改革的推进方式及其对受损者的补偿，本文主要内容关键词为：其对论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号F102.3 文献标识码：A 文章编号：1003-5656(2000)06-0062-06
一、关于改革的推进方式
改革的过程，实质上就是经济主体物质利益关系调整的过程。根据改革对物质利益关系调整的结果，学术界把改革的推进方式划分为两种类型：一种类型是改革使至少一个人受益而没有使任何人受损，另一种类型是改革使至少一个人受益但同时至少另一个人受损。通常将前者称为“帕累托改革”，与此相对应，后者被称为“非帕累托改革”。（注：盛洪.中国的过渡经济学[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994.36-44.）
这两种类型的改革孰优孰劣是显而易见的。帕累托改革由于没有使任何人的利益受到损失，所以一般不会遇到社会各经济主体的阻挠（假设人们从事经济活动的目标是获取最大经济利益），改革也能够比较顺利地进行下去；而非帕累托改革由于有一部分人的经济利益受到损害，这部分人必然会对改革持抵触和反抗态度，所以，改革必然会面临较大的阻力。受到损害的人越多，受损程度越严重时，改革面临的阻力也就越大。
一般来说，帕累托改革在现实中是很难达到的，即使在特定时期特定条件下达到或近似达到，它也是很难持续下去的。因为以调整利益关系为实质内容的改革，通常会使一部分人的利益受到损害，“没有人受损，就不可能有人受益；或者，现在不受损，将来就不会受益”。（注：盛洪.中国的过渡经济学[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994.36-44.）可以通过对受损者遭受的损失进行补偿的办法，消除或减轻其损失，从而使其转而支持或默许改革的进行。根据这种补偿的程度，在改革的收益总量大于受损总量的前提下，改革事实上又可以划分为两种类型：其一是对改革的受损者进行补偿，使之事实上不受损害；其二是对改革受损者进行补偿，但补偿不足以弥补受损者所遭受的损失（甚至没有补偿）。前者可称为“完全补偿的非帕累托改革”，实质上就是人们常说的“卡尔多改革”，（注：林毅夫、蔡昉、李周.中国的奇迹：发展战略与经济改革[M]）.上海:上海三联书店,上海人民出版社，1994.248.）后者可称为“不完全补偿的非帕累托改革”，本文称之为“非卡尔多改革”。（注：严格来讲，帕累托改革考察的是实际收益的变动情况，而卡尔多改革考察的还包括预期收益的变动情况。为了简化分析，本文不考虑预期因素。）
卡尔多改革由于实现了对改革受损者的完全补偿，所以改革受损者的经济利益实际上没有受到损失。（注：这也是许多人常常把卡尔多改革同帕累托改革等同起来的原因。）同传统体制相比，利益分配的原则、过程改变了，但分配的结果并没有发生实质性转变。这同改革调整利益关系的实质性要求显然有一定的距离。同时，完全补偿还会引致改革受损者在获取利益上对补偿者的依赖，不利于改革的深化。所以，如果存在着卡尔多改革，它也只能作为改革过程中的一个过渡性阶段。由此，对改革受损者进行不完全补偿的非卡尔多改革将是改革的常态。
非卡尔多改革中对受损者补偿的不完全性体现在两个方面：一是对某些受损者进行补偿（甚至完全补偿）而对另一些受损者不进行补偿；二是即使对某些受损者进行补偿，但也不足以弥补其受到的损害。由此非卡尔多改革中的补偿实际上要解决两个问题：其一是对哪些人进行补偿和对哪些人不进行补偿？其二是如果进行补偿的话应该补偿多少？与这两个问题相联系，还要解决谁来补偿、通过什么方式补偿、怎样补偿等问题。
解决上述问题实质上首先要确定补偿的标准。虽然，从不同的角度不同的立场出发，人们得出的结论不可能完全一致，但从非卡尔多改革的本质要求出发，补偿对象和数量的确定应以社会各阶层成员在改革中受到的损失数量的大小为依据，在改革中受损较大的社会成员应当得到较多的补偿，受损较小的成员得到的补偿也应当较少，没有受损的成员当然也无理由获得补偿
二、中国改革推进方式的演变
从70年代末开始的中国经济体制改革，大致经历了一个由帕累托改革到卡尔多改革再到非卡尔多改革的过程。
