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中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2015)04-0038-06 在全球化和区域主义等趋势的影响下，政府治理环境日趋复杂，跨越了传统的国家疆界、行政区划和部门界限，比以往面临着更多的不确定性，公共管理和政策过程中也涌现出越来越多跨区域、跨领域的复杂问题。在中国，自1980年行政性分权后，在区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变的过程中，出现了一定范围的地方本位主义和地方保护主义，由行政单元高度分割带来的空间管理破碎化问题，由此引发了与日俱增的跨域公共议题[1]。建立健全跨域治理机制，寻求有效的跨域治理模式，是我国全面深化改革与推进国家治理现代化面临的一项重要课题。本文在阐释跨域治理概念谱系的基础上，讨论了跨域治理的过程、结构与整合模型，以期从文献整理分析的角度对跨域治理进行深入的理解和探讨，并展望跨域治理研究的发展方向及前景。 一、跨域治理的概念谱系 治理是各种公共的或私人的机构，管理其共同事务的诸多方式的总和，以使相互冲突或不同的利益调和，并且采取联合行动的持续过程[2]。跨域治理是指两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，因彼此间的业务、功能或疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，藉由公部门、私部门以及非营利组织的组合，透过协力治理、社区参与、公私合伙或契约协定等联络方式，解决难以解决的问题[3]。 跨域治理尤其强调组织上的跨部门，地理上的跨行政区划，超越传统公私部门分野的伙伴关系，以及横跨各个政策领域的协力合作。根据对“域”的不同理解，可把相关概念梳理为两类：一类是基于地理空间的跨域治理概念，把“域”理解为地理空间，侧重研究在某个特定的地理空间或行政区划内，政府之间、政府与非政府组织之间如何开展合作与治理；另一类则强调跨组织的跨域治理概念，把“域”理解为组织界限和不同的行动者，关注不同组织、行动者因为特定问题产生的合作与治理过程。 基于特定地理空间的跨域治理涵盖了城市治理、地方治理、大都市区治理、广域行政、区域治理与空间治理。其中，城市治理是指城市权力的运用方式，或是城市范围内政府、私营部门、非营利组织三种主要的组织形态构成的相互依赖的多主体治理网络[4]，侧重研究城市内的政府治理，城市政府与非政府部门、市民社会之间的互动。地方治理是指在中央与地方关系框架下的地方行政，向以自治为原则的治理转变的过程，侧重研究地方分权与自治。大都市区治理是指通过政府结构重组或跨区域合作，有效解决人口、环境、公共服务提供等大都市区发展危机。区域治理概念常与城市治理、大都市区治理混合使用，在一国范围内，指城市群或都市圈中的城市通过合作应对跨区划公共问题的过程，与其相近的概念还包括区域行政、区域公共管理、复合行政、复合治理等。广域行政特指日本地方跨区划的行政管理机制，核心是地方公共团体之间的合作关系。空间治理则赋予“空间”概念更广泛的内涵，强调运用新经济地理学分析特定区域的规模、文化等变量对政府治理的影响。 强调跨组织的跨域治理围绕合作者之间的互动关系进行探讨，包含合作治理、伙伴关系、网络治理、府际管理、多层次治理、整体性治理等相关概念。其中，合作治理被视为多组织环境下政府治理的未来主导战略。伙伴关系是合作治理的实践形态，用以描述政府部门间、公私部门之间建立的合作关系。网络治理强调通过交换、对话和协商等机制进行持续的组织互动，是与市场模式、科层模式相异的新型治理模式，具有主体多元性、组织互赖性、弹性协作、彼此建立信任等特征[5]。府际关系是指一国内部不同政府部门间的互动关系，由此延伸出的府际管理是指在高度不确定和复杂的条件下，通过创造和利用政府网络和非政府网络来解决政府间问题的过程[6]。多层次治理通常指欧盟内部跨国和跨地区之间的公共事务合作，包含一系列制度安排以及整套的协商体系，侧重分析欧盟各成员国、各地区的复杂决策过程[7]。整体性治理是以信息技术为支撑，政府面向公众提供无缝隙的整合性服务，是继传统官僚制、新公共管理之后的理想公共行政模式；整体性治理架构下的政府需建立政策整合、中央授权等机制，实现治理层级、功能、公私部门等多方面的整合[8]。 二、跨域治理的过程模型 跨域治理的过程模型把组织合作与跨域治理视作一个相互联结的完整过程，代表性的模型包括“先行—过程—结果”模型与合作发展过程模型。 1.先行—过程—结果模型 格雷(Gray)和伍德(Wood)把组织合作分为先行、过程、结果三个阶段[9]。在此基础上，汤姆森(Thomson)和佩里(Perry)整合了十多年来的研究成果，对上述三阶段作了充实完善(见图1)。
