教育财政投入现状对民族教育自治的影响，本文主要内容关键词为：现状论文,民族论文,财政投入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政自治与教育财政自治的基本内涵
“财政自治”是我国民族自治地方的自治机关根据《宪法》及《民族区域自治法》的规定，代表实行区域自治的民族行使管理本民族内部事务和地方事务的民主权力之一。《中华人民共和国民族区域自治法》第32条明确规定：“民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。”“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”[1](P.25)
对于“财政自治（Financial Autonomy）”的认识，目前国内外学者尚未达成共识。在实行财政自治的国家中，对“财政自治”也有两种不同的解释。一种是地方财政对中央财政而言的财政自治。这种财政自治的类型被解释为是在一国宪法和财政法所确定的框架内，地方政府依法自主决定和管理本地区财政事务的制度。[2] 这种由地方政府享有的财政自治的权限和自治的程度，主要取决于该国的宪法和财政法的规定。而且在实行宪法审判制度的国家中，财政自治权是宪法审判的一项重要内容。第二种是实行民族区域自治的地方，民族自治地方的财政相对于中央财政而言的财政自治。这种财政自治的类型，可以解释为是在一国宪法和民族区域自治法所确定的框架内，民族自治地方根据本地区少数民族的政治、经济及文化等的特点，制定财政自治条例或有关法律的变通及补充规定，并依法组织财政收支，统筹分配财政资金，自主地决定和管理本民族自治地方财政事务的制度。
“教育财政自治”是指我国民族自治地方的自治机关依法代表实行区域自治的民族行使管理本民族内部事务和地方事务中，在财政自治的前提下，体现教育自治的一种民族自治权利。“教育财政自治”的提法在我国有关民族区域自治制度的研究中很少见。专家学者们在涉及民族自治地方的民族教育问题研究时，或用“教育自治”的概念，或直接研究“民族教育”。在笔者与欧洲的一些专家共同研究民族区域自治制度时，也仅从民族区域自治制度的设计理念上，在提到民族自治地方自治权的范围时，才会研究到教育自治权的问题，而且主要针对的是少数民族受教育的权利。但对少数民族受教育权利的保障问题，特别是通过财政自治，加大财政对民族教育的投入比例，逐步实现民族教育的公共财政化的研究甚少。鉴于这种情况，本文在研究民族区域自治地方的财政自治的基础上，根据民族自治地方的财政自治与教育财政自治两者之间的关系，以民族区域自治和财政学的理论为依据，为综合研究财政自治与教育自治问题，特别是从完善教育财政投入体制的角度使用了上述有关“教育财政自治”的概念。
财政自治和教育财政自治同属于我国民族自治地方依法享有的民族自治权利。有关教育自治的问题，《中华人民共和国宪法》第119条明确规定：“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业；保护和整理民族的文化遗产、发展和繁荣民族文化。[3] 《民族区域自治法》第36条规定：“民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划、各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。”[1](P.26) 《中华人民共和国教育法》第56条规定：“国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金，重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。”[4](P.679) 国务院《实施〈民族区域自治法〉若干规定》则进一步细化了上述各项规定。
二、教育财政投入的现状及对民族自治地方教育财政投入的影响
