重庆市农村弱势群体的群体特质与社会救助体系研究，本文主要内容关键词为：重庆市论文,弱势群体论文,特质论文,群体论文,社会救助论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1671-0924(2006)03-0027-06
在我国社会的整体发展过程中，“三农”问题举足轻重，然而在城市弱势群体日益受到理论和政策关注的同时，农村弱势群体研究却并未受到人们应有的重视。就拥有3100多万总人口的重庆市来说，“大城市、大农村”的格局将是重庆市经济社会发展过程中必须面临的一个长期的基本市情。重庆市农村弱势群体难以迅速改善的贫困的生存状态，强烈的社会剥夺感、不平衡的心态、不稳定的思想情绪等现象以及现有的社会福利制度、社会救助体系的不完善或缺失，使其存在的社会负面效应和消极影响得到了进一步的放大，成为新时期制约农村社会经济可持续性发展和农业现代化的重要因素[1]。
1 农村弱势群体的社会学界定
20世纪80年代中期以来，农村经济体制改革、城乡差距的进一步扩大。在一定意义上导致整个农民阶层弱势化、边缘化的同时，农村内部出现了各种各样的弱势群体，农村社会救济对象的界定和构成发生了重大变化。弱势群体概念在一定范围内也进入了政府的社会政策的话语体系[2]。
从综合比较以及群体特征看，农村弱势群体是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而导致其处于不利社会地位的农村社会的人群或阶层。经济利益的贫困性、生活质量的低层次性、承受力的脆弱性是其共同特征。传统农村弱势群体的服务对象在传统福利上，多是指“五保户”，而像农村特困群体、残疾人群体、老年人群体等虽被界定为弱势群体，但未纳入社会福利的服务范围，界定农村弱势群体在理论研究和政策实施中都存在诸多的困难和问题。
按照学者们的一致看法，当前我国最大的弱势群体是农民[3]，这是由长达半个世纪以来我国城乡二元结构的特征所决定的。长期以来，我国不但形成了城乡二元格局，而且在政治权利、教育权利、劳动就业以及社会福利方面实行了城乡有别的政策，这种由户籍制固化了的差别将农民群体变成了弱势群体。改革开放以来，农村居民的生活状况有所好转，发达地区的农村居民走向富裕，但对于中西部落后地区的农村居民来说，他们的生存状态并未发生实质性好转。进入20世纪90年代以来，由于经济、政治等多方面的原因，农村居民的生存状态的改善速度放慢，与整个城市地区相比，农村居民的边缘化、弱势化正在加深，“三农”问题被政府提上了重要的议事日程。
2 重庆市农村弱势群体的基本构成及其群体特征
受特殊市情、特殊社会经济文化发展状况的制约，并且由于农村弱势群体中的不同亚群体的弱势层面、弱势程度以及变为弱势群体的过程的差异，重庆市农村弱势群体在基本构成及其群体特征方面有着独特的特点。
2.1 农村传统福利对象——五保户
五保户是指农村中的“三无”人员，即无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人的群体，具体由丧失或无劳动能力以及生活上无依靠的老、弱、孤、寡、残疾的人群组成。五保户属于传统的农村民政工作对象，属于绝对弱势群体，其最主要、最迫切的福利需求是满足基本生活需要。据民政部救灾救济司提供的数据，截止2002年底，全国农村五保供养对象有570.37万人，约占全国农业人口的0.6％。
2.2 农村残疾人
全国农村约有4800万残疾人，其中有800多万精神病人，有近23万下肢肢残者，近10万智力残疾儿童。全国重残1200万，80％在农村。重庆市农村残疾人大多数不能劳动，完全靠家庭抚养，社会救助较少，农村残疾人的康复治疗和基本生活难以完全满足和落实。
2.3 农村特困家庭