图1 “先行—过程—结果”模型 资料来源：Thomson,A.M.,& Perry,J.L.(2006).Collaboration Processes:Inside the Black Box.Public administration Review,66(s1). 先行阶段即组织合作的起始阶段，该阶段由组织间的高度互赖性、资源与风险共担的需要、合作历史、彼此间的资源需求、议题复杂性等要素构成。过程阶段即组织合作的核心阶段，包含治理、行政、自主与自治、互动、信任与互惠等五个维度。结果阶段包含了组织间规则的成功交易、具有新价值的伙伴关系产生、通过自我治理的集体行动，解决制度供给以及责任义务等问题。 在先行—过程—结果模型中，先行阶段的变量，如组织之间的依赖性、资源匮乏等，是组织合作的直接动因；过程阶段的五个维度是分析组织合作的重要因素，多维度之间的平衡决定了合作关系的稳定性，是各方实现理想结合的基础；结果阶段的构成要素，如是否产生新的伙伴关系、是否制造新的资源或资本等，是衡量合作成果的重要标准。由此观之，成功的跨域治理，不仅要求公共管理者能够深刻考虑和理解过程中所包含的内涵，还需要通过各方努力，取得各个环节之间的衔接与平衡。 2.合作发展过程模型 瑞利(Ring)和万德文(Van de Ven)的合作发展过程模型(见图2)将跨部门合作视为一个由协调、责任、执行、评价四要素构成的周期性的复杂过程。其中，协调要素包括正式交易与非正式判断的互动。责任要素旨在通过正式的法律合同、非正式的心理契约、解决搭便车问题的能力等，明确各方责任义务，建立联系规则。执行要素是指通过组织规则和个人互动，履行各方责任义务。评价要素是对以互惠为基础的三个过程进行组织化的评价。合作发展过程模型认为，组织合作是个周期循环的线性过程，协调、责任、执行、评价四个要素缺一不可，要素中的各个变量，如感知形成、心理契约、人事互动等，被认为与组织建立合作关系存在着正相关关系。与“先行—过程—结果”模型不同，发展过程模型认为，合作关系的持久性并不取决于各要素之间的稳定性，而取决于正式过程与非正式过程中的某种平衡。
图2 跨部门合作的发展过程模型 资料来源：Ring,P S.,& Van de Ven,A.H.(1994).Developmental Processes of Cooperative Interorganizational Relationships.Academy of Management Review,19(1). 三、跨域治理的结构模型 跨域治理的结构模型并不关注过程的先后顺序，而聚焦于合作网络中参与者的关系、内部权力配置、合作能力等结构性因素，以及参与者彼此间合作和互动程度。代表性的结构模型包括网络治理的一般模型、巧匠模型、社区服务递送的网络结构模型等。 1.网络治理一般模型 琼斯(Jones)、海斯特里(Hesterly)与博尔加提(Borgatti)的网络治理一般模型(见图3)，由交换条件互动、结构嵌入性和社会机制三个维度构成。其中，交换条件互动包括供应稳定情况下的需求不确定性、人的本性资产专属性对定制的要求、时间压力下的任务复杂性、网络各方经常交换等变量。结构嵌入性指参与者间的复杂联系。社会机制包括限制门槛、宏观文化、集体同意、声誉等一些非正式的促进或制约因素，以降低交易成本和减少交易的不确定性。该模型融合了社会网络中结构嵌入性的观点，交换条件是合作或网络治理产生的前提，结构嵌入性是模型的核心维度，参与者之间的多种复杂联系，带来了信息、规则和共识的跨边界流动，流动速度越快，市场变化越迅速，发展网络治理的可能性就越大。
图3 网络治理结构的一般模型 资料来源：Jones,C.,Hesterly,W.S.,& Borgatti,S.R.(1997).A General Theory of Network Governance:Exchange Conditions and Social Mechanisms.Academy of Management Review,22(4).