从我国当前教育发展和落实民族教育自治权所面临的一个重要困难来看，就是教育财政投入不足的问题。这是一个长期困扰我国教育发展而又一直未得到彻底解决的重要问题。它影响着我国很久以来，“穷国办大教育”的局面，也影响着我国民族自治地方的财政自治权和教育自治权的落实，以至影响到民族自治地方经济社会的快速发展。
我国从20世纪90年代中期到2000年，可以说是教育事业自建国以来发展最快的时期。据2004年《中国财政年鉴》统计，1994年到2000年，我国教育经费支出合计达到了8287.6亿元，年均1381.26亿元，年均增长率为25.57％。此外，财政性教育经费投入也有较快的增长，年均增长率达22.20％。到2001年前，我国中央财政对教育的支出平均每年增长1个百分点（约30亿元）。但是，以教育投资国际平均水平作为参照系，我国教育投入水平仍然低于国际水平。若按同等经济发展水平下的公共教育支出和国民生产总值（GDP）比例来计算，根据北京大学陈良教授等人研究的结论表明，人均国民生产总值300美元和500美元时，公共教育支出占国民生产总值的比例应为3.29％和3.3％。1995年至2001年间，公共教育支出占国民生产总值的比例虽然有些提高，但是提高的幅度并不大，大部分都处于下降的状况。教育支出占我国财政支出的比例也一直呈下降的趋势。见表一。
从表一可以看出，我国教育支出占国民生产总值的比重低于国际水平，始终都未达到3％。到2002年时虽然出现了突破3％，达到3.32％的最高水平，但是到了2003年又出现了滑坡的现象，使我国教育财政投入不足的状况凸显了出来。根据教育部、国家统计局、财政部《关于2003年全国教育经费执行情况统计公告》中披露的信息资料显示，2003年，全国教育经费投入总额为6208.27亿元，比上年增长13.29％。中央和地方各级政府预算内教育拨款（不包括城市教育费附加）为3453.86亿元，比上年的3114.24亿元增长了10.91％；全国教育支出2937.34亿元，比上年2644.98亿元增长了11.05％。根据这一统计数据分析：2003年全国教育经费总额达到了历史最高水平，但就增长的情况看，13.29％的增长幅度仍低于上年将近5个百分点，也低于20世纪90年代以来的平均增长幅度（19.53％）。而且国家财政性教育经费10.29％的增长幅度也比上年减少了3.3个百分点，低于90年代以来的平均增长幅度（16.60％），只是与上年相比减少的幅度有所缩小而已。财政预算内拨款的增长幅度为10.91％，也比上年减少了近10个百分点，远低于90年代以来的平均值18.22％。2003年国家财政性教育投入占国内生产总值的比例为3.28％（而2004年则为2.79％①），比上年的3.32％减少了0.04个百分点，虽然比1994年以来，我国财政性教育投入占国民生产总值的平均比例的2.75％要高，但是，仍可以看出我国教育财政投入不足问题的存在。而且财政预算内教育经费占财政支出的比例为14.68％，比上年还减少了0.08个百分点。②
根据上述《关于2003年全国教育经费执行情况统计公告》中反映出来的情况，对照我国《教育法》第55条关于教育要实现“三个增长”，[4](P679) 即各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生平均公用经费逐步增长的规定，从2003年我国教育经费执行情况公告中，可以看出我国在教育财政投入方面至少存在以下几个问题。
（一）2003年虽然从总体上看，我国实现了国家教育经费拨款比全国财政经常性收入增长快的要求（2003年财政收入比上年增长14.9％，其中财政经常性收入比上一年增长9.84％，全国财政预算内拨款比上一年增长10.91％），但增长率并不高，只有1.07％。而从公告中“2003年预算内教育拨款增长与财政经常性收入增长的比较”列表所反映出来的情况看，全国仍有18个省、自治区没有达到增长的要求，增长幅度为负数，比2002年的3个省多出了15个省份。而且从表中我们还可以看出，全国各地区间、东西部间、发达城市与欠发达城市之间的差距很大。③