农村特困家庭包括无法支付医疗费的慢性病、重病病人家庭，长期困难户，多子女困难家庭，突发性致贫户。在重庆市集中连片的18个扶贫工作重点县，有各种地方病的患者就有102万人，占其农业人口的8.1％。农村特困家庭的弱势不仅表现为难于满足基本的生存需求，而且经济匮乏还使其社会交往受到限制，子女接受教育存在障碍。其福利需求是满足基本生活需要，获得可持续生存的保障能力。
2.4 农村老年人
第5次全国人口普查，农村65岁以上的人口5938万人，占农村人口7.35％，并以3％的速度递增，其中80岁以上的老人有1100万。农村五保户由国家供养的不足农村老人5‰，而97.6％的农村老人是由家庭供养[4]。近年来，由于土地保障功能弱化，农村养老保险覆盖面太小，资金匮乏，农村家庭养老功能被削弱并逐渐陷入困境。在重庆市，家庭养老仍然是农村老人的主要养老方式，农村老人的福利需求主要是提高生活质量，增强养老、医疗保险救助。
2.5 集中连片的贫困区域
在重庆市3100多万人口中，农业人口就有1900多万，且大多生活在贫困地区。农村弱势群体的显著特点是贫困人口、贫困户集中连片。首先是贫困面积大。2002年，重庆市有18个扶贫开发重点县，占区县总数的45％，比全国26.1％的比例高22.8个百分点。2002年，全市农村绝对贫困人口93万人，相对贫困人口有239万。全市有203个特困乡，3270个特困村。其次是贫困程度深。属国家级扶贫开发重点的开县，全县有市级贫困村215个，贫困人口30.4万，人均GDP仅为3057元，人均财政收入112元，城镇化率仅为24.71％，农业人口占总人口的75.7％。重庆市贫困人口主要分布的大巴山区、五陵山区，是全国18个集中连片的贫困区域之一[5]。集中连片的贫困区域迫切需要实施综合扶贫和可持续发展策略。
3 重庆市农村弱势群体的福利现状
作为改革开放、社会转型期的代价，农村弱势群体伴随着放大的社会负面效应逐渐浮出水面，并日益受到社会、政府、民众的广泛关注，已成为中国社会生活中一个独特而带有普遍性的重大社会问题。
3.1 重庆市农村弱势群体社会福利事业的成就
改革开放以来，在党和政府的高度重视和大力推动下，农村弱势群体的社会福利事业取得了巨大成就。就全国而言，2001年底，全国已有27个省市自治区的2037个县市区建立了农村最低生活保障制度，已保对象344万人，年支出保障资金9.1亿元，占农业人口的0.4％。五保户集体供养208.1万人，集体提供保障金20.5亿元，使农村五保户、特困户、家庭生活困难农户的基本生活得到基本保障[6]。
就重庆市而言，农村五保政策得到进一步的落实，残疾人就业上岗率逐年提高，扶弱助残有了更广泛的群众基础，农村低保制度有了好的开始，尤其是重庆市农村集中连片的贫困区的扶贫工作取得了很大成就。2002年，重庆市把加强特困村建设作为新阶段扶贫开发的重点，采取“一次规划、分批启动、逐步解决主要问题”的方法，扶贫综合开发示范工程初见成效，总结出“成片开发、综合治理、产业带动、整村推动”的经验。2002年，全市21个贫困县区“越温”达标，320万建卡贫困人口基本解决温饱。2002年共投入扶贫资金13.8亿元，投入经济开发资金2.38亿元，使6699个村，227万人直接受益，36万贫困人口实现了稳定“越温脱贫”，18个扶贫工作重点县农民人均纯收入1607元，比上年增加8.9％[5]。
3.2 重庆市农村弱势群体社会福利事业存在的问题
尽管重庆市农村弱势群体的社会福利事业有了长足的发展，但与农村弱势群体对生活水平提高的期望、与社会经济发展水平相比还有很大的差距，存在亟待解决的诸多问题。
3.2.1 政府在弱势群体社会福利政策上显失公平。和当前政府的某些政治理念相吻合，我国政府特别重视社会保障工作，提出围绕“三条保障线”进行“三项制度”建设，使城市弱势群体受到社会保障和社会福利两张安全网的广泛覆盖。然而，面对弱势程度正呈加速趋势的农村弱势群体，占我国人口总数70％的农民却基本被排除在社会安全网之外，缺乏应有的社会关注和社会福利的支持。除了沿海极少数省份在农村实行最低生活保障制度外，农民几乎得不到养老、医疗、教育等最基本的社会福利政策保护。“城乡分治、一国两策”不符合经济社会协调发展、构筑和谐社会、全面建设小康社会的要求。