图4 巧匠理论模型 资料来源：Bardach,E.(2001).Developmental Dynamics:Interagency Collaboration as an Emergent Phenomenon.Journal of Public Administration Research and Theory,11(2),149-164. 2.巧匠模型 巴达克(Bardach)的巧匠理论模型(见图4)认为，在协作活动中，任何一方都是对方的原材料，通过有创造性、有目的的人类行为来实现协作目标。跨部门合作需要信任、创造性机会、知识资本、执行网络、拥护群体、接受领导者、沟通渠道、改进指导能力、运行子系统的准备、持续学习等十个要素的共同支撑。组织间协作能力是巧匠模型的核心概念，发展组织间协作能力就是要搭建一个包含十要素的平台，这些要素构成了协作能力所必须具备的内涵，要素间并无明确的先后或主次关系，要素之间的组合方式决定了跨部门协作有效性的高低。 3.社区服务递送的网络结构模型 普鲁文(Provan)和米尔伍德(Milward)于1995年提出了社区服务递送的网络结构模型(见图5)。该模型建立在对美国公共部门社区服务的实证分析基础上，指出网络治理兴起是政府治理的重要趋势，公共部门面向社区，形成了与其他机构共同实施公共服务的合作局面。模型由网络结构、网络效力、网络背景三个要素构成。
图5 社区服务递送的网络结构模型 资料来源：Provan,K.G.,& Milward,H.B.(1995).A Preliminary Theory of Interorganizational Network Effectiveness:A Comparative Study of Four Community Mental Health Systems.Administrative Science Quarterly,1-33. 在构成网络结构模型的三个要素中，网络结构是指公共服务提供方之间的权力配置方式，可根据网络整合或一体化的程度将网络结构划分为集权化整合、直接和非碎片化的控制、外部组织控制三种类型。其中，在集权化整合的网络结构中，权力配置最为集中，即这一公共服务网络存在一个控制功能较强的核心组织或机构。网络背景是指公共服务递送体系的稳定性程度与政府在资金、人力等方面投入的情况。网络效力是指公共服务在社区所取得的最终成效和居民的满意度。 四、跨域治理的整合模型 相对于跨域治理的过程模型和结构模型，整合模型试图涵盖合作行为中的相关要素，建立包含过程、结构等要素的整合框架，以期从整体上评价组织合作与跨域治理的成效。跨域治理的整合模型包括跨部门合作框架、极端事件的跨部门合作扩展模型，以及合作治理的一般模型等。 1.跨部门合作框架 布莱森(Bryson)、克罗斯比(Crosby)和斯通(Stone)在文献综述的基础上提出了包含初始条件、过程、结构与治理、偶然性与约束、结果与责任五个维度的跨部门合作框架(见图6)。
图6 理解跨部门合作的框架 资料来源：Bryson,J.M.,Crosby,B.C.,& Stone,M.M.(2006).The Design and Implementation of Cross-Sector Collaborations:Propositions from the Literature.Public Administration Review,66(s1). 跨部门合作框架力图整合组织合作的重要因素，建立一个综合视角的分析框架，尽可能考虑所有变量对组织合作的影响。此外，该模型还深入分析了上述五个维度及其变量与组织合作成效之间的相关性强弱。 在跨部门合作框架中，初始条件因素包括总体环境、部门失败、直接先行者(antecedents)。其中，总体环境是指环境复杂性和环境中的依赖性；部门失败是指合作前单个部门解决问题的失败经历；直接先行者用以描述是否有召集人、是否已形成共识和已有合作经历等。过程因素涉及初步协议、建立领导者、建立合法性、建立信任、管理冲突和计划等变量。结构与治理因素由成员构成、治理结构配置等要素构成。偶然性与约束因素包括合作类型、权力不平衡、竞争的制度逻辑等。绩效与责任因素包括合作创造的公共价值、多层面影响，以及对这些影响和价值的评估。 2.极端事件处理中的跨部门合作扩展模型 西摩(Simo)和比斯(Bies)以美国卡特琳娜飓风后三个城市的应急反应为案例，修正了布莱森等学者在2006年提出的跨部门合作框架，认为该框架仅适用于一般的合作事务，无法解释应急情境下的跨部门合作行为。极端事件处理中的跨部门合作扩展模型在原先的初始条件、过程等五个维度外，增加了非正式部门介入维度(包括个体亲社会行为、自助行动、初期的群体形成等要素)(见图7)。
