反思行政机关负责人高出庭率，本文主要内容关键词为：行政机关论文,负责人论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1674-9502(2013)05-020-07
近年来，有关行政审判中行政机关负责人出庭应诉的新闻频频见诸报端，某些地方行政机关负责人出庭率逐年提高，而“高出庭率”又成为媒体报道中最抢眼的词汇。①行政机关负责人出庭率似乎成了各地政府竞相追逐的一个“法治GDP”的指标。②根据媒体的报道，从整体上来看，行政机关负责人出庭应诉一片繁荣景象，官方力推，媒体盛赞，民众拥护。
表面上看，高出庭率反映了各地行政机关负责人法治意识的增强，他们的高出庭率也有利于促进行政纠纷的实质性解决。然而，唯物辩证法告诉我们，对事物的认识不能只停留在表象，有时候表象会掩盖事物的本质，为了全面深刻地认识事物，必须努力透过现象看本质。
面对高出庭率的表象，我们需要追问的是：高出庭率背后的原因是什么？主要是靠政府(本文中所说的“政府”是指地方各级政府，不包括政府部门和直属机构等)的强力推动，还是靠各机关(本文中所说的“机关”是指地方各级政府的组成部门和直属机构等)负责人的自觉性和积极性？如果主要是靠政府的强力推动，各政府机关负责人是迫不得已从“幕后走向前台”，那么，这种“追不得已”是否表明高出庭率可能隐含着高度的形式化？这种形式化又反映出了什么样的本质？
笔者认为，当前我国本土化内生的行政机关负责人出庭应诉机制实质上是一种法院提出建议，政府强力推动，机关负责人被迫执行的被动型模式，这种被动型模式不可避免地出现了形式主义的倾向。为了有效发挥行政机关负责人出庭应诉的功能，必须探索建立一种能充分调动各政府机关负责人出庭应诉积极性的主动型模式。
一、被动型模式
(一)历史与现状
据相关报道，1998年6月，陕西省合阳县率先在全国实施行政机关负责人出庭应诉机制。③首创之所以发生在合阳，主要是由于当地行政诉讼中被告经常缺席，县法院为了解决这种尴尬困境向县政府提出了行政机关负责人出庭应诉的司法建议，得到了县政府的认可。在县政府的大力支持下，这项机制最终正式实施。2003年，江苏省南京下关、南通海安、苏州吴江等地又将“法院倡导、党委领导、政府主导”的行政机关负责人出庭应诉模式逐渐完善，并取得了较大的反响。④
之后，最高人民法院和国务院开始对行政机关负责人出庭应诉给与了更多的关注。2009年，最高人民法院在《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》提出“要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度，为协调、和解提供有效的沟通平台。”2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》国发(2010)33号第25条规定：“对重大行政诉讼案件行政机关负责人要主动出庭应诉。”至此，在行政和审判机关的最高层已经就实施行政机关负责人出庭应诉达成共识，并合力推动。
在最高层的推动下，行政机关负责人出庭应诉机制在地方上“遍地开花”，越来越多的文件出台，越来越多的行政机关负责人坐在了被告席上。
(二)高出庭率与形式化
1.高出庭率成因分析
行政机关负责人出庭应诉机制“席卷全国”的同时，出庭率似乎也成为各地竞相角逐的一个指标，高出庭率的记录不断被刷新，100%出庭率的报道也不算是什么新闻了。⑤