（二）2003年高等教育的生均预算内事业费支出和生均预算内公用经费的支出都少于2002年。所谓“生均指数”，是指某级生均经费与当年人均GDP的比例，它表明一个国家一个学生一年学习的费用占用了几个人的GDP，意味着整个社会对某级学生学习的资助力度。它不仅可以反映出一个国家对教育的投入量，而且反映了教育投入与教育发展规模的关系。2003年我国全国普通高等学校生均事业性教育经费支出为5772.58元，而上年为6117.96元，下降了6.56％。④ 个人和公用部分均分别下降了300元和100元，这是在各级教育经费都在增长的情况下独有的一种现象，也是与高等教育培养成本不断增加的国际趋势正好相反的一种现象。见表二。
（三）教育经费总量投入不足的情况不但没有改善，甚至出现了下滑的趋势。2003年我国财政性教育经费占国内生产总值的比重是3.28％，低于与人均国内生产总值相对应的国际平均水平（3.83％）。目前，世界上发达国家教育支出占GDP的比重一般在6％左右，有的高达7％，发展中国家如印度的比重在4.6％。而我国2003年3.28％的比例，比2002年还低出了0.04个百分点。这减少的0.04个百分点的经费，可以为2003年全国义务教育阶段1.84亿个在校生每人增加25.5元的公用费，并且接近2003年宁夏、青海、西藏三个省、自治区当年预算内教育经费的总和。由此可见，仅从2003年的情况看，我国距离《教育法》所规定的“三个增长”目标的实现还有不小的差距。
我国教育财政投入不足的现状不仅对我国教育事业整体发展产生了阻滞，而且对主要依赖中央财政援助或中央财政转移支付维持地方教育财政投入的民族自治地方来讲，产生的影响更为明显。（1）在地方财力有限的情况下，用于民族教育的财政投入更显不足，教育财政自治权利很难落到实处；（2）民族自治地方的办学条件得不到彻底改善（包括现代化教学设施、设备和人力资源的配置等），因贫困失学的少数民族学生逐年增多；（3）民族教育的公共财政化程度较低，教育支出占家庭消费支出的比重过高，致使民族自治地方的少数民族较难充分享受到《异族区域自治法》赋予的民族教育自治权利。
三、民族自治地方的教育财政投入现状及成因
由于少数民族自治地方的历史、社会、自然条件，特别是经济发展水平等多种因素，现阶段民族教育还面临着一些特殊的困难和问题，并影响着《民族区域自治法》赋予少数民族教育自治权的落实。尤其在民族自治地方财政十分困难的情况下，教育财政投入的不足和民族教育落后的现状，与发达地区已形成了明显的差距。以内蒙古自治区为例。从内蒙古自治区近几年的情况看，虽然经济社会发展成效显著，但总体上仍属于欠发达地区。到2004年底，全区人均生产总值刚超过全国平均水平，城镇居民人均可支配收入是全国平均水平的86.2％，农牧民人均纯收入是全国平均水平的88.7％，农村牧区仍有近百万人口没有解决温饱问题，城镇尚有70多万居民生活在低保线下。⑤ 针对我国少数民族地区经济不发达和教育落后的状况，2002年7月7日，国务院颁布了《关于深化改革加快发展民族教育的决定》，该《决定》对我国新时期民族教育的大政方针、目标任务、政策措施做出了明确具体的规定，并确定了“民族教育跨越式发展”的目标。但是如何实现“民族教育跨越式发展”呢？笔者认为要实现这一目标的最大问题，就是应尽快解决民族自治地方的教育财政投入不足的问题。教育财政投入不足的问题不仅影响着民族自治地方的民族教育的发展，也影响着少数民族教育自治权的实现，而要解决这一问题单靠民族自治地方的财政能力是远远不够的，它赖于中央转移支付制度的完善及对民族自治地方教育财政转移支付力度的加大和对民族自治地方更多的政策倾斜与照顾。