图7 极端事件处理中的跨部门合作扩展模型 资料来源：Simo,G.,& Bies,A.L.(2007).The Role of Nonprofits in Disaster Response:An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration.Public Administration Review,67(s1). 与跨部门合作框架相比，极端事件处理的跨部门合作扩展模型认为在应急情况下，非正式部门或行动者在跨部门合作过程中发挥着重要作用，建议政府实践者研究并重视非营利组织在跨部门合作中扮演的长期角色，积极动员非政府部门的志愿者参与合作，同时，私营企业和社团等也应建立特殊基金，便于在灾难发生时为有关机构提供额外的资金支持。 3.合作治理的一般模型 安思尔(Ansell)和盖什(Gash)在整合137个案例研究的基础上，提出了合作治理一般模型(见图8)，包括初始条件、制度设计、合作过程、领导者、结果五个维度，其中，前面四个维度决定了第五个维度，即合作结果以及合作的持续性。
图8 合作治理的一般模型 资料来源：Ansell,C.,& Gash,A.(2008).Collaborative Governance in Theory and Practice.Journal of Public Administration Research and Theory,18(4). 初始条件维度包括权力或资源不平衡、参与动机、之前合作或冲突的历史等变量。制度设计维度包括合作的包容性、合作场所或途径的排他性、清晰的基础条款等因素。合作过程维度包括建立信任、承诺和分享理解、面对面沟通等因素。其中，推动型领导者是带领各方共同合作的关键要素，在设置和维持基础条款、建立信任、推动对话和促使双方获益等方面均发挥着关键作用。 合作治理一般模型将跨部门合作视为一个融合了沟通、信任、承诺、理解等动态要素的周期性互动过程，该模型还特别强调了领导者的重要性，尤其在建立和维持合作规则、建立信任、促进谈判、追求共同利益方面的突出作用。 在全球化和网络化的背景下，跨域治理无疑是未来政府实施公共治理的改革方向。在相关的概念谱系中，无论是基于地理空间，还是跨越组织和行动者界限的治理概念，都揭示了跨域治理模式的共性特征，即治理环境的多组织、多中心和日趋增长的不确定性；治理主体的跨区划、跨组织、跨层级、跨公私界限特征，但仍以公共部门为主导；治理过程的协同性，参与治理的行动者之间基于资源互赖和信任开展合作互动；治理机制的灵活性，运用多种沟通形式与弹性合作机制共同行动；治理目标的问题导向性，参与主体合作起来，试图解决各组织面临的共性问题和公共危机事件。 已有文献提供了过程型、结构型、整合型三种分析跨域治理的不同框架。过程型模型倾向于把组织合作和跨域治理分为前后关联的阶段或环节，影响合作结果的是各阶段内含的多个变量，以及不同阶段之间的衔接程度。结构型模型侧重考察合作各方具有的特质，如结构嵌入性、权力配置、知识资本等，将其作为影响合作结果的变量。整合型模型则统合了前述两种视角，既把过程视为影响合作结果的重要维度，又在分析模型中纳入了许多反映合作各方结构特征的变量。 跨域治理就其实质而言，是多组织之间的合作与协同，无论运用何种概念，或是分析何种治理实践，都需要充分考量多个组织在合作治理中的角色，以及彼此之间存在的互赖性和互动行为。未来的研究需要关注跨域治理的组织间合作与协同的本质，通过整合现有模型中具有共性的维度，探讨运用多维度的综合框架，对国内跨域治理的实践进行经验分析，从而推动这一治理模式在中国公共管理中的应用，使之切实成为区域协调发展、改革全面深化的重要治理途径。
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