中国土地财政的起因与改革，本文主要内容关键词为：起因论文,中国论文,财政论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
本文试图解释一个现象：中国分税制财政体制形成后，地方政府面对经常性财政收入相对比重持续下降和事权范围不断扩大的压力，并没有表现出要改变既有财力分配格局的迫切动机。虽然中央政府对下级政府的财政转移支付数量有了巨大的增长(可参见历年《财政统计年鉴》)，但由于体制的原因，中国广袤的各地方辖区在提供地方公共服务出现财力缺口时，并不都是有效地受惠于既有的财政转移支付安排。虽然没有连续的相关统计数据做支撑，但所谓“土地财政”——地方政府依赖土地征用和转让所创造的财政收益，在实现地方政府经济扩张政策的过程中扮演了重要角色。张五常(2008)将中国经济增长的奇迹解释为县级政府的公司化市场竞争所带来的收益递增，但是他没有回答，地方政府在向营利性组织转变后所带来的社会成本及其影响。本文研究具有私利考量的地方政府如何充分利用中国土地制度的缺陷实现了软预算制度安排和它的社会成本，以及消极对待物业税改革的原因。
二、中国土地财政的成因
(一)地方政府行为动机：一个模型
我们构建一个模型，试图对中国地方政府的行为特征作出描述，并说明在现行预算约束条件下和土地提供制度的激励下，效用最大化的行事方式。设想一个地方政府，它向公众提供一项有用的公共服务，但这样做并不是为了利润最大化。假设该地方政府是由一位地方行政首长负责管理，他是一个等级最高的协调者和政策制定者。这个行政首长向地方人大(负责)，地方人大对他的活动进行监督，并对地方政府制定的政策进行评价。
地方政府能够对它生产出的服务收取一个费用(p)，但是，这种费用是名义上的，所有收取的收入都进入地方政府的基金中。每段时期，地方政府“产出”活动的成本需要满足地方人大给予的预算总额(S)。这里的资金(S)来自于基金收入和上级政府的转移支付。地方政府在生产要素方面的支出包括支付给行政长官的固定工资收入M，当然S＞M。假设地方长官的效用不仅取决于他的工资收入，而且还取决于所使用的资金类型，也即，他喜欢某些类型资金(y，z)，而排斥对另外一些资金(x)的使用。其中y为以土地为抵押的地方政府融资，z为土地出让金和房地产税费收入，x为对存量房地产征收的物业税。
由于地方政府的行为直接受到行政长官的影响，因而地方政府的问题可以看做是传统上的约束最大化问题。具体而言，可以设想该行政长官在预算和产出约束的条件下最大化其效用函数：
换句话说，地方政府的行为可以被看做是地方行政长官努力获取个人满足的一种产物，同时行政长官需要满足限制其选择约束条件。
正如(1)式所表明的，个人收入越高(
U/M＞0)、要素y和要素z的使用量越大以及要素x的使用量越少，则地方长官所获得的满足也就越大，这是因为使用这些要素能为他带来非金钱收益(U/y＞0，U/z＞0)，如以y和z为融资来源的“形象工程”为地方长官提供的升迁机会，豪华办公设施和交通工具所带来的舒适感，等等。这种情况一方面是由于y是制度外资金，z大部分是地方政府预算外资金，地方政府可以不将其纳入预算以逃避人大和公众的监督；另一方面y和z的获取成本低而收入规模巨大。相比之下，物业税x会减少地方长官的福利水平(U/x＜0)，这是因为对居民的存量不动产征收物业税的政治阻力大，透明度和监督要求严格，且征管成本高，但收入规模则远比不上y和z。根据假设，预算约束(2)中的要素x，y和z的每单位成本分别为
，
和
，其中，即便x，y和z是同质的，其和也明显高于。这是因为：地方政府圈地抵押融资的财政风险最终将由中央政府负担，且使用土地出让金收入对失地农民和城市拆迁户的补偿不足，使社会成本外部化。如果再考虑到以y和z为来源项目的非公共性，那么从成本—收益比的角度来看就更是如此了。相对而言，尽管x的征管成本较高，但与y和z的巨大社会成本比较，就微不足道了。(3)式意味着，地方政府的产出可以建立在两种模式基础上：模式Ⅰ：f(x，z)即物业税与土地出让金和房地产税费共同资助地方政府项目，但严禁以土地为载体的政府担保贷款。这属于预算约束较硬的一种模式，特别是在z的规模不大或z对利益受损人补偿充分时。模式Ⅱ：g(y，z)即土地抵押贷款加土地出让金/房地产税费资助地方政府项目的模式。这是一种软预算约束模式，因为地方财政风险和社会成本负担最终将转嫁给中央政府。如果不考虑社会成本问题，在配置效率相同的假设下，模式Ⅰ的产出效率和规模要低于模式Ⅱ；如果考虑社会成本折现后计算的净值，则可能高于模式Ⅱ。一般来说，模式Ⅰ的配置效率要高于模式Ⅱ的配置效率，因为当(U/y＞0，U/z＞0)时，居民的利益是受损的。这样，在以居民或公众福利最大化为衡量标准的前提下，模式Ⅰ要优于模式Ⅱ。
