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一、公共事业的范围：一个初步设定
究竟哪些事业属于公共事业，哪些属于非公共事业，人们的认识并不完全一致：（1）公共事业的范围是气象、基础科学研究、农业技术的研究和推广、大型水利设施、社会科学研究等纯公共事业和教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视、文化等准公共事业。与众不同之处是，作者将大型水利设施等基础设施、气象和动植物检疫事业看成公共事业。（2）公共事业的范围包括教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护、社会保障、计划生育和人口等社会活动领域。值得注意的是，作者将计划生育和人口也列入公共事业之中，这在其他学者的研究中很少涉及。（3）公共事业主要包括教育、科技、文化、卫生、体育、基础设施、公共住房、社会保障、环境保护等事业。作者将基础设施和公共住房事业作为公共事业。（4）公共事业的基本内容主要是指教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电、公共交通、水、电和煤气组成的活动及其结果。作者将通讯、邮电、公共交通、水、电和煤气事业统称为公共事业。（5）公共事业领域除传统事业领域外，还包括公共工程、基础设施、社会保障、城市公用事业等。作者将公共工程、基础设施、社会保障、城市公用事业都列入公共事业。（6）我国《公益事业捐赠法》第三条规定，公益事业是指非营利的社会事业。公益事业包括“救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；教育、科学、文化、卫生、体育事业；环境保护、社会公共基础设施建设；促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。”在这里，公益事业与公共事业是同一的概念。而在我国政府官方文件中，常用社会事业指称公共事业，并将其概括为教育、卫生、文化、体育、旅游、劳动及社会保障、民政、人口和计划生育、特殊群体权益保护等领域。
二、公共事业的类别：基于产品属性维度的分析
1.科技事业类。中华人民共和国科学技术部网站所描述的我国科技活动包括研究与发展、研究与发展成果应用及与R&D活动相关的技术推广与科技服务活动。由于事业简单地说就是活动，故而我国的科技事业就包括研究与发展、研究与发展成果应用及与R&D活动相关的技术推广与科技服务活动。研究与发展主要包括基础研究和应用研究，基础研究又可分为纯基础研究和定向基础研究，技术推广与科技服务活动是指与R&D活动相关并有助于科学技术知识的产生、传播和应用的活动。在1985年颁布的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》和1986年公布的《国务院关于科学技术拨款管理的暂行规定》中，倾向于将科技事业分为3类：（1）技术开发工作和近期可望取得实用价值的应用研究工作；（2）基础研究和近期尚不能取得实用价值的应用研究工作；（3）医药卫生、劳动保护、计划生育、灾害防治、环境科学等社会公益事业研究工作以及情报、标准、计量、观测等技术基础工作和农业科学研究工作。
2.教育事业类。联合国教科文组织1997年8月第29届大会批准的《国际教育标准分类法》以教育级别为标准将教育划分为七级：学前教育（0）初等教育，或基础教育第一阶段（1）；初级中学教育，或基础教育第二阶段（2）；高级中学教育（高中）（3）；非高等的中学后教育（4）；高等教育第一阶段（不可直接获得高级研究资格）（5）；高等教育第二阶段（可获得高级研究资格）（6）。中华人民共和国教育部的主要职责描述中将初等教育、中等教育、普通高等教育、研究生教育以及高等职业教育、成人高等教育、社会力量举办的高等教育、成人高等教育自学考试和继续教育等并列提出。需要说明的是，从字面上推敲，这里的不少名称是有问题的，因为其不符合概念是成对出现的这一规律。例如，仅从字面上看，可以发现：普通高等教育中的“普通”一词是相对于“高等职业教育”中的“职业”一词而言的；成人高等教育似乎应该对应于未成年人高等教育（实际上在我国大多数大学生年龄都在18周岁以上，所以成人高等教育找不到对应的概念）；成人高等教育自学考试似乎只是成人高等教育的一种类型（实际上二者在我国是并列的不同的高等教育类型）社会力量举办的高等教育实际上对应于国家力量举办的高等教育（公办高等教育）。这体现了我们在给各类教育进行命名时的随意性和主观性。当然，教育部的这种分类在一定程度上体现的是习惯用法。