1.中国农村承包制改革是较典型的帕累托改革。改革开放之前的中国经济具有明显的二元结构特征，城市工业经济和农村经济之间存在着源于体制因素的严重割裂。70年代末展开的农村改革在极大地提高了农业生产水平和农民生活水平的同时，基本上没有对城市工业经济和城市居民的生活状况产生任何实质性的影响，城市经济仍然按照其原有的方式进行。农村改革和农民生活水平的提高显然是在没有对城市经济和城市居民的利益有任何损害的情况下取得的。同时，政府也由于农业问题的相对解决，其地位更加稳固（尽管农村改革在初期并不是政府有意而为）。考虑到当时中国社会基本上由农村居民和城市居民两大社会阶层构成的实际状况，考虑到政府在当时中国经济运行中的特殊作用，农村改革具有很明显的帕累托改革的性质。
2.中国城市经济体制改革在前期阶段（通常指1992年底以前），具有明显的卡尔多改革的特征。中国农村改革，当突破了农村经济自身的限制后，必然会对城市经济造成冲击，城乡利益关系的调整也将不可避免。乡镇企业的成长壮大，在一定程度上，正是城乡利益关系调整的产物。作为农村改革的延伸，乡镇企业的发展尽管以农村经济为基础，但其高速扩张则是由于二元结构下城乡工农之间的巨大差距和轻工业发展水平严重滞后所致。随着乡镇企业不断壮大，它也在不断“蚕食”原来属于城市工业经济的领域。从一定程度上讲，乡镇企业发展是对城市工业特别是轻工业经济发展的一种替代，这种替代导致了如下结果：一方面，就城市轻工业部门而言，由于乡镇企业的巨大冲击，其在传统体制下较稳定的收益的一部分转移到了乡镇企业，城市轻工业部门的利益有净损失；另一方面，传统体制下形成的城市工业经济总体和城镇居民相对于农村居民的“优越感”受到一定的动摇，城市经济和城市居民感受到了一种利益的“相对损失”。
当改革基本不会影响城市居民的利益时，他们可以对改革采取观望的态度。而当改革已经实实在在对其利益产生影响时，城市居民显然不可能继续俯视观望，他们必须作出选择。作为传统体制的受益者，城市居民在经济、政治、文化和心理等各方面形成的对农村居民的优势，使城市经济本身存在着对改革的惰性，由于乡镇企业的冲击，城市居民的利益受到了绝对和相对损害，他们对改革在一定程度上持保留或反对的态度（根据笔者的理解，这一时期要求乡镇企业“反哺”农业的实质是让乡镇企业“滚回老家去”）。（注：由于农村改革成功的巨大示范，城市居民显然也希望通过城市改革提高他们的收入水平。但城市居民同样也不愿意放弃传统体制下已经取得的各种实惠。由于对传统体制的改革必然要触及到这些不合理的额外收益，所以城市居民对改革持有一种矛盾的态度：当改革不触及他们的利益时（这实际就不是改革），我们赞成改革；当改革触及到他们的利益时，则反对改革（也许口头上赞成）。有关城市福利制度、户籍制度等方面的改革都能说明这一点。）
在这种情况下，对城市经济体制的改革必然要由政府强制性地推动。为了减少城市各经济主体由于利益受损对改革的阻挠，政府只能对城市经济所受到的损失或相对损失进行补偿。在具体操作中，这种补偿是通过“放权让利”方式实现的。据统计，1981年～1990年，国家通过各种让利措施使国有企业获取了3100亿元的“额外”收益，1980年～1990年，国家对国企亏损的补贴额累计高达3429亿元,同期企业职工工资在企业新创造价值中所占比重，由17.5%上升到35.7%，国内财政收入占国民收入的比重则从31.5%降至21.6%。（注：曾峻.保护改革的动力资源[J].探索与争鸣，1998,(7):5-8.）
如此让利的结果，不但使国有企业职工和城市居民由于农村改革所受到的“损害”得到了补偿，而且补偿数额如此之大，力度如此之强，在一定程度上达到了对损失的完全补偿甚至超额补偿。
3.城市改革全面展开后，由于城市经济的必然要求，并受制于政府的补偿能力，改革具有越来越突出的非卡尔多改革的性质。
依靠政府对受损者进行的补偿，取决于政府的补偿能力。改革开放以来的不断放权让利，使政府放权让利的空间不断缩小，逐步接近其放权让利的极限。1995年，国家财政收入占国内生产总值的比重为10.71%（1980年为25.67%），我国是世界各国中财政收入占国内生产总值比重最低的国家之一。（注：中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，1997.843.）这种状况是由前期的超额补偿造成的，同时也使国家对之后的改革不可能继续作出完全的补偿。
