WTO新一轮谈判中的棉花议题研究，本文主要内容关键词为：议题论文,新一轮论文,棉花论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
棉花是世界范围的重要农产品，关系到很多地区农民的生存与发展。随着国际市场的不断开放，国家间的相互影响在不断加深，棉花的贸易规则越来越受到人们的重视。在WTO新一轮谈判中，棉花问题成为焦点之一。WTO已经明确将对棉花部门给予优先考虑，并成立专门的棉花委员会负责协商。中国是棉花生产、消费和贸易大国，棉花议题的谈判结果与中国利益密切相关。
一、棉花议题的由来和发展
1.中非国家提出棉花问题 2003年3月，贝宁、布基纳法索、乍得和马里4个非洲产棉国在农业特别会议上向WTO提出，美国、欧盟和中国对本国棉花行业给予高额补贴，导致世界棉花价格下降，造成中非地区棉花出口的损失，而棉花对该地区的农业经济具有重要作用，因此希望通过WTO新一轮多哈回合谈判完全削减对棉花的边境限制、国内支持以及所有形式的补贴。并且，中非国家迫切需要解决涉棉部门的生存以及减少贫困的问题，不能等到整个谈判取得结果以及实施这些政策的时限，因此建议在坎昆会议上拟定专项计划优先进行棉花部门的改革。同年8月即墨西哥坎昆WTO部长级会议前夕，非洲4国再次向WTO提出率先解决棉花问题的要求，并说明具体实施方案：要求在3年之内（2004-2006年）完全取消所有的补贴，平均每年削减33.3%，同时要求美国等补贴国家对非洲国家给予经济补偿。坎昆会议上，各方对棉花在内的农业问题存在较大争议，协商未果。新一轮谈判至此处于停滞不前的状况。
2.成立WTO棉花委员会 2004年7月新一轮谈判取得突破性进展，各成员达成框架性协议。其中对棉花部门进行了单独陈述：肯定了棉花对发展中国家特别是最不发达国家的重要性，并且声明在农业谈判中要积极地、迅速地、专门地关注该问题；框架性协议中的决议适用于棉花部门，另外将成立一个WTO棉花委员会(WTO COTTON SUB-COMMITIEE)确保对棉花部门的优先考虑，主要围绕农业谈判的3大领域（市场准入、国内支持和出口竞争）研究对棉花贸易具有扭曲作用的所有政策。
2004年11月19日，WTO棉花委员会正式成立。不过到2005年3月22日，棉花委员会才完成工作计划，开始工作。此后，委员会于同年4月、6月、7月、9月相继举行会议。主要围绕非洲集团提出的改革建议进行讨论，但是各方坚持己见，谈判没有取得任何实质性进展。
3.主要成员立场 非洲国家是棉花议题的主要倡导者。在棉花委员会成立之后，非洲集团（African Group，包括41个非洲国家）提出改革方案。主要内容包括：将棉花产品（cotton by-products，如纺织品等）纳入改革的对象范围；提高世界棉花贸易的市场准入，最不发达棉花生产国和净出口国在棉花贸易上应享受零关税和零配额进入的优惠待遇；扭曲棉花国际贸易的国内支持政策最晚在2005年9月21日之前取消，并对国内支持在“箱子”间的转移进行严格规定；各种形式的棉花出口补贴最晚在2005年6月1日之前取消；建立“应急支持基金”(Emergency support fund)，即WTO成员，国际、地区及次区域组织向棉花生产和净出口发展中国家，特别是最不发达国，提供技术和资金，帮助他们恢复棉花部门的竞争力，资金规模应相当于近3年中所涉国家的棉花最高价值的20%。
(1)非洲。非洲集团的提议得到其他一些非洲国家以及古巴等国家的完全支持。巴拉圭、巴西、阿根廷和中国表示部分支持。中国认为“三个柱子”的削减义务不应该包括发展中国家，并且反对将纺织品等棉花工业品纳入棉花议题，认为其应该放在非农谈判中。