内蒙古自治区是全国第一个实行民族区域自治的地方，1947年全区的财政支出只有39万元，财政用于教育事业费的支出，根据《内蒙古统计年鉴》的统计记载，1949年只有8万元，占当年全区财政支出786万元的1.0％。经过几十年的经济社会发展，全区财政收支总额的增长速度得到了明显的提高，这可以以内蒙古自治区1995年至2003年的财政收支增长速度为例。见表三。
从表中可以看出除个别年份财政收入的增长速度出现下滑现象外，财政支出的增长速度还是比较快的。由于全区财政收支的不断增长，带动全区教育事业费的支出也出现了平均增长的趋势（2003年的幅度较大）。从整体上看，教育事业费的支出占财政支出的比重却出现了逐年下降的趋势。1995年全区教育事业费占财政支出的比重为16.2％，至2003年已下降到11.5％。见表四。
根据《内蒙古统计年鉴》1996、2003、2004年版整理、统计。
这种教育事业费占财政支出的比重逐年下降的现象，与内蒙古自治区财政收入逐年上涨的情况形成了鲜明的反差。据2004年1月内蒙古自治区公布的统计数据表明：“截至2003年12月31日，2003年全区财政总收入突破250亿元，达到257.6亿元，财政增收额相当于1993年自治区全年财政收入总额。”⑥ 全区财政收入增长了，财政可支配的收入增加了，按道理讲，教育事业费占财政支出的比重应成正比例增长，而事实恰好相反，反倒出现了下降的现象。根据《2003年全国教育经费执行情况公告》中的统计表明，2003年内蒙古自治区政府教育经费拨款的增长高于财政经常性增长的目标未达到《教育法》的要求，增长幅度为负数，而且在除西藏自治区以外的4个民族区域自治地方负增长的排名中，内蒙古自治区排在首位。见表五。
此外，按照《统计公告》中“各级教育生均预算内教育事业费增长情况”统计列表反映，内蒙古自治区普通高等学校的生均预算内教育事业费也是负增长率，2003年与2002年相比为－24.9％，排在5个少数民族自治区的第5位，也未实现《教育法》所规定的第二个增长目标。在“三个增长”目标中，内蒙古自治区只有“生均预算内公用经费”的增长率达到了增长的目标要求。
另根据《关于2003年全国教育经费执行情况统计公告》对全国人均预算内教育经费排座次，内蒙古自治区2003年预算内教育经费为65.27亿元，人均预算内经费为274.29元，排名全国31个省、市、自治区的第13位。与排在全国第1位的北京市相比，人均预算内经费的差额为932.1元（北京市为1206.39元）；与排在全国第2位的上海市相比，人均预算内经费的差额为917.09元（上海市为1191.38元）。在全国5个少数民族自治区中排名第4位，仅比广西壮族自治区人均预算内经费高出88.48元，但广西壮族自治区的人口是内蒙古自治区人口的2倍多。
由此可以看出，内蒙古自治区教育财政投入不足的现状与全国发达省市，甚至和同为民族自治区的一些地方相比，情况更为严重。若从内蒙古自治区教育规模与结构对教育经费的需求看，教育经费更显不足，全区人均和大中小学生均教育费用从目前情况看，远远满足不了教育发展对经费的需求。全区有很多的贫困旗县中小学校存在危房的情况令人担忧，教学仪器设备和房屋达标率很低，适龄儿童失学率、辍学率都很高。在民族教育方面，除存在上述问题外，还存在着一些特殊的困难和问题。
（一）教育经费来源单一，主要依靠财政性拨款，而内蒙古自治区旗县财政大多数为“吃饭财政”，财政经费十分困难，特别是一些属于国家级贫困县的。这几年各个县虽然都积极采取措施落实国家的“两免一补”的政策等，为贫困学生解决上学难的问题，但因经费筹措常处于不稳定状态，所以民族教育发展仍然滞后。有限的教育财政拨款主要用于教育工作人员的工资、福利和维持学校的正常运转开支外，其他投资与学生和教学设施的所需资金还要靠其他途径争取。
（二）由于我国的公民教育目前仍然属于准社会公共需要的性质，教育财政属于消费性财政，所以，当旗县财政一旦出现拮据时，部分教育经费仍需由农牧民家庭负担。负担的能力视当地经济发展的情况而定，当经济不发达处于贫困状况时，家庭教育投入将不堪重负，从而导致贫困学生失学和辍学的问题。内蒙古自治区于2003年由自治区财政厅和教育厅联合下发了《内蒙古自治区民族中小学助学金暂行办法》（2003）567号文件，各个旗县财政局根据文件要求给民族学校划拨了一些助学金专用款，但是，因为县财政能力有限，所拨资金远远未达到567号文件的要求。