由此，在自上而下由政府强制性推动的改革中，政府必然面临两难选择：一方面，在城市经济特别是国有企业经济效益没有实质性提高的情况下，国有企业仍然视自身为改革的受损者（尽管实际上可能并不是这样），改革的动力不足，为了减少由此带来的对改革的阻挠力量，政府有必要尽可能象以前那样，继续对城市和国有企业给予最大的补偿。另一方面，政府又缺乏如同前期那样进行完全补偿的财力。这种两难选择的结果，必然是政府寻求替代性的补偿方式。从实际情况看，这些替代方式包括：默许乃至鼓励非国有经济的发展，以吸收从城市主体经济中分离出来的劳动力和其他生产要素，实现对这部分劳动力由于分离而损失利益的部分补偿；建立健全各种类型的社会保障制度，对改革受损者所遭受的损失进行事后的补偿；引导改革的受益者通过各种方式主动对受损者的利益进行补偿；鼓励从事第二职业，兴办依附于大型国有企业的小型经济实体；在一定程度上强化政府财政税收的职能，以增强政府对下期改革的补偿能力等等。这些替代性的补偿方式，在实际运行中不断演化并且进而成为城市改革的内容之一，但它们显然不可能完全弥补作为城市经济主体的国有企业在改革过程中的利益损失（包括相对损失）
三、补偿的错位和中国改革的教训
从非卡尔多改革中进行补偿的标准出发来考察中国改革的进程，可以看出，在中国改革的推进过程中特别是在城市改革中，对受损者的补偿存在着比较严重的错位，这是中国改革在目前举步艰难的历史原因所在。
1.在改革过程中，政府的绝大部分注意力放在对城市经济进行封闭式改革上，忽略了对农村经济和农民的补偿，使农村经济和农民游离于改革进程之外，导致了农民对改革的热情衰减。
农民是传统体制下的利益受损者，同时也是对传统体制进行改革的受益者。中国农村改革得到广大农民的群起响应，正是由于农民能够从中获得更多的实惠。然而，当改革重点发生转移，政府为了给城市改革创造更有利的环境而让利于城市国有经济，这对农民的利益实际上造成了绝对和相对损害。为了保护农民参与改革的热情，政府理当对农民进行相应的补偿。然而，受传统体制的影响和对农村经济形式过于乐观的估计，同时也受政府补偿能力的限制，政府实际上忽略了对农民的补偿，如果有的话，这种补偿显然不足以维持农民的长久的改革热情。
2.在城市经济改革的初期，政府实质上并不存在着对城市经济主体国有企业补偿的必要性。
城市经济是传统体制下的受益者，农村经济改革的成功和乡镇企业对工业经济的冲击，对城市经济、国有企业造成的损失，更多的是一种观念上的相对损害，是国有企业在传统体制中所拥有的“额外收益”在受到冲击时出于维护传统体制的愿望而感受到的，如果有实际损害的话，这种损害也是改革调整原有不合理利益格局的必然要求，在量上也是很小的。所以，对这部分损失实际上是不应当补偿的。政府出于加速改革进程的考虑，试图通过让利的方式完全补偿甚至超额补偿国有企业的损失（包括相对损失），实质上暗含着一个逻辑前提和判断：国有企业将是改革的受损者。这实质上正是传统体制中政府父爱主义在改革过程中的反映。过分溺爱的结果，正象实际发生的那样，养成了国有企业对政府让利的依赖，进一步引致了城市经济进行实质性改革内在驱动力的缺乏。因为在让利的前提下，国有企业可以通过名义上的改革获取更多的经济利益，当然也就没有必要冒进行实质性改革的险了。国有企业改革实际上从开始就掉进了这样一个“陷阱”。
3.随着改革的进一步推进，当城市经济、国有企业由于种种原因变成真正意义上的改革的受损者而要求政府给予补偿时，由于政府财政补偿能力的下降，政府心有余但力不足，导致企业改革热情逐渐衰减。
国有企业效益不断下降，但同时非国有企业却在迅速发展，并最终导致对国有企业实质性的冲击。如果说非国有经济的发展是改革的必然产物并且国有企业承担了这一时期改革的巨大成本的话，（注：王全斌.从改革的全局看国有企业改革[J].管理世界，1999,(4):120-128.）那么，国有企业的衰退和利益受损正是由于改革导致的。这必然要求作为改革推动者的政府给予相应的补偿，以保护国有企业改革的热情。然而，由于前期改革中政府的大量放权让利，其补偿能力大幅度下降。国有企业最困难的时期也正是政府补偿能力最弱的时期，政府只能通过其他各种替代措施（如政策的、舆论的等）对国有企业进行补偿，但在国有企业自身体制还没有根本性变革之前，国有企业对来自于政府的补偿有落空之感，其改革的热情必然衰减。