在我国，如果以消费的非竞争性和非排他性为标准，那么，从学前教育到高等教育，消费的非竞争性和非排他性程度都是呈递减趋势的（只有个别例外，在后文将详述）。首先来分析消费的非竞争性问题。学前教育是每个孩子必须接受的，具有法定性，因为没有该方面的教育是不允许直接接受九年义务教育的。初等教育和中等教育中的初级中学教育是我国法定的九年义务教育，因而也是每个少年儿童必须接受的教育。这样一来，在我国，从学前教育到初级中学教育阶段的教育消费都是不具有竞争性的。但是，对高级中学教育、普通高等教育、研究生教育和成人高等教育而言，只有在竞争性入学考试中胜出的那些人才有机会接受该方面教育，因而具有一定程度的消费竞争性。高等教育自学考试是对自学者进行以学历考试为主的高等教育国家考试，是个人自学、社会助学和国家考试相结合的高等教育形式。它大多无需经过竞争性入学考试（某些大学开办的特色自考是要通过竞争性入学考试的，但其竞争性程度很低），而且不受性别、年龄、民族、种族和已受教育程度的限制，因而具有消费的非排他性。继续教育通常是指对已经脱离正规教育、获得一定学历教育和专业技术职称的在职人员不断进行的旨在更新知识和提高职业能力，以适应社会发展和科技进步的教育。继续教育机会无需通过竞争性考试的方式获得，而且该类教育并不授予文凭，所以接受教育过程中也不存在竞争。总的来说，继续教育具有消费的非竞争性。
接着来看消费的非排他性问题。在我国，学前教育、初等教育和初级中学教育都具有法定性，因而很显然是不具有消费的排他性的，而是带有消费的强制性。这种做法很显然是完全正确的。同时，我们想深入论证的是，这种消费的非排他性主要体现在不应当通过收费的方式实现排他。理由有二：（1）这些教育具有很强的正外部性，只要个体接受这些教育，就自然而然地使整个社会受益，而接受教育的个体的受益程度则相当有限。简言之，这些教育首先满足的是社会的共同需要，整个社会才是最大的消费者。（2）从投资收益角度分析，这些教育的收益更主要地为整个社会所拥有，因而也不应当或至少不应当完全将接受教育的个体当作消费者来进行收费，而应当或至少主要应当向整个社会这个最大的消费者收费，即应当或主要应当通过公共财政支出所需费用。实际上，高级中学教育也是如此。随着我国公共财政收入的增长，应当逐步从九年义务教育延长到十二年义务教育。
高等教育的情况则很不相同。高等教育主要是用来满足个人需要的教育。其中层次越高的教育满足个人需要的程度也越高。对个人来说，他们可以从较高层次的教育中获得更多的回报，如更多的就业或择业机会、更高的收入等等，因而可以按照“谁受益谁负担”原则，根据其中的不同层次教育给个人带来收益的程度进行收费以实现排他。例如，在收费金额上，硕士研究生教育应高于大学本科教育，博士研究生教育又应高于硕士研究生教育。但是，它们也会因其具有一定的正外部性而使整个社会受益，譬如，高素质的人才能给整个社会创造更多的财富。这样一来，对这些教育又不应当完全通过收费的方式实现排他。
3.文化事业类。2001年3月的“国民经济和社会发展第十个五年计划纲要”首次在中央文件中使用了“文化产业”的概念。“十六大”报告中第一次把文化领域明确区分为文化事业和文化产业。一般来说，在我国通常将文化业划分为经营性文化业和公益性文化业。经营性文化业包括演出业（体现民族特色和国家水准的艺术院团除外）、影视业、出版业（少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位除外）、报业、网络业、旅游业、娱乐业、广告业、咨询业、策划业等。其所提供的文化产品之基本特征是消遣性、娱乐性、益智性及经营性。由于该类文化产品具有消费的竞争性，并且可以通过收费的方式将不付费者排除在外，即这些文化产品属于私人产品，因而该类文化业是非公共事业，即私人事业，从而可以作为文化产业来运作。
