北京市各区县城镇最低生活保障的分类情况研究，本文主要内容关键词为：北京市论文,城镇论文,各区县论文,最低生活保障论文,情况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
北京是一座城市化建设较快的现代化城市，但相应地也伴随着贫富差距悬殊、失业、下岗人员激增的严重问题，因此城市贫困群体的基本生活保障问题就显得越发重要。自1996年7月北京市实施城市居民最低生活保障制度以来，政府不断完善保障政策，逐步扩大保障范围，逐年提高保障标准，低保标准经过7次调整，由最初的每人每月170元调整为目前的290元。2004年北京市的城市贫困救助工作又有了新的进展，各项社会保险基金收缴率均达到98％以上，全市共有16.1万城镇居民得到政府最低生活保障，比上年增加0.3万人。
然而，北京市自身的特点又给最低生活保障工作带来许多困难。第一，北京市作为祖国的首都，面积广大、人口众多，一个区甚至就相当于其他地区的一个市，贫困人口分布较分散，不便于市政府了解具体情况、统计低保人数和对低保对象情况进行动态管理。第二，各区县的地理环境、人口情况、经济发展水平都不尽相同，如市中心虽然面积不大，但人口密集而且几乎全部是城镇人口，经济发达，物价和居民消费水平较高；而远郊区县农村面积广阔，城镇人口只占30％—40％，经济也比较落后，如延庆县地区生产总值还不到东城区的九分之一。这样城镇贫困人口的数量、贫困程度及原因也就存在很大差异。而目前全市采取统一的最低生活保障标准，缺乏一定的合理性。第三，针对低保资金来源，目前北京市采取市、区两级财政分担一定比例的方式，低保资金基本能够自给自足，2001、2002年都没有享受中央财政拨款。但是各区县状况却不同。一般来讲，越是贫困的地方，财政能力越弱，而需要保障的人数却越多，承受的资金负担越重。因此，也需要深入分析各区县的具体情况，适当运用转移支付进行平衡和调控，因地制宜地开展相应地救助工作。出于上述考虑，本文对北京市18个区县的低保情况进行了统计，并使用模糊聚类分析法对各区县最新低保数据进行分析和归类，挖掘其中存在的问题，并据此提出改进建议。
一、北京各区县城镇低保基本情况的模糊聚类分析
（一）数据收集
我们在这里采用2003年和2004年北京市全部18个区县的部分最低生活保障工作的统计数据，根据研究需要选取最具代表性的4个指标进行模糊聚类分析，对统计数据进行相关计算得出各指标值（表1）。其中2004年末各区县城镇人口数未得到，考虑2003、2004 年各区低保人数占区城镇总
人口比重基本稳定，因此用2003年11月数据近似代替。
表1
北京市各区县低保数据
03年11月低保
04年各区城镇低
04年人均低保
04年12月各区
区县名称 人数占区城镇总 保累计支出占全
月支出水平
低保人数占全市
人口比重(%)
市比重(%) (元)
比重(%)
北京市
1.87817766
100
234
100
东城区
2.565474339
11.47086462
257
10.36225622
西城区
1.402007528
7.05955621224
7.524261282
崇文区
4.230050505
10.44782404
243
9.920237733
宣武区
2.878873239
10.75721846
249
10.04954835
朝阳区
0.701675978
7.475332665
251
7.409249439
丰台区
1.908287293
8.412381096
228
8.916837112
石景山区 4.228994083
9.707139121
240
9.450865076
海淀区
0.59508982
6.103004406
231
6150957707
门头沟区 11.08909091
11.4411663243
10.59476665
房山区
2.47571885
4.386264306
205
5.135745059
通州区
1.849159664
2.51660003204
2.915083959
顺义区
0.824848485
0.831552912
221
0.843627411
昌平区
0.895 1.158012784
225
1.066812556
大兴区
0.843939394
0.840418081
199
0.968586225
平谷区
1.93740458
2.393374 170
3.344047049
怀柔区
3.152040816
1.324677973
144
2.16222265
密云县
0.805384615
0.602166647
217
0.639092836
延庆县
3.740243902
1.212976835
183
1.28005073
资料来源：《北京统计年鉴2004版》、中华人民共和国民政部网站。
（二）模糊聚类分析
