府在利用各种手段筹集收入的同时权衡了不同收入方式的无谓损失，尽管传统税率的选择路径不是最优的，但是宏观税率和通货膨胀率的选择路径都是最优的。从表面上看，似乎只要同时考虑非税收入和政府从货币发行中获得的铸币税，中国的财政状况就是良好的，而且长期看政府的融资策略也是最优的，无须担心中国财政可持续性。然而，通过分析导致中国财政可持续性状况的原因，可以发现，如果任由中国目前的财政运行模式继续下去，将会产生较大的财政风险。为此，政府必须“开源节流”，增加财政收入，减少财政支出，以求能够改善中国财政可持续性。
具体地说，我们提出如下一些建议和策略：第一，取消过时的税收优惠政策，扩大税收征收范围，严格税收征管行为，开征新税种，优化税收结构，以此提高税收收入；第二，继续加强非税收入管理，特别是国有资产收益管理，将原来应征而未征、应多征而少征的部分征回，以提高非税收入；第三，转变政府职能，实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变，避免政府财政支出盲目扩大；第四，完善政府预算管理体制，提高预算执行的准确性、严肃性和透明度，增强预算的约束力，避免财政支出的随意性，减少寻租行为，避免浪费和滥用财政资源；第五，建立并完善财政支出绩效评价体系，对财政资金使用的效率和效果予以及时地反馈，使政府各部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益，以提高资金使用效率；第六，深化金融市场改革，做强多层次资本市场规模，增加其他非通胀财政融资渠道；第七，进行相应制度设计，提高中央银行独立性，避免政府任意操纵货币政策；第八，提高央行运行效率，增加总额铸币税在财政部门的分配；第九，完善预算稳定基金，增大预算稳定基金规模，促进财政措施回归正统的凯恩斯模式(周期平衡)⑤上，使财政刺激较少破坏财政的可持续性。
注释：
①1999年诺贝尔经济学奖得主蒙代尔列出了十项可能由人民币升值带来的问题：第一是导致外国投资下降，第二是经济增长急剧放慢，第三是银行不良贷款问题全面出现，第四是国有企业出现大面积亏损，第五是延缓人民币可兑换化进程，第六是增长失业率水平，第七是导致中国农村地区出现通货紧缩压力，第八是在东南亚地区造成不稳定因素，第九是给市场投机者带去非常好的机遇，第十是可能影响未来人民币在中国以外地区之地位。
②财政铸币税只是总额铸币税转移到中央政府的那部分铸币税。Klein和Neumann(1990)Neumann(1996)指出货币当局由于具有发行货币的垄断力量而获得的所有收益总和就是总额铸币税。具体地，总额铸币税包括私人部门为了得到中央银行发行的基础货币必须给予的实际财富转移中央银行持有非政府债券的利息收入和中央银行公开市场操作的收益。一般而言，总额铸币税扣除了货币发行成本和央行运行成本后，主要用于以下几个方面：央行对非政府债务的净投资、以本国货币衡量的为补偿资产汇率损失而支付的重置投资成本、政府预算融资和央行资产增量(Neumann，1996；Cukrowski，2006)。大多数实证研究都认为，不管法律和制度如何规范政府与中央银行的关系，政府都会获得铸币税收入；政府获得铸币税收入的多少与央行创造铸币税的方式和手段无关。传统意义上通过增加货币发行(当然导致物价上涨)直接购买所获得的铸币税，在信用货币制度下仍然存在并且绝对量相等。只不过信用货币下的铸币税通过利息的方式取得。所以，我们在计算政府获得的铸币税收入时，可以直接以流通中货币增加量表示，而总额铸币税以基础货币增加量表示。
③非税收入包括预算内非税收入、预算外非税收入和制度外收入。这里研究的是预算内非税收入，由财政收入扣除税收收入得到，主要包括国有资产收益、行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入。
④1982年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了《关于国务院机构改革问题的决议》。这次改革旨在提高政府工作效率和实行干部年轻化。1988年4月9日，七届全国人大第一次会议通过了《国务院机构改革方案》，启动了新一轮的机构改革。其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。1993年3月22日，八届全国人大第一次会议审议通过了第三次政府机构改革方案，其历史性的贡献在于首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。1998年3月10日，九届全国人大第一次会议审议通过了第四次政府机构改革方案。这次改革的历史性进步是政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，消除了政企不分的组织堡垒。2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议以绝对多数通过了第五次政府机构改革方案。这次改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的，其重大的历史进步，在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。2008年3月12日，十一届全国人大一次会议第四次全体会议上公布《国务院机构改革方案》，这次改革旨在强化政府的社会管理与公共服务职能。
⑤传统的以刺激需求为导向的财政政策有一个基本前提：政府将在经济高涨时期积累财政盈余以支持经济衰退期的开支和赤字。但是，在现实生活中，人们常常有意无意地将经济景气时期的“盈余财政”抛之脑后，断章取义地将原本完整的周期平衡的凯恩斯规则片面理解为“赤字财政”。
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