浅析社会治理体系的网络结构及其过渡形式，本文主要内容关键词为：形式论文,体系论文,结构论文,社会论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1003-7608(2008)12-0050-03
随着社会治理多元主体趋势的日益显现，社会治理结构模式从传统单一主体治理的中心—边缘式的官僚制结构向多中心结构演变，最终将走向网络结构。在过渡阶段，社会治理结构呈现出类网络化结构的特征，组织内部存在着以单一中心为主的多元主体，还属于中心—边缘结构。当社会治理体系发展到多元主体合作治理的阶段时，其结构将是网络结构，是无中心的组织架构。网络结构具有中心—边缘结构无可比拟的优点。
一、类网络化结构的出现——通向网络结构的过渡形式
1.类网络化结构
工业时代的组织是以机械技术为基础的官僚制结构，是一种自上而下运行的线性结构，强调工具理性，是以“经济人”假设作为组织构建的基础；而知识经济时代的组织则是以智能技术和专业技术为基础，组织的创造力主要依赖于组织成员的创造力。面对信息化和知识化的挑战，传统结构组织模式的能量已发挥殆尽，社会需要一种全新的组织结构模式。
类网络化结构不是真正意义上的网络结构，只是类似网络的结构，它实际上是在扁平化结构和矩阵结构基础上的延伸，是通往网络结构的过渡形式。
传统的官僚制结构，在环境复杂性程度增加、权力下放的客观要求下，扩大了管理幅度，减少了管理层次，金字塔式结构由高耸型结构过渡到扁平化结构。但是，扁平化结构并没有对传统的层级组织结构进行根本性变革，扁平化结构的层级数目减少，出现了相对的多元中心。网络化结构形式的基本单位都是独立的运营单位[1]，而扁平化结构仍然是有中心的治理架构，没有改变宏观上线性结构的特征，还存在一定层级的基本单元。矩阵组织增加了组织的横向联系，在自上而下的指挥链中，叠加了一条横向的链条，编织了一个条块结合的组织形式。但是，这仍然是类网络结构，因为矩阵结构在很大程度上依赖于官僚制结构，依赖于自上而下的线性关系。它“没有自己的独立性，不管是决策还是执行……只是一种加强联系、进行沟通的组织方式，并不是独立而有效地解决问题的组织”[2]。
组织扁平化、矩阵化的构建过程，为传统的社会治理的单一主体提供了网络化的思路，治理主体开始尝试加强与组织之外的其他主体之间的联系。随着新公共管理运动的兴起，在察觉到政府管理的低效和无能时，改革者一般会引入企业家精神与市场机制。政府缩小自身规模，还权于社会。随着社会自治的载体——非政府组织的涌现，社会有了承接政府职能的组织基础，政府和社会加强了协作。这种改革思路体现在组织结构形式变化上，就是建立了类网络化结构。之所以称之为类网络化，是因为社会发育不完全，政府仍然承担着治理的核心任务。
类网络化结构并不是新现象，它首先产生于有着较强创新精神的私人领域。在市场经济的竞争过程中，企业积极地进行组织结构的变革，以满足生存和发展的需要。20世纪80年代初就已产生并开始流行网络化的企业组织形式。当时美国的企业界以“外购”的方式开创了企业网络化之风。但是，企业网络化成为一种基本的组织运作方式，则是自20世纪90年代初伴随着网络技术的发展而逐渐兴起的。类网络化结构是基于网络技术才能有效运作的[3]。企业网络化组织结构的变革，引起了社会治理主体的关注，为社会治理结构的转型提供了可行思路。
2.类网络化结构的特点
类网络化结构的优点是：在形式上，由线性结构向非线性结构转变，组织结构呈现出非线性特征，横向联合的加强导致原来的矩阵结构变成环形结构。在内部关系上，权力关系淡化，改变了自上而下的控制体系，组织成员的自主权大大增加，法律关系强化，组织成员在平等的契约关系基础上进行协作。在外部关系上，同样以法律关系为主，政府和社会之间建立在契约精神上的协作有了组织基础。在功能上，类网络化结构为政府与社会的协作搭建了组织平台。在结构上，类网络化结构具有一定程度的柔性、适应性和抗击风险性。