这里选取极值标准化公式，将表1中的数据进行标准化转换。各类之间的聚类距离采用欧氏距离计算，利用DPS数据处理系统进行处理可得到整个聚类的全过程。中间的数据矩阵转换过程略去，得到模糊聚类谱系图。从模糊聚类谱系图可清晰地看出λ取不同阈值时18个样品的聚类情况。结合各区县原始数据的特点，检验初步分类结果的合理性并进行局部的校正、相似合并等处理，得到最终的划分结果，将18个样品聚为5类，这同时兼顾了样品间的特征差异性和共性。因此最终聚类结果为：
（1）｛朝阳区，丰台区，西城区，海淀区｝
（2）｛崇文区，石景山区，东城区，宣武区｝
（3）｛密云县，大兴区，顺义区，昌平区，通州区，房山区｝
（4）｛平谷区，延庆县，怀柔区｝
（5）｛门头沟区｝
二、北京市各区县低保情况模糊分类的实际意义
（一）各类别的特征分析
北京市面积广大，行政区按距离市中心的远近划为4个城区（西城区，崇文区，东城区，宣武区）、4个近郊区（朝阳、海淀、丰台、石景山），8个远郊区（门头沟、房山、通州、顺义、大兴、昌平、怀柔、平谷、），2个远郊县（密云、延庆）。不难发现模糊聚类的分类结果与北京市行政区的划分结果十分相似。
第一类由崇文区、石景山区、东城区、宣武区4个区组成，其中有3个北京市城区和1个近郊区。这4个区的人均低保月支出水平在5类中最高，均高于北京市234元的平均水平，2004年该类地区低保累计支出占到全市的42.4％，是低保资金的主要投入地区。第二类由朝阳区、丰台区、西城区、海淀区组成，刚好是北京市其余1个城区和4个近郊区，这类地区的人均低保月支出、低保人数占全市比重以及全年低保累计支出占全市比重仅次于第一类地区，而低保人数占本区城镇人口的比重却成倍地缩减，仅为第一类的三分之一，具体对比数值见表2。这说明和主要城区相比，近郊区城镇人口的低收入阶层较少，贫富差距较城区要小。
表2
各类地区各项指标的平均值对比
03年11月各类地区
04年各类地区低保
04年各类地区人
04年12月各类地
类别
低保人数占区城镇总 累计支出占全市比
均低保月支出水平 区低保人数占全市
人口比重平均值(%) 重平均值(%) 平平均值(元)
比重平均值(%)
北京市
1.87817766 100 234
100
1 3.47584804 10.59576156 247.25 9.9457268
2 1.15176515 7.262568594 233.5
7.5003264
3 1.28234183 1.72250246 211.833331.928158
4 2.94322977 1.643676327 165.666672.2621068
5 11.0890909 11.4411663 243
10.594767
第一、二类构成了北京市的核心地区，与其他远郊区县相比，人均低保月支出水平偏高，低保人数占全市比重较大，属低收入人群密集地区。8个区享受低收入保障的总人数占全市的69.78％，而三、四两类总共才达到18.35％；低保累计支出也相应较高，占全市的71.5％，。虽然各区低保人数占全市比重较大，但低保人数占本区城镇人口的比重却并不高，二者相差2—5倍，甚至10倍。
第三类的6个远郊区县的人均低保月支出水平处于第一类和第三类之间的中间范围，基本处于200—225元。这部分地区低保人数较少，除房山区其余各区低保人数所占本区比重均低于1.88％的全市低保人数比重。另外，区低保人数占各区的比重和占全市的比重也基本持平。第四类包括平谷区、延庆县、怀柔区。这三个区县都地处距市中心最远的东北部地区，人均低保月支出水平也最低，低保累计支出占全市比重最少。但从表2中的平均值对比可以发现，无论是低保人数占本区县还是全市的比重都略高于第三类，说明该类地区的贫困程度大于其他远郊区。
门头沟区与其他地区的差异性比较明显，因此自成一类。门头沟区虽为远郊区，但是低保人数却是18个区县中最多的，支出的低保资金也仅与东城区相差0.03％，位居第2。其2004年人均低保月支出水平也并没有因距繁华市中心较远而下降，反而高于北京市平均水平，达到243元。
对应北京市各地区地理环境、经济水平、人口分布等特点，可以认为上述分类结果客观合理，各类都有着比较明显的共同特征，较好地反映了北京市各地最低生活保障的现实状况。
（二）北京市低保情况整体的规律性及成因
通过上述分析，北京市整体的城镇居民最低生活保障情况可以总结出如下规律：按距离市中心的近到远，城镇低保人数、支出费用、人均月平均支出水平逐类递减；各区县低保人数占本区城镇人口的比重由大大小于其占北京市的比重转变到二者趋于一致。这种规律性的成因主要有：