(2)欧盟。赞同棉花部门应该“优先着陆”(front loading)，即对棉花部门应采取比其他农业部门较快的改革步伐，例如在农业谈判生效之日而不是在一定实施期限内完成棉花部门的改革；要求棉花产品的关税和配额对所有的国家和地区都应该消除；消除棉花的所有出口补贴；国内支持大幅度削减。
(3)美国。则强调棉花改革是整个农业框架的一部分，棉花部门的“早期收获”将破坏整体谈判的“交叉削减”原则，只有整个农业谈判的进步才会给棉花部门带来较大的改革。这一观点得到加拿大的支持。同时，美国坚决反对建立非洲集团提议的棉花应急基金，认为这样的基金是不能运行和没有效率的，取而代之应该关注好的援助计划。日本和观察员国际货币基金组织IMF也对基金计划持相似立场。
二、棉花国际贸易环境现状分析
1.棉花市场准入状况 目前国际市场对棉花的进口限制水平总体不高。欧盟等发达国家在棉花进口上都是实行零关税，只有美国对棉花设置了从量关税和从价关税结合的复杂进口限制。美国将未梳原棉(HS5201)细分为12个8位HS关税号商品，对前3种原棉免征进口关税，对其他9种原棉都要征收从量关税，其中有两种原棉的关税高达每千克31.4美分，若棉花价格为132美分／kg，这一从量关税相当于23.5%的关税率；对已梳棉花(HS5203)类的进口关税有5%和4.4%的从价关税以及每千克31.4美分的从量关税。
发展中国家对原棉进口设定一定关税，但幅度都不大。墨西哥、哥伦比亚、巴西、智利、阿根廷对棉花的进口关税不超过10%。菲律宾、韩国、泰国、马来西亚等亚洲国家的棉花进口关税都非常低，只有印度的关税较高，而且呈明显的关税升级状况，对未梳棉花的进口关税为10%，对已梳棉花的进口关税达到30%。
中国加入WTO组织后，对一些重要农产品实行关税配额管理，棉花是其中之一。配额内进口征收低关税，配额外则征收较高关税。加入WTO初始棉花配额为74.3万t，配额内关税为1%，配额外关税为76%，2004年进口配额增加到89.4万t，配额外关税降至40%。
2.棉花国内支持状况 对棉花部门给予较高国内支持的国家主要是美国和欧盟。其他一些发展中国家对棉花也有一定的补贴，但是幅度都较小。一直以来，中国对农产品生产的国内支持水平很低。棉花流通体制放开后，政府对于流通环节的补贴也随之取消，因此中国没有对棉花生产具有扭曲作用的国内支持。
根据2004年WTO争端解决机构对巴西诉美国棉花补贴一案的裁定结果，在美国与棉花相关的国内支持政策中，可能存在贸易扭曲作用的政策有8项：生产合同支付(PFC)、直接支付(DP)、反周期支付(CCP)、销售贷款支付、市场损失补助(MLA)、谷物保险支付、使用者支付(STEP2)、棉子支付。目前还在执行的是5项：DP、CCP、销售贷款支付、谷物保险支付和STEP 2。
欧盟是农业国内支持普遍使用的地区。其棉花补贴中的生产者补贴部分转变为两项补贴，一项是单一农业补贴，另一项是按面积发放的新形式生产补贴，分别占补贴总额的65%和35%。也就是说，欧盟将现有的棉花国内支持中的65%转变为不与棉花生产面积挂钩的直接支付，即转入可豁免削减的绿箱国内支持。