公益性文化业主要包括博物馆、图书馆、科技馆、文化馆、革命历史纪念馆、群众艺术馆、美术馆以及其他反映国家和民族学术、艺术水平的文化业。该类文化业所提供的公益性文化产品之本质特征在于它的创造性和公益性。从消费是否具有竞争性角度来看，该类文化产品在拥挤点到来前是不具有消费的竞争性的，但达到了拥挤点之后则具有消费的竞争性。从是否具有消费的排他性角度来看，由于公益性文化业的根本目标是满足社会的共同需要、提高全民族的思想道德和科学文化素质，因而该类文化产品虽然在技术上能够实现排他，却不应该排他，而应以低费或免费提供。
4.卫生事业类。卫生事业所提供的产品即卫生产品。根据健康需要的对象之差异，可以将卫生产品划分为公共卫生（产品）和个人卫生（产品）。
公共卫生产品可以划分为两大类型：一是纯公共卫生产品，即同时具有消费的非竞争性和非排他性的产品，如卫生监督执法、疾病控制与疫情监测、食品安全、烟草的控制、环境卫生、健康教育与促进、计划生育等。该类公共卫生事业属于纯公共事业。二是共用资源，即具有消费的竞争性和非排他性的产品，如妇幼保健和计划免疫、药品和疫苗的可得性、食品保障与营养和卫生服务等。该类公共卫生事业属于共用资源性事业。基本医疗产品就其定义来看，很显然同时具有消费的非竞争性和非排他性，因而属于纯公共产品，基本医疗事业也就属于纯公共事业。虽然个人卫生产品是同时具有消费的竞争性和排他性的产品即私人产品，比如保健服务、康复服务和医疗服务等大都属于此类产品，但1996年底，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》（讨论稿）中指出：“我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业”。这一界定科学地阐明了卫生事业的性质。由此可见，无论是公共卫生事业还是个人卫生事业，都具有“人人需要，共同受益”的特点，因而不能以（对公共卫生事业而言）或完全以（对个人卫生事业而言）营利为目的，而是要注意保证其社会效益。考虑到这一点，我们倾向于将个人卫生事业看成是接近私人事业，同时在消费上应具有一定程度的非排他性，因而又带有共用资源性事业的色彩。
5.体育事业类。根据《中华人民共和国体育法》，体育事业大致划分为社会体育、学校体育、竞技体育三大类。社会体育又称为群众体育，有的国家称大众体育或国民体育，是指厂矿、企业、事业、机关的职工，城镇居民和农村农民，以及部队的官兵，为了达到健身、健美、娱乐、医疗的目的，而进行的内容丰富、形式多样的体育活动。从理论上说，社会体育产品完全能够在消费上实现排他，同时具有消费的非竞争性，因而社会体育事业属于俱乐部事业。学校体育是以身体练习为基本手段，通过体育课和课外活动等多种途径，锻炼学生身体，增强学生体质，培养体育能力和思想品德，促进学生身心全面发展的有目的、有计划、有组织的教育活动。学校体育事业的性质与教育事业的性质明显地存在着一一对应关系。就竞技体育而言，《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中指出，竞技体育以重大国际比赛，特别是奥运会取得优异成绩为目标，其直接为一个国家的经济建设和社会发展服务。由此可见，竞技体育所带来的益处为社会全体成员或最大多数成员所共同消费，并不会因为一个或部分成员的消费而减少或排除其他成员消费的可能性，而且排除某个或某些社会成员获得这种益处要么存在技术上的困难，要么是不值得的，所以该类产品同时具有消费的非竞争性和非排他性，即属于纯公共产品。这样一来，竞技体育事业就属于纯公共事业。
6、环境保护事业类。环境保护所出现的结果诸如洁净的空气、干净的河流、更少的辐射等能够给人们带来很多好处。这些好处不因某个人的享有而导致其他人不能享有，也不应当或无法通过收费的方式排除搭便车者，即该类产品同时具有消费的非竞争性和非排他性，因而环境保护事业属于纯公共事业。
7.计划生育和人口事业类。计划生育和人口事业所提供的计划生育政策等产品不但不具有消费的排他性，而且具有消费的强制性，同时该类事业所提供的产品不会因为某人或某些人的消费而减少或不能够让其他人消费，从而具有消费的非竞争性。因此，计划生育和人口事业所提供的产品属于纯公共产品，该类事业则属于纯公共事业。