类网络化结构的缺点是：在形式上，组织内部存在多元主体，模糊了中心，但是，仍然是有中心的。所以，没有从根本上改变中心—边缘的治理架构。在内部关系上，有法律关系取代权力关系的错误倾向，这将会导致政府治理的失控，网络化架构仍然是以契约型关系为基础的，缺乏有效的信任机制。在功能上，政府与社会的协作中，政府始终处于主导地位，社会自治力量的自治是有限的。在结构上，适应性、灵活性是有限的，在风险度较高的社会中，不能充分发挥治理体系中个体的能动性。
工业社会造就了一种自上而下、层级森严、呈金字塔形的线性的官僚制组织结构，那么以信息技术为基础的后工业社会必将造就一种新型的治理结构——网络化治理结构框架。类网络化结构不过是通往网络结构的必要阶段，但绝对不是终点。
二、网络结构——多元治理主体的结构框架
公共管理治理模式是一种多元主体并存的治理模式，公共管理主体结构是网络结构。
1.网络结构
真正的网络组织作为一种高效的组织运行方式，则是20世纪90年代初伴随着信息技术革命的到来而产生的一项组织创新。它是一种以信任关系为基础的动态联结体，通常它拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动，一反过去组织完全包办所有事务所必须具有的功能。网络组织的核心可视需要而与任何其他组织产生联结或中断关系，因此，它是一种几乎没有界限的组织形态。当然，信息网络的建立是它的基础。
首先，网络结构实现了在平等、独立和相互信任基础上的沟通和合作。网络结构减少了层级制带来的上下和内外沟通的障碍，增加了相互之间的联系尤其是横向联系。因此，组织内外部各单元平等，在此基础上建立一种完全的信任关系。其次，在信任基础上的信息共享。网络的建立便利了信息流通，同时，这也是衡量网络组织的一个重要指标。有流通就有共享，当然，这是以相互信任为前提的，相互间提供的信息必须是真实可靠的，虚假和欺诈会阻碍组织功能的发挥。再次，职能分工和核心目标的有机组合。网络组织的职位是平行的、独立的，网络组织都有一个核心目标，相互协作是以这个核心为重点，不仅组织内部是这样，组织间也是以此来产生联结或中断关系。
2.网络结构的特点
首先，网络结构的优点是改变了官僚制的中心—边缘结构，是无中心的结构框架。传统的组织结构是单一中心的。类网络化结构中心已经开始出现模糊，是非单一中心的组织架构，但还是存在中心的，是以官僚制作为组织的制度基础的。官僚体制成功的关键是职责清晰、专业化和具有强大的控制力。职责清晰有利于提高内部的生产效率，强调劳动分工产生高度专业化的部门和员工，这些都需要强有力的控制，需要强有力的权力中心。而网络结构是无中心的组织，强调通过速度、弹性、整合和创新来实现组织的秩序，实现组织的效率目标。官僚制组织的中心—边缘结构是从属于效率目标的，有了这种结构，命令才能统一并被逐级地贯彻下去，才会以一个整体的形式营造出较高的效率。但是，网络结构将会带来更高的效率。因为组织的网络结构将以对环境的适应性程度的提高来获得整体效率的提高。也就是说，这种组织的合作性质决定了它会实现与环境的互动，会积极地把环境中的有利因素吸收到组织运动的动力机制中来，而对于环境中的不利因素，也会做出灵活的回应。网络结构根据外部环境的变化快速反应，组织成员做弹性的工作，经常地变换工作岗位，持续地学习新技能。依据特定的需要，整合不同的人员和部门。治理主体组织结构的设置不是按照专业来划分，而是以任务为中心的，组织成员有较大程度的自主性，可以根据完成任务的需要而自由组合，通过治理主体成员之间的广泛合作完成治理任务。它可以在结构诸要素的相互作用下，自发地形成新的秩序、新的结构、新的功能。网络结构具有灵活性和稳定性，当具体的治理任务变化后，原有的主体结构根据新的期望和要求，做出相应的调整，或者更新要素，改变关系，重组结构，或者进行局部调整，充实、改进结构。在主体结构建构中，如果结构处于主体可控范围时，这种建构可以是精心设计的、有计划组织的；反之，当结构处于主体不可控范围时，建构也不是不可能的。现代信息技术所带来的人人平等的好处在于决策权不是像线性组织那样集中于最高层，而是分散在整个治理体系中，决策可以由那些最有条件做出决定的人在最短时间内做出。