首先，各区县的面积相差悬殊，人口构成和密度不同。城区和近郊区的面积虽然仅占全市的8.15％，但却集中全市约80％的城镇人口，城镇人口占全区人口的比例高，四个城区和石景山区城镇人口甚至达到了100％，而广大远郊区县的城镇人口比例还不到50％。因此城区和近郊区低收入人口的绝对数量必然要多于远郊区县，最低生活保障总支出也占了绝大比例。第二，距离市中心越近的地区经济越发达，城镇居民的人均可支配收入越多，而物价水平和人均消费水平也相应较高。这使得和郊区的城镇居民处于同等收入水平的城区居民需要更多的补助金来填补城乡消费品的物价差，人均低保月支出水平自然较高。第三，城区和近郊区享受低收入保障的总人数占全市的69.78％，低于其城镇人口占全市比例的80％，说明这些地区受经济和市场比较繁荣的影响，贫困程度小于远郊区县。第四，近几年北京市政府加大了对远郊区县的发展力度， 力求疏解市中心人口、聚集新的产业、带动区域发展的规模化，特别是位于东部的顺义区、通州区。这使诸如第三类的部分地区城市化进程加快，经济水平有所提高。从表2中可以发现第一、二、三类地区的人均低保月支出水平相差不大，说明物价和城镇居民的消费水平比较接近，而第四类是主要以农业为主的农村地区，城市功能较弱，与前三类的数值相差较远。
（三）门头沟区的特殊问题
门头沟区是北京市各区县中城镇贫困人口最多的区，但其城镇人口数量仅占全市的2％左右，城镇人口占本区总人口比例也处于中间水平，约70％。因此还需要挖掘其深层原因。
首先，经济落后导致贫困人口数量多。纵观2002年、2003年门头沟区的经济运行情况可以发现，该区年生产总值、地方财政收入和城镇居民人均可支配收入这三项反映地区经济发展水平的主要指标排名始终十分落后，基本处于倒数第2位。这说明门头沟区的经济基础较差，虽然在10个远郊区县中属于离城区最近的地区，但国民经济发展水平还不如最北端的密云县、延庆县和怀柔区。其次，与临近地区经济发展程度的较大悬殊加重了贫困居民的负担。门头沟区虽为远郊区，低保人均月支出水平却达到243元的高水平，名列第4。这主要也是由于该区离城区较近，受城八区影响，当地的物价水平和居民消费水平也比较高。虽然企业个数有限，容纳就业人员少，产出不多，但在岗职工的平均工资却比较接近市区水平，名列全市第9位，在远郊区县中则名列第1。这就使贫富差距更大，下岗职工、失业人员等低收入人群生活更加困难，需要的维持基本生活的费用也相对较多。第三，门头沟区的客观环境阻碍了其经济发展。门头沟区的一个显著自然特点是多山。全区总面积1455平方公里，山区占去了96％。这就给当地交通带来不便，缺乏扩大国际交往、招商引资的良好条件。工业和农业经济很难发展。而相对较多的山区旅游资源属于第三产业，还没有形成规模，又受季节等因素限制，经济效益远不如工业化城区。
三、对北京市最低生活保障工作的建议
（一）合理进行预算分配
北京市一直是低保资金自给自足、没有接受中央财政补助的城市之一。遵照国务院的规定，目前北京市各区县地方财政均将最低生活保障资金列入了当地财政预算，由财政统一负担保障资金，资金由市、区县分摊。
根据图1所示的2004年各区县城镇低保预算和实际累计支出分别占全市的比重来看，二者总体上基本达到一致。但其中门头沟区、怀柔区支出超过预算的幅度比较大，石景山区、宣武区的预算高于支出的幅度大。因此市政府应该制订有差别的、合理的市、区县低保资金分摊比例。可以通过调查研究，设计一个能够对各区县地方财政的支付能力进行如实评估的指标体系，然后用这个指标体系对各区县财政的支付能力进行评估。评估的结果作为最低生活保障资金“分担”依据。并通过试点，取得经验，在此基础上，订立各不相同的分担比例，充分发挥转移支付作用，加大对财政能力比较薄弱的区县的低保资金投入，并在一定时期内（譬如5年或10年）较为稳定地执行。这样的好处是避免了对保障对象拥有直接审批权的区、县民政局在区、县财政“难为无米之炊”之时采取“虚拟收入”的做法缩小低保对象范围，出现“应保未保”的情况。
图1 2004年北京各区县低保预算与支出对比
（二）制定差异化的城市最低收入保障标准
城市居民最低生活保障标准的制定依据主要包括：（1）维持居民的最低生活需求所需要的物品的种类和数量；（2）生活必需品所需要的费用；（3）市场综合物价指数，尤其是生活必需品的价格指数；（4）居民的平均实际收入和消费水平；（5）经济发展状况和财政收入状况；（6）其他社会保障标准。而北京市面积广阔，不同地区在以上几项指标上存在着明显差异，目前290元的统一标准针对性较差。可以考虑以上述指标为变量建立低保标准的反应函数，以区县为单位计算区级低保标准，据此归类和确定不同级别的标准，并根据实际情况变化不断调整。
（三）重点发展落后地区的经济，缩小各区县间的差距
针对低收入人口较多的区县，市政府可以采取一些因地制宜的优惠政策和扶植措施，重点加大对该地区的经济拉动作用，增加居民收入，以逐渐达到全市经济的平衡发展。具体到门头沟区，可以利用其丰富的自然生态景观和文化、文物资源， 以策划包装旅游项目和强化招商工作为重点，通过市场运作，招商引资参与购物、餐饮、娱乐等现代旅游设施的开发建设，增加旅游基础设施的投入，提升全区旅游休闲产业档次和规模，同时也能够提供大量新的就业机会。目前这方面已经有了一个良好的开端。《北京城市总体规划（2004—2020年）》就提出要重点发展“两带”，即包括通州、顺义、亦庄、怀柔、密云、平谷的“东部发展带”和包括大兴、房山、昌平、延庆、门头沟的“西部发展带”。“两带”将根据北京东西部各自的资源优势和环境优势，发展不同特征的产业，促进区域经济繁荣。