4.从微观角度讲，政府在受财政能力制约之下对国有企业进行的补偿，并没有完全落实到企业内部改革的受损者头上，这是企业职工改革热情衰减从而是企业总体改革动力不足的又一原困。
无论从宏观还是从微观上讲，政府的补偿都应当是对改革受损者的补偿。在补偿数量较小的前提下，理当优先为受损最大的成员（比如下岗职工）进行补偿。然而从现实情况看，政府的补偿实际上更多的落到了国有企业管理阶层，该阶层获得的补偿在某些企业甚至超出了即使在完全补偿条件下也不能达到的数量，是一种超额补偿，其结果是这一阶层事实上成为改革的受益者。由此产生了两方面的结果：对企业改革真正的受损者而言，由于得不到应有的补偿，使改革的热情衰减；对企业改革事实上的受益得而言，由于他们获得的收益同改革本身、同企业效益之间常常脱节，所以他们支持的不一定是真正意义上的改革。
中国改革过程中补偿错位的产生，同国内学术界和政府对补偿标准的认识存在着密切的关系。从上述论证中可看到，非卡尔多改革能否顺利推进的关键在于对改革受损者的补偿，对受损者的补偿首先要确立一个补偿的标准，这个标准应当也只能是改革受损者实际损失的大小，实质上也就是所承担的改革的成本大小。
在由政府强制性推进、并且由政府对受损者进行补偿的非卡尔多改革中，这个标准显然应当首先得到政府的确认，对改革过程中的受损者以及受损程度，政府也要作出尽可能符合实际情况的估计。然而由于种种因素的影响，在实际改革过程，受损者及其损失的大小同政府对损失情况的认识显然不可能完全一致。当政府对改革损益状况的估计和实际损益状况出现较大偏离时，政府的补偿也就必然出现较大的错位，改革过程中就有可能出现这些现象：有些受损者并没有得到政府应当给予的补偿（政府认定他们不是改革的受损者），而有些受益者反而得到了政府的超额补偿（政府认为他们是受损者）。受损较大的成员没有得到较多的补偿，而受损较小的成员却得到了较多的补偿。
政府对改革损益状况的认识同实际的偏离，同政府自身的决策能力和水平有关，同时也同社会各阶层成员在社会中所处的地位和他们与政府联系的密切程度（关系的“亲疏”）有关。由于某些成员在社会中处于一种相对弱势地位（例如农村居民和目前国有企业的职工等），同政府的联系较少，所以，当他们的利益受到较大损害或者说承担了更多的改革成本时，政府并不一定给予这一部分人以更多的补偿。相反某些成员在社会中处于一种相对强势地位，同政府的联系较密切（例如城市居民、企业管理层以及公务员等），他们的利益在改革中受到较小的损害甚至没有被损害时，政府也可能对他们给予完全的甚至超额的补偿。
无论是哪一种类型的补偿偏离，其结果都是相似的：对弱势社会群体在改革中所受损失的忽略和较少补偿，使该群体成员对改革的热情下降（准确地讲，是对以前的那种形式的改革的热情下降），甚至导致对改革的误解。而对强势社会群体的完全和超额补偿，也将促使该群体成员对真正意义上的改革的热情下降，因为他们获取的超额收益是由政府补偿而来的，而不是由于改革所带来的。如果说强势群体对改革有很高热情的话，其实质是对获得更多的政府补偿有很高的热情，这显然已经背离了改革的方向。
四、简要的结论
1.改革的动力在于经济主体追求物质利益的内在冲动，改革要依靠广大人民群众的力量。
2.非卡尔多改革过程中，政府要通过对改革受损者的补偿以解除改革主体的后顾之忧，从而保证这部分人乃至全社会对改革的持久的热情和动力。
3.政府实际上不可能对受损者进行完全的补偿，所以补偿本身应有重点，有次序。一般来说，政府应当优先对改革中受损最大的社会阶层和成员进行补偿。
4.要注意避免对某些社会阶层和成员的超额补偿，特别是当超额补偿对象是强势群体的情况下，要尤其注意由于对其超额补偿有可能导致的对改革方面的扭曲。
5.政府应当蓄积一定的补偿能力。在政府补偿能力较低的条件下，应当充分发挥替代性补偿措施的作用，要采取措施，创造受益者对受损者直接进行补偿的渠道，如鼓励受益者办厂、举办公益事业等。
6.要不断加强对改革中出现的问题进行深入细致的及时的调查研究，提高政府的决策水平。
收稿日期：2000-08-24