8.气象事业类。气象事业所提供的天气预报等产品很显然具有消费的非竞争性，而且该类产品排他是不值得的，从而具有非排他性。由此可见，气象产品是纯公共产品，气象事业则是纯公共事业。
9.动植物检疫事业类。动植物检疫是以公共政策制定与执行的形式体现出来的，其所带来的好处是为社会全体或最大多数成员所共享的，不会因为某个人或某些人消费而导致别人无法消费，也无法并不应当通过收费的方式将不付费者排除在外，因此，其具有消费上的非竞争性和非排他性，即提供该类产品的事业属于纯公共事业。
10.公共住房事业类。公共住房在消费上具有竞争性，因为其如同一块面包一样，当为某个人或家庭所享用时，就排除了别人或家庭享用的可能性。同时，公共住房又具有消费的非排他性，因为虽然说公共住房在技术上完全能够排除不付费者，但提供该类产品的目的就是让符合相应条件的人或家庭来享有它。由上观之，公共住房属于共用资源，所以该类事业就是共用资源性事业。
11.社会保障事业类。社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。它包括社会保险、社会救助、社会福利等社会性保障措施。社会保险产品需要受益者和雇佣单位共同支付费用，否则就不能消费，所以具有消费的排他性，与此同时，社会保险产品在消费上又不存在竞争性。这样看来，社会保险产品属于俱乐部产品，因而社会保险事业就属于俱乐部事业。社会救助是指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策。它不会因为某个或某些弱势者的消费而使其他弱势者无法消费，从而具有消费的非竞争性。它在消费上采用了非供款制与无偿援助的方式，即具有消费上的非排他性。综合地看，社会救助产品属于纯公共产品，社会救助事业属于纯公共事业。社会福利是由政府（主要是各级政府中的民政部门）举办的各种福利院、福利工厂等，它面向的是一些无依无靠的孤老残幼。不过，中国的社会福利其实是专指国家和社会通过社会化的福利设施和有关福利津贴，以满足社会成员的生活服务需要并促使其生活质量不断得到改善的一种社会政策。与社会救助产品类似，社会福利产品亦同时具有消费的非竞争性和非排他性，故而属于纯公共产品，社会福利事业也就属于纯公共事业。
12.民政事业的类别。如前所述，民政包括民间组织管理、优抚安置、救灾救济、最低生活保障、基层政权和社区建设、婚姻管理、区划地名、社会福利和社会事务（含特殊困难群体权益保护）以及与民政有关的涉外事务。很显然，民政的这些内容都以公共政策的形式体现出来，只要符合条件的人都可以享受这些政策，并且不会因为某个人或某些人的享受而阻止其他人的享受，从这一意义上说，民政是同时具有消费的非竞争性和非排他性的。由此可见，民政事业所提供的产品是纯公共产品，因而民政事业是纯公共事业。
13.旅游事业的类别。无论从理论上还是从现实运作中来看，旅游都能够排除不付费者享受。同时，在达到一定的人数之前，旅游在消费上是不具有竞争性的，但一旦达到了拥挤点之后，便具有消费的竞争性。因此，我们认为，该类产品属于俱乐部产品，但在拥挤点出现后仍然属于俱乐部产品，因为俱乐部产品也是存在拥挤点的。这样一来，旅游事业就属于俱乐部事业。
14.公用事业的类别。前文曾经指出，公用事业的范围包括：（1）供水；（2）节水；（3）排水；（4）电力（5）供热；（6）供气（天然气和人工煤气）；（7）公共交通（8）污水处理；（9）垃圾处理；（10）电信（11）邮政；（12）城市绿化；（13）环境卫生；（14）道路与桥梁；（15）其他（如运河、港口、机场、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程等等）。其中城市绿化、环境卫生和防洪在消费上既具有非竞争性又具有非排他性，属于纯公共产品，因而这三种公用事业属于纯公共事业。除此之外的其他公用事业都在消费上具有非竞争性，而在达到拥挤点之后则具有消费的竞争性；从消费是否具有排他性角度看，都能够通过收费的方式排除免费乘车者，因而具有消费的排他性。综合地看，除了城市绿化、环境卫生和防洪之外的其他公用事业都属于俱乐部事业，而当达到拥挤点之后，则成了私人事业。