1990年，国家社会保障支出1103亿元，其中用于农村人口的只有126亿元，占总支出的11.4％，人均仅14元。据测算，我国1990年到1999年，参加社会保障人均累计农村社会养老保险费仅230元，月均养老金仅3.5元。2002年，我国社会教育投资5800多亿元，用在城市占77％，农村只有23％；医疗支出用在农村的不到60亿元，只占财政总投入的15.5％，而城市则为84.5％[4]。
3.2.2 社会救助范围过小。首先，五保户应保尽保难。2002年，全国农村五保户供养对象570.37万人，真正获得供养的只有296.82万人，占应保对象底52.04％，有近一半的五保户未保[7]。在重庆市集中连片的农村贫困地区，情况更糟。其次，农村残疾人多为家庭抚养，很少享受国家、政府的救助；农村社会福利企业寥寥无几，残疾人隐性失业严重，其康复治疗和基本生活难以完全满足和落实[7]。最后，近年来，由于重大、特大事故频繁导致致残和非正常死亡人数增加、农村人口老龄化以每年3％速度加快、先天的残疾儿童数量增加等因素，致使重庆市农村弱势群体呈增加趋势，由于国家财力有限，为他们服务保障的压力增大。
3.2.3 社会救助水平低。农村弱势群体所享受的福利待遇、保障水平大大低于城市弱势群体，远远滞后于国民收入增长水平，甚至基本生活费都难以落实。第一，农村社会福利机构严重匮乏，结构不合理，严重滞后于社会经济发展的水平。农村绝大多数没有兴办福利机构，未设立残疾人康复训练中心以及乡村敬老院。重庆市有300多个乡镇没有设立敬老院。第二，社会救助力度太弱。社会救助资金大概只相当于农村社会平均收入的25％～30％，重庆市59％的贫困家庭认为救助金不能保障最低生活需求，贫困生活并没有根本的改观。第三，重庆市区市县的社会福利资金缺口逐年增大，直接影响到农村社会救助范围和对象的认定，这已经成为实施社会救助制度的“瓶颈”[5]。第四，重庆市农村弱势群体复杂的致弱原因和深度的弱势使其很难依靠自身获得可持续生计的能力。由于社会平均生活水平的提高，劳动力成本尤其是教育成本的普遍增加，再加上社会收入差距的进一步扩大，农村弱势群体的绝对或相对弱势程度将提高，并有可能陷入“社会排斥”和“自我排斥”并存的社会关系的恶性循环中[8]。
3.2.4 农村社会保障措施严重缺失，难以形成合力。第一，农村弱势群体的养老保险从根本上难以推行，特别是农村老年人口与社会保险无缘，无法覆盖到正处在贫困中的弱势群体。第二，农村弱势群体的医保问题严重，农村卫生保健政策失控，市场化失灵。20世纪80年代后，医疗卫生体制逐步市场化导向的改革和农村合作医疗的解体，使农民失去了最基本的医疗保健，因贫致病，因病致贫、致弱的大约占农村贫困人口1/3，甚至更多，不仅因病致弱，而且也因病返弱，贫弱相加。第三，保障措施不配套、制度政策缺失。除了五保户救助制度、养老保险之外，农村最低生活保障制度、医疗救助制度、教育救助制度、孤寡病残救助制度、社会互济、法律援助、住房救助等重要的社会救助制度并未建立或未完全建立，严重制约了农村弱势群体社会福利事业的发展。现行《农村五保户供养工作条例》就不适合改革开放以后集体经济削弱、集体组织瘫痪、集体观念解体的农村社会经济形势[9]。第四，农村家庭养老助残功能削弱。在我国农村已经进入老龄社会的情况下，由于农村土地功能的削弱，计划生育、人口迁移、市场经济的冲击，农村家庭养老助残功能正在被削弱、剥离并逐渐陷入困境，传统家庭承担的对老年人、残疾人的供养义务和护理劳务需要大量向社会转移。
4 重庆市农村弱势群体社会救助的制度安排和政策选择