在此根据(3)式讨论地方政府的服务价格。地方政府一般会维持一个“社会最理想的价格水平”，但是在这个价格水平面对巨大需求的情况下，仅仅能够生产出较低的产出水平，由于没有一个近似的竞争者存在，因此，非均衡始终存在。这似乎是地方政府为大众提供了较大的利益，且充分实现了公共服务的目标，只要地方政府拥有足够的资源。当然，更多的资源来源于预算或转移支付S的增加，这些是地方政府从它的上级政府那里获得的。
在任何给定的时期内，预算是固定的，但是地方长官具有明显的激励要求更多的财政资源。在不考虑其他因素的情况下，S越大，地方长官越加能够充分地实现其非金钱收益偏好(要素y，z)。而且，在每个时期，他的收入(M)很可能与地方政府所获得的总预算规模呈正相关关系。地方长官可以利用诸如如果扩大公共服务的范围，将会有更多大众享受到地方政府所带来的好处等观点，来争取更多的财政支持。如果地方长官具有较大的自由处置权，且在事实上仅仅在预算(2)式条件下自由实现其效用函数最大化，那么他将完全可以借助于y、z为地方政府项目提供支持，根本不去使用x。从2003年中央政府提出物业税改革的构想起迄今为止，物业税的改革仅在象征性的意义上得到部分地方政府的支持——全国共有10省市的部分地区进行了模拟评估征税试点。即使是这些模拟评估试点地区的地方长官，也对物业税的开征持消极态度。物业税x即使能为地方政府带来财政收入，但对比其他来源y、z，对地方长官来说也是一种收益小风险大的“讨厌品”(即U/x＜0)。
价格p在这里出现是因为，通过对式(3)两边同时乘以向地方居民收取的价格p，可以将(3)式转化为产值。相对于(5)式，我们知道U/y是正的，因为地方长官偏爱软预算的y要素。而且，
这样的情况意味着，均衡时要素y——土地抵押贷款的使用将会比资源有效配置所要求的条件s＝p(q/y)来得多。类似地，成本——收益内部化的物业税收入x却没有得到充分的利用，地方长官对这种透明度高、责任大的财政资源敬而远之。地方人大是否有动机和能力配合中央政府严格限制y的使用呢?现实的可能答案是：只要y引起的成本不对任期内的政治决策者构成无法承受的问责负担，他们将会听之任之。
(二)制度可能
y和z的产生是建立在中国二元化土地制度和城市政府对级差地租的绝对垄断基础上的。目前，地方政府特别是城市财政对土地转让收入形成日益严重的依赖，在许多地方称为“第二财政”或“土地财政”。这种情况是地方政府收入压力(需要)与土地制度能变现巨大的级差收入(可能)共同作用的结果。“第二财政”或“土地财政”是典型的软预算约束行为——征地所造成的社会成本如解决失地农民的就业和社会保障问题被推给中央政府，市场导向的财政联邦制改革如现代物业税制度则无法有效建立。杨小凯(2003)指出，在缺乏宪政秩序的市场取向改革下发展起来的双轨制，制度化了政府官员的腐败和机会主义行为。中国土地所有权的双轨制产生了土地的有效商业化使用和社会公正之间的两难冲突。
对土地供给的垄断是高房价的基础，而高房价是地方政府获取“经济租值”收入的来源。在地方政府官员的政绩与GDP挂钩，房地产开发收益对地方财政收入影响巨大的情况下，地方政府实际上变成了地区性的垄断企业。根据奥尔森(Olson，1980)的定义，由于组织目标的经营性，它就变成“排外”集团了。①地方政府一方面排斥大集团如中央政府分享其房地产收益的财政努力，另一方面，对任何企图降低房地产价格的尝试则漠不关心，因为高房价对地方政府来说可以最大化其短期财政利益。地方政府对“小产权房”的打压，就是典型的“排外”行为。一个集团的排外性或相容性取决于它寻求的目标，而不是其成员的任何特性。事实上，以经营城市为唯一目标的地方政府是很难维系的。在政治和社会系统中增进辖区居民的共同利益——寻求目标的公共性，在地方政府中均不同程度地存在。这使得不论地方政府辖区的支出责任和收入状况如何，社会最低标准的公共劳务需求基本能得到满足(比如安全、健康、福利、教育等)。一般说来，地方政府的自治程度越高，施政目标就越具有公共性，从而在寻求长期稳定的地方收入方面，就越具有主动性。以辖区居民房地产的市场价值为税基征收的物业税，具有显见性、不可移动性和公共选择的透明性。以此为基础所提供的公共服务当然具有“相容公共商品”的性质——地方政府欢迎更多的人士加入本地区从而扩大税基，分担公共开支的成本。地方政府热衷于“经营”城市，从现象上看是政府职能“越位”和“缺位”问题，实质上是财政体制与政治体制的内在缺陷造成的。