（三）由于自治区教育财政投入在坚持公平原则的时候，对民族教育投入的倾斜力度不够，⑦ 在某些民族中学中出现了部分蒙古族学生因汉族中学教学条件好而转学的情况。当然在转学的学生中也有的是因为蒙古族学生认为学习蒙古族语言文字将来上大学及就业都会受限而转学的。但相比较而言，因蒙古族人口本来就少，民族学校招生生源较少的情况下，民族学校的规模和办学条件较差就成为了现实，出现蒙古族学生流失的问题也就成为很自然的现象。而按照有关规定，学校规模上不去，教师编制也会受到限制。因此，在民族教育中共同反映出来的另一个问题就是民族学校教师年龄偏大，教师短缺，急需补充青年教师，尤其是数理化教师短缺现象严重。而且现有教师的素质和利用现代化教学手段进行教学等方面的问题也急需得到提高和改善。在蒙文教材的翻译和编写方面，内蒙古自治区虽然给予了适当补贴的政策，但是蒙文教材满足不了民族教育需要的问题仍然很严重。因此，民族教育学校与非民族教育学校形成了明显的差异和事实上的不平等或不均衡。
从上述我国教育财政投入现状和内蒙古自治区教育财政投入现状及存在的问题看，笔者认为造成民族自治地方教育财政投入不足以及民族教育财政自治权难以落实的原因主要有以下几个方面：
（一）经济不发达是根本性的原因。特别是内蒙古自治区的经济发展状况，这几年发展速度虽然加快了，但与发达地区相比，其仍然属于经济不发达地区。由于经济的快速增长，财政收入有了较大幅度的增长，但在国民生产总值中的比例过低，政府可支配的收入有限，所以，使教育财政支出仍然十分困难。
（二）按照财政学的理论，教育财政支出属于非生产性的范畴，它在知识经济时代对物质财富生产的贡献将会越来越大，而随着劳动生产率的提高和GDP的增长，应当让这一类支出的比例不断提高，甚至超过GDP的增长速度。[5] 因此，各国政府无不投入大量资金，使教育支出规模越来越大。然而通过上述对我国和内蒙古自治区教育财政投入状况的分析，我们可以看出，我国教育财政投入的增长速度虽然有了很大提高，但教育财政投入的增长速度远比不上GDP的增长速度，而且2003年还出现了下降的趋势。国家教育财政投入的规模及增长的速度，直接影响到我国民族自治地方教育财政投入规模及增长的速度。因为在民族自治地方的财政中有相当一部分是享受国家通过转移支付给予补贴的。这是我国少数民族自治区落实民族教育自治权的重要保障。据统计，西藏自治区成立以来近40年间，西藏财政支出共计875.86亿元，其中的94.9％来自中央财政补贴。⑧ 所以，根据“2003年预算内教育拨款增长与财政经常性收入增长比较”统计表明，全国5个少数民族自治区，4个自治区都是负增长的情况下，西藏自治区的增长幅度竟高达23.30％，排全国31个省、市、自治区的第2名。这明显与中央财政给予的补贴有关，使其充分享受到了民族教育自治权利。
（三）目前，我国在教育财政投入的增长速度和其占财政支出的比重、占GDP的比重没有立法上的量化规定，如在经济发展的前提下，教育财政投入的增长速度应不低于当年财政支出和GDP的最低下限规定。这样既可以保障教育财政投入的最低水平，也可以有效防止在教育财政投入上的随意性。近年来，我国虽然在财政性教育经费占国内生产总值的比重上提出了4％的发展目标，但并没有把这一目标写入我国《教育法》或纲领性文件中，也没有实现这一目标的具体措施。从内蒙古自治区的情况看，在贯彻执行《教育法》的过程中，虽然起草过一个《内蒙古自治区民族教育工作条例》草案，但至今未通过。对少数民族自治区的民族教育是否应从准社会公共需要转变为真正的社会公共需要，从而实现民族教育（至少在义务教育阶段）全免费的问题，及在全社会范围内进一步提高公共财政化的问题，目前我国和所有民族自治地方仍然采取依据经济情势考察政策的做法。当社会公众要求加大教育财政投入的呼声较大时，国家就会出台相关政策，随之加大教育财政投入和对民族自治地方加大转移支付的力度，而民族自治地方也会随之加大教育财政的投入力度，但却始终不能建立一个长效机制来保障教育财政投入的稳定性，从而使我国《民族区域自治法》中有关财政自治和教育自治的权利得不到有效保障。