其次，网络结构打破了组织的边界。这种开放的无边界无中心的组织结构框架，打破了组织内部的垂直边界、水平边界以及地理边界。同时，社会治理主体之间具有可渗透性和模糊性，密集的多边联系和充分的合作也是其主要特色。政治民主进程的加快，以及伴随互联网、移动通信等技术进步带来的信息革命的突飞猛进，从不同侧面增大了公民对于结社及社会服务的需求，中国非营利组织在此背景下发展壮大，成为社会治理的重要力量[4]。网络结构是建立在现代信息技术上的结构，现代信息技术能够使治理主体结构更加类似于蜂群，因为信息可以在同一层次上共享，而不必自下而上到达决策层，再由上而下地传递到组织的其他成员。网络结构注重组织系统的开放性，淡化了组织与其外界环境的界限，这些边界在传统治理体系中泾渭分明，使政府与社会之间形成一种内外有别的关系。网络组织则把组织的界限充分淡化，也就淡化了组织与服务对象之间、不同治理主体之间的区别，强调政府和社会自治力量等其他社会治理主体之间的良性互动与合作，让政府和社会自治力量融合，成为一个创造价值的系统，真正做到为公共利益服务。
任何主体都有其赖以生存的结构形式，这种结构有相对的自在性和稳定性，但不应成为一个封闭系统，否则，就不能随创新的需要而调整变化，就会失去其适应性而僵化落后。任何一种结构模式都不是最好的，刚性结构是以不变应万变，只有柔性结构，即以变化应变化才能保持主体的生命力。柔性结构则根据治理任务的要求，更新结构要素，改变结构方式，重塑结构功能，以满足市场或社会需求为行为导向，以创造新的效率与成果为结构目标。治理活动面对的是不确定的世界，由此决定了治理主体的结构要具有适应性，表现出柔性、自组织等特性。适应性的主体结构不断对自身的结构形式进行变革与创新，使主体内部的各种资源能得到充分的利用。
再次，组织内部权力关系、法律关系被新生的伦理关系融合，形成了三位一体的组织关系。由于线性的结构是一种关系失衡的结构框架，因而权力关系和法律关系不能有机融合。而网络结构中伦理关系的出现，使得权力关系不再处于轴心地位，法律关系和伦理关系不再处于边缘地带，同样，也及时地遏制了试图以法律关系取代权力关系的思路，使权力关系、法律关系和伦理关系成为一种相互支持的三位一体的平行关系。
在网络结构中，领导与被领导、命令与服从的关系将不再是主导。表现在结构上，就是网络结构在形式上没有固定等级结构，没有严格的层级节制。表现在组织激励机制上，网络结构的治理体系是使命驱动而不是组织驱动，是以公共利益的实现为目标的，真正实现了形式上和实质上的公共性。从我国非政府组织的发展来看，不论是自上而下的自治化道路还是自下而上的自主化道路所生成的社会治理自治主体，不论是其组织内部还是组织与政府关系，都将是一种新型的指导与合作的关系。
在网络结构中，由国家法令和公共管理中的内部章程、规定、条例等所确立的制度性关系也不是主导。表现在结构上，就是网络结构在规范上不讲求正规化，没有刻板的办事规则，以一种内部规范形式取代外部规范行为，在道德规范的作用下，建立管理者个体行为与公共管理范式相符的世界观和行为规则，协调不同治理主体和利益主体的行为。
伦理关系成为整合的介质。表现在结构上，就是网络结构中道德规范的引入以及道德规范的制度化。在网络结构中，组织成员个体不再是组织实现目标的工具，而是组织目标之一，“以公共管理者个人为核心的那些有公共管理职责和行为所引发的伦理关系”[5]，就自然而然地成为组织中最重要的关系，成为解决线性结构所无法解决矛盾的重要手段。建立在伦理关系所整合的三位一体的关系模式下，组织形成了合作型的治理结构，比传统组织更易于避免政治性的分裂。这种适应性网络结构能充分发挥个人的作用，它赋予组织以快速反应能力。同时，网络结构里的劳动不再是可分的，而是由组织成员共同承担，他们既可被看做是独立的贡献者，又被看成是团体的一员。伦理关系“一方面，它将祛除以往集体行动的虚假形式，用真实的集体行动取而代之；另一方面，在赋予个体行动充分自由的同时，消除个体行动的分散性，从而在个体行动中整合出具有总体性的社会集体行动，属于依据规范合理的制度和体制的集体行动，而不是随机性的社会动员下的集体行动”[6]。总之，网络结构是伦理关系的结构化，能充分发挥公共管理者个人的主观能动性。