3.棉花出口补贴状况 对棉花的出口补贴主要在美国。目前美国促进棉花出口的政策主要有2类：第一类政策是对国内棉花出口商提供的使用者支付，与向国内棉花使用者的STEP2支付类似，都是为了提高国产棉在国内和国际市场的竞争力；第二类政策是出口信贷担保政策，是对私人企业进行棉花商业销售时提供贷款偿还信用担保。出口信贷担保政策主要通过3大计划实施：常规销售管理102(GSM102)、常规销售管理103(GSM103)以及供应商信用担保计划(SCGP)。这3大计划的主要区别在于担保信用的时间不同，GSM102进行90d到3年内的信用担保，GSM103提供3年到10年的中期信用担保，SCGP则是给予180d内的信用担保。
这些出口促进政策，经WTO争端解决机构裁定都是禁止性的出口补贴。提供给国内棉花出口商的使用者支付，是《农业协议》出口补贴的一种——“政府或其代理机构视出口实绩向企业、行业、农产品生产者、此类生产者的合作社或其他协会或销售局提供的直接补贴”，并且没有满足反映在美国的出口补贴减让表中，所以不能进行豁免，而且该支付是被SCM协议禁止的出口补贴，因此美国应该在6个月以内取消。在GSM102、GSM103、SCGP计划中的出口信贷担保，也是一种出口补贴，同样不符合美国在农业协议对出口支持的承诺，不能进行豁免。
三、中国对棉花议题的立场建议
加入WTO之后，尽管纺织行业的发展扩大了棉花总需求，但是大量进口的国外棉花也在冲击着国内市场。根据加入WTO承诺，中国从2002年起对棉花进口实行关税配额管理，并且配额量不断扩大，同时取消对棉花等农作物的出口补贴以及放弃启用特殊保障机制。随着进口门槛的逐渐降低，中国的棉花进口量迅速膨胀。2002年中国进口棉花17.2万t，是加入WTO前1年的近2倍；2003年上升到87万t，比2002年激增405%；2004年进口棉达到198.4万t，同比增长1.1倍。大量进口引起国内棉花价格的剧烈波动，严重影响棉农的经济收入。
虽然非洲国家曾经对中国等国家的棉花补贴政策提出批评并要求补偿，但是事实上中国棉农与非洲棉农的遭遇是一样的。正如上面所介绍的，当前美国等发达国家仍然对本国棉花给予高额的国内支持和出口补贴，压低国际棉价，冲击他国市场。中国棉农与其他发展中国家棉农面临同样的不公平市场竞争，生存与发展受到损害。因此，中国作为棉花生产大国，应该积极推动棉花专题谈判，引导棉花国际市场的运行规则向公平、合理的方向发展，为争取发展中国家棉花生产者的公平待遇做出贡献。
1.市场准入 根据国际市场棉花进口限制的状况，笔者认为在棉花先行自由化的议题中，降低棉花的市场准入不是发展中国家的谈判重点。可以要求如下的改革：协议缔结时即将所有的棉花进口限制关税化；进口关税或等值关税在1年内大幅度削减；发展中国家保留将棉花列入特殊产品和使用新特殊保障机制的权利。
2.国内支持 建议重新审定绿箱政策，对其中容易产生扭曲作用的政策进行约束或排除，考虑将可能与棉花生产挂钩的直接支付，即农业协议附件2第5、6、7、9、10条的内容，划入黄箱进行削减；黄箱支持应该做出大幅度削减，包括AMS和微量支持水平两方面，考虑取消发达国家微量支持豁免的待遇；遵照SCM协议，协议缔结时即取消进口替代补贴；在削减时期和幅度上，发展中国家享有特殊差别待遇。
3.出口补贴 强烈要求尽快取消棉花出口补贴及其他变相补贴政策。协议缔结时全面取消棉花相关的所有形式的出口补贴；停止使用任何形式的官方执行或支持的与棉花相关的出口信贷、出口信贷担保或保险；完全取消和禁止棉花出口限制和出口税；在削减时期和幅度上，发展中国家享有特殊差别待遇。
总的来说，设立棉花议题为促进棉花国际贸易环境的改革提供了一个重要的契机。中国应与欧盟在内的其他国家同心协力，共同努力推动棉花部门的先行化改革。迫使美国大幅度削减其棉花国内支持和出口补贴，使棉花国际贸易拥有一个公平竞争的基础，促进世界农产品贸易的健康发展。