农村弱势群体的大量存在，在加剧城乡矛盾，凸现城乡收入差距持续性拉大、贫富悬殊加重的同时，也加大了社会稳定的压力，使社会离心力增加而整合度下降，有可能危及社会稳定，并从根本上与社会主义共同富裕的目标、构建和谐社会的进程、社会的全面进步相悖。正因如此，党和政府不遗余力强调“三农”问题的重要地位，并采取了一系列切实的措施，农村经济社会各项事业快速发展，农村弱势群体的社会救助得到高度重视。
4.1 建立重庆市农村弱势群体社会救助体系的基本思路
4.1.1 解放思想，建构新的农村社会保障观。首先，确立符合时代要求的支持农村弱势群体的政策理念。始终把农村弱势群体社会救助事业放在农村社会发展和社会稳定的高度予于高度重视，正确处理农村经济发展和社会稳定、社会全面发展的关系，统一规划，实行城乡弱势群体社会福利一盘棋，体现公正、公平原则，抛弃鄙视、嘲弄、排斥农村弱势群体的心态，提倡救助弱势群体的社会责任。其次，人们应该认识到，在保持社会公平和社会全面发展方面，市场经济不是万能的，关注和解决农村弱势群体问题是保持农村社会稳定与和谐发展的基本前提。最后，在经济、社会转型的变革时期，从总体看，造成弱势的原因中社会因素大于个人因素，因此，对国家和社会来说，社会救助是其义不容辞的社会责任，是一种完全由政府运作的，直接针对个人及其家庭的最基本的再分配或转移支付制度；对公民而言，获取最低生活保障或社会救济是他们应享有的受法律保护的基本权利[2]。
4.1.2 把解决农村弱势群体问题放在有利于整个农村社会经济发展的大背景下进行。解决农村弱势群体问题既要解决他们目前的生活必需问题，继续搞好助弱扶贫工作，又要充分考虑到农村社会发展的大趋势，把解决农村弱势群体问题同重庆市农村社会的长远发展、同农村产业结构的调整、同扶贫工程和三峡库区建设、同社会主义市场经济体制的完善、同构建和谐社会和实现全面小康结合起来，建立和完善以解决农村弱势群体温饱为主、兼顾发展目的的社会救助体系。
4.1.3 明确社会、政府和个人在农村弱势群体救助体系中必须承担的责任。面对大量需要帮助关怀的农村弱势群体，社会、政府、个人在社会福利责任中扮演的角色也发生了重大变化。首先，农村弱势群体需要全社会的关爱，社会救助必须是全社会的责任，而不仅仅是公民个人的私德、善举。其次，要明确划分各级政府和村集体在农村扶贫助弱中的责任。一方面，必须明确并强化政府的责任。事实上，按照国际惯例，在市场经济条件下，农村弱势群体的社会保障、社会救济的责任主体主要是政府，对最贫穷、最弱势、最无助的五保户实施救助更应成为中国各级政府的应尽职责，是政府解决农村问题、推动农村发展的一个切入点。另一方面，村集体必须履行义务。解决农村弱势群体，村集体要发挥自身优势，做好对弱势群体的管理和社会服务工作。最后，择业竞争能力、抚养家庭能力的提高，必须由个人负责。农村弱势群体首先要立志，从精神上解脱出来，增强自强、自尊、自信、自立的精神，克服等靠要的依赖心理；加强职业技能培训，增强脱贫致富的能力。
4.1.4 建立农村弱势群体社会救助综合网络。解决重庆市农村弱势群体问题需要全社会各个层面的努力，需要政策措施的配套实施。必须以建立和完善农村弱势群体的社会救助制度为切入点，以主要解决农村贫困群体温饱问题、兼顾发展为目的，构筑新型的各个层面互动的农村弱势群体社会救助综合网络。
4.2 构建重庆市农村弱势群体社会救助体系的对策
由于农村弱势群体救助涉及面广、人多，关系到千家万户，影响农村乃至整个社会政治、经济、文化、教育、卫生等方方面面，因而，农村弱势群体的社会救助和保护必然是一项庞大而复杂的社会系统工程[10]。
4.2.1 社会层面
第一，加强农村社区建设，改进社区服务质量。农村弱势群体除了物质救助外，必要的服务非常重要，而目前农村社区建设滞后，专业化的农村社区服务非常匮乏，因此，急需加强农村社区建设。改进农村弱势群体的服务，既包括鼓励农村弱势群体自我组织、自我服务，又包括发挥各地志愿者的作用，鼓励专业服务组织、专业民间组织和专业社会工作者深入农村，为农村弱势群体提供适当的服务，推动农村弱势群体救助的社会化、专业化发展。