总之，从我国和内蒙古自治区教育财政投入现状看，教育财政投入不足的问题，与我国经济高速增长，对人才需要量增大的客观情况严重不符。它不仅影响了我国教育事业的发展，也影响到了我国科教兴国和人才强国目标的实现。教育财政投入不足问题的存在，很重要的一个原因是我国教育财政投入体制的不合理所致。我国缺少完备、规范的财政立法体系和规范的民族教育财政自治立法；没有有效调整中央财政和民族自治地方教育财政关系的立法。在财政体制方面，我国虽然进行了多项改革，但目前仍然存在着一些不合理的地方，如财权、事权在各级财政之间匹配不够，省以下财政体制缺乏规范，主要矛盾表现在政府间支出责任划分不对称，转移支付安排缺乏整体规划。在预算编制中各部门事业发展目标体现得不够明确，部门预算至今仍然在很大程度上依赖于财政部门与经费申请部门之间讨价还价的方式上，带有较重的经验决策色彩。[6] 这些不合理的因素对我国教育财政投入的科学性、合理性及规范性都存很大的影响。而受这种影响最大的则是民族自治地方的教育财政自治权的贯彻与落实。因此，我国应尽快建立完善的财政立法体系和民族教育财政自治立法，以实现民族教育的公平，理顺中央与民族自治地方在教育财政转移支付方面的关系，使其逐步走向法制化。
［基金项目］内蒙古自治区社科规划办2005年项目（项目编号：2005—14）研究成果之一。
注释：
① 根据教育部、国家统计局、财政部《关于2004年全国教育经费执行情况统计公告》，2005年国家统计局根据经济普查资料结果，将2004年全国国内生产总值做了调整，上调2.3万亿元。因此， 统计口径尚不能完全反映我国政府安排教育经费的总量。
② 教育经济管理网chnce56《2003年度中国教育经费报告》发表于2005,5—11.
③ 从2004年全国教育经费执行情况统计公告的情况看，有19个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。
④ 2004年全国普通高等学校生均预算内事业费支出为5552.50元，比2003年下降了3.81％。
⑤ 内蒙古自治区党委书记储波同志于2005年9月21日《在全区民族工作会议上的讲话》，《内蒙古日报》2005年9月23日。
⑥ 刘少华：“去年我区财政总收入达二百五十七亿元”《内蒙古日报》，2004年1月3日第1版。2005年11月11日内蒙古自治区主席杨晶在内蒙古“十一五”规划建议说明中指出：初步预计，2005年全区生产总值将超过3400亿元，年均增长15％以上，比2000年增长1.4倍，财政总收入将突破500亿元，增长2.2倍。
⑦ 事实上我国预算内教育支出中支援不发达地区资金用于教育的支出自1980年开始划拨以来，每年以缓慢的速度增长，到2003年共支出73.51亿元，占2003年GDP的比重只有0.06％，占2003年全国教育经费投入总额6208.27亿元的1.18％。
⑧ “西藏的民族区域自治”，国务院新闻办公室，《人民日报》2004年5月24日第9版。根据2005年9月1日《内蒙古日报》报道：2005年起， 西藏自治区农牧民子女教育“三包”（包吃、包住、包学习费）的标准又一次大幅度提高。“十五”以来，中央财政共拨付农牧民子女教育“三包”经费7.2亿元。
标签：教育论文; 民族自治地方论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 少数民族自治区论文; 财政制度论文; 教育法论文; 社会现状论文; 国家经济论文; 教育经费论文; 财政学论文; 财政支出论文; 经济学论文; 增长速度论文;