(三)实证分析
1.变量的选取和数据
基于1994年的分税制改革和1996年开始实施的《土地违法案件查处办法》，以及数据的可获取性，本文选取的样本数据区间为1998—2008年，选取的变量分别为土地出让金占地方政府预算外收入比重(X)和土地出让中每件土地违法案件涉及的土地面积数(Y)，前者代表土地财政的规模，后者代表土地财政的社会成本(如表1所示)。
2.变量的平稳性检验
对变量的平稳性采用ADF检验，检验结果如表2所示。
由表2可以看出，X、Y的水平值统计量分别大于显著性水平为10％的临界值，表明X、Y序列是非平稳的。利用ADF检验法分别对二者的一阶差分序列进行平稳性检验，可知在5％的显著性水平上，两个一阶差分序列均有平稳性，且均为一阶单整，因而可以进行协整分析。
3.协整分析
采用Engle—Granger两步法来检验二者之间是否具有协整关系。
模型中所有系数均显著通过了t检验，调整后的R[2]为0.8412，拟合度较高，DW统计量为1.7523，无序列相关。接着对模型残差序列进行单位根检验，根据ADF检验准则，检验统计量为-2.8609，小于1％、5％和10％显著性水平下的临界值，后者分别为-2.8522、-1.9791、-1.6337，残差序列为平稳序列，即X和Y的协整关系成立。建立误差修正模型如下。误差修正项为：
(7)式表明，土地出让中每件土地违法案件涉及的土地面积数(Y)与土地出让金占地方政府预算外收入比重(X)之间具有长期均衡关系，后者对前者的影响系数为0.4442；(9)式表明，后者的短期变化对前者的短期变化也有正的影响，系数为0.2546。可见，地方政府对土地财政的依赖以及由此造成的地方土地违法问题已经常态化。
三、变革路径：土地制度与财政体制联动改革
如果地方政府可以不受限制地通过卖地获取财政利益，那么土地租值将会在不太长的时间内完全转换为地方财政收入，地方政府辖区内将无地可卖，但实际情况却并非如此。这是由于中央政府在与地方政府的博弈中对土地供给进行了较为严格的行政控制。虽然这种控制时常失效，但从中短期看实现了纳什均衡。这是一种矛盾的制度安排：土地一级市场与二级市场之间差价归地方政府所有，使得地方政府卖地冲动无法遏制；中央政府掀起的一次又一次“土地风暴”却是在保护耕地面积的名义下进行的。1994年分税制改革以后，中央财政收入占财政总收入的比重有了极大的提高，而地方政府在财力增长(包含转移支付部分)滞后的情况下，事权却不断扩展，财政平衡只有依赖土地转让收入来支撑。钱颖一和温格斯特(Qian，Yingyi和Weingast，1997)认为中央政府对地方政府的任意干预以及地方政府搭便车和非合作行为会损害财政联邦制的可持续性。P在现行制度下，地方财政利益与国家耕地保护政策之间存在着不可克服的冲突。而建立在土地寻租基础上的地方财政也会随着房地产市场的巨大波动而无法持续和稳定。根据科斯(Coase，1960)的分析，产权的清晰界定以及建立在这种界定基础上的自由交易，会使社会成本内部化。这说明了实现地方财政由严重依赖卖地获取收入向规范化的物业税制转型，必须对土地管理制度进行改革，实现国有土地和农村土地的同地、同权、同价。通过城乡土地市场的一体化安排，消除对弱势群体的不公正土地权益剥夺，阻塞住地方政府的赤字转移出口。为此，必须同时对分税制财政体制进行改革和调整，完善中央财政对地方的转移支付制度。
注释：
①奥尔森指出市场集团的理想是垄断。在市场条件下从“公共商品”更高的价格得到的收益数量是固定和有限的，这使市场集团的成员试图减少他们集团的规模，故称这类公共商品为“排外的公共商品”。在非市场条件下，分享收益和分担成本的成员数量越多越好。当集团扩大时，公共商品的供给会自动地扩大，这类物品应被称为“相容的公共商品”(第31～35页)。
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