第二，加强社会精神文明建设，倡导社会互助。受市场经济的冲击和农村社会转型的影响，很多群众的道德素质有滑坡的迹象，集体意识、互助意识有所削弱。很明显，这不利于开展农村弱势群体的社会救助工作。一个社会的救助体系是否完善、社会救助水平是否适当，在本质上是与社会成员的互助意愿密切联系的。因此，在经济发展过程中，必须高度重视精神文明建设，提高公民的道德修养，倡导社会互助，这不仅有利于整个社会救助制度的完善，进而有利于整个社会文明程度的提升。
第三，建立健全农村社区救助组织和服务网络，并在全社会大力开展扶贫济贫送温暖活动，设立社会捐赠接受站并使之成为经常性的活动，充分发挥社区支持网络在农村弱势群体社会救助体系中的重要作用。
4.2.2 政府层面
第一，加快建立和完善农村弱势群体的各项社会救助制度及相关政策的步伐。农村现有的弱势群体社会救助的政策、制度，如1994年国务院颁布的《农村五保户供养条例》仍然延续了原有计划经济时期的思路，没有充分反映农村社会经济的新变化[11]。因此，必须对现行的农村弱势群体的相关制度和政策进行调整，要有新思路、新观念，要从重庆市农村变化了的现实出发，实事求是，明确并强化政府在农村弱势群体社会救助工作中的责任，努力完善农村社会救助制度，切实从政策法律上保障农村所有弱势群体的合法权益。
强化农村弱势群体的政策支持的举措主要有：利用税收加大政府在国民收入再分配中的配置作用，发挥城市对农村的支持、反哺功能；借鉴发达国家对弱势群体的社会救助方法，使之得到转移收入；制定优惠政策，为农村弱势群体自立创造条件；实行安排农村人口就业用人单位资金补贴制。
第二，规范建立社会福利载体，满足农村弱势群体的福利需求。随着改革的不断深入，要加速农村社会福利事业发展的步伐，积极创造条件，兴办各类社会福利设施、机构，包括农村弱势群体综合性的社会福利院、医疗卫生保健机构、慈善协会，鼓励社会、集体、企业、个人兴办福利事业[12]。
第三，采取有效措施，确保农村弱势群体社会救济、社会保障资金的投入。筹集保障基金，建立农村弱势群体的专项调剂资金和重病救助资金，增强为农村弱势群体排忧解难的实力。首先，应当明确农村弱势群体救助资金，包括管理支出由各级政府财政负责；其次，应当明确各级政府财政的分担比例。考虑到重庆市集中连片的贫困地区的实际情况，中央财政和市财政可分别占30％和60％，乡镇财政只占10％。再次，应当建立救助资金专用帐户，专款专用，避免捆绑使用和被挤占。最后，建议实行资金预拨制，以免资金拖欠。
第四，稳步推进农村最低生活保障制度，优先把农村五保户、长期特困户纳入低保体系。从长远看，建立城乡统筹的低保制度是我国社会救助制度改革的方向，这项制度的建立对于确保农村弱势群体的基本生活意义重大。考虑到在近期全面推开农村低保还存在许多现实障碍，因此可鼓励在条件具备的地区率先推进农村最低生活保障制度，切实保障五保户及其他农村特困人口的基本生活，在条件不具备的地区，可分步推进，优先将五保户、长期困难户纳入低保。
第五，尽快建立和完善农村弱势群体的医疗救助制度并加强落实和监督。目前，重庆市农村的医疗服务水平整体是很差的，群众看病难，因贫致病、因病致贫的问题在集中连片的贫困地区尤为突出，特别是五保户的医疗需求更为迫切。因此，在全市农村改进医疗服务尚有困难的情况下，应优先建立针对农村弱势群体，特别是五保户的医疗救助制度。具体可采用设立农村弱势群体专门的医疗救助资金或者将农村弱势群体纳入农村新型合作医疗体系、加强农村卫生保健体系的建设等措施。
第六，改变扶贫方式，加大科技、教育、智力扶贫的力度。要针对不同类型的农村弱势群体，采取不同的社会救助方式。特别要从农村社会的长远发展的大局出发，加大对农村弱势群体的教育投入，有计划地进行职业培训和科技培训，大力提高农村弱势群体自身素质，扩大科技扶贫，强化东西部协作扶贫；尽快建立和完善农村弱势群体的教育救助制度并加强落实和监督。