为什么在行政诉讼中会由最初的被告缺席发展到现在的高出庭率？从表面原因上分析，一是红头文件的硬性约束。从出庭率高的地方政府出台的文件来看，均是强制要求出庭应诉，甚至有的地方文件直接规定了出庭率。如《东台市行政诉讼应诉工作规则》规定：“下列行政诉讼案件，行政机关负责人必须出庭应诉”，《合肥市行政首长出庭应诉工作办法》规定：“有下列情形之一的行政诉讼案件，行政首长应当出庭应诉”。在江苏省，则要求行政首长出庭应诉率要达到50%。二是政绩考核的倒逼。如《湟中县行政首长出庭应诉办法》直接规定：“没有按规定出庭应诉的单位，不得评为先进单位，行政首长不得评为先进个人。”江苏省则提出对行政首长出庭率达不到50%的，要在考核中扣3分。在这种情形下，各行政机关负责人不得不按要求出庭应诉，一是不敢“犯上”、“有令不从”，二是担心影响与个人仕途密切相关的政绩考核。
从深层次原因上分析，政府之所以用红头文件和政绩考核强推机关负责人出庭应诉机制，根本上是法院与政府的“合谋”。“合谋”的具体逻辑就是法院提出建议，政府认可推行。从合阳县和其他各地的实际情况很容易看出这种“合谋”的逻辑。从法院的角度分析，一方面，鉴于目前行政案件申诉率和信访率居高不下的现状，机关负责人的出庭有助于行政纠纷的协调和解。如果机关只委托代理人出庭，关键时刻，代理人不能拍板，需要向机关负责人汇报，汇报时因为信息的二次传递，又难免发生信息失真，这都严重影响了审判效率和纠纷的实质性化解。另一方面，机关负责人坐上被告席给足了法院“面子”，让原告从中感受到了法庭的威严，形式上满足了法院树立司法权威的需求。因此，法院会积极地建议政府推行该项机制。从政府的角度分析，一方面，机关负责人积极出庭应诉可以彰显其法治意识强，契合了中央提出的“依法行政”的政策理念，高出庭率可以成为政府施政的“亮点工程”；⑥另一方面，在当下矛盾多发期，行政诉讼案件逐年增加，政府在社会治理的过程中需要借助法院联手来化解矛盾，创建和谐，因此出于“合作”的考虑，对法院提出的机关负责人出庭应诉的建议，政府也是乐于接受的。
2.出庭应诉的成本收益分析
通过上文的分析，揭示了推动机关负责人出庭应诉是法院和政府基于利益考量“合谋”的结果。那么出庭应诉的机关负责人又是如何考量的？⑦可以套用经济学上的成本收益的分析框架来进行探讨。
笔者认为，机关负责人出庭应诉的预期成本主要有：一是时间成本。出庭显然要占用时间，一次开庭短则半天，长则一天，而且有的案件可能会数次开庭。对于公务繁忙的机关负责人而言，时间无疑是一项较大的成本。二是准备成本。机关负责人也有出庭应诉的准备成本。机关负责人为了应对开庭，需要在庭前了解案件情况，熟悉法律规则和开庭程序，做好各项应诉准备。⑧三是机会成本。开庭时间需要提前确定，如果机关负责人临时有更重要的行政工作要做的话，则需要更改开庭时间。虽然说可以和法院协商更改开庭时间，但是原告不会轻易同意，他们会认为政府蔑视原告的诉权，法院过于迁就政府。在难以协商更改开庭时间的情况下，机关负责人则不可避免地支出了机会成本。四是心理成本。行政案件的原告通常会有过激的言行举止，机关负责人即使庭审时能冷静应对，但也不可避免地存在着忍受原告过激言行举止的心理负担。五是物质成本。出庭要安排车辆，要准备各类资料，这些物质成本由政府财政负担，而且成本不高，但出于力图全面分析的角度，笔者仍将其列为一项成本。
机关负责人出庭应诉的预期收益主要有：一是政治收益。这项收益在诸多收益中权重最大。按照政府文件规定出庭应诉，在政治上讲，既贯彻了上级领导的意图，又不影响政绩考核。但这项收益并不是一项“加分”的收益，因为出庭应诉是工作要求、是行政责任，各机关负责人都要遵照执行。出庭了不“加分”，但不出庭肯定要“扣分”。二是诉讼收益。机关负责人出庭应诉一定程度上可以缓解原告的怨气，可以和原告面对面协商，有利于行政纠纷的协调和解或者实质性解决。三是行政收益。通过出庭应诉，机关负责人可以直观、具体地了解到本机关在依法行政方面存在的问题，从而通过整改来提高本机关依法行政的水平。
虽然上述的成本与收益无法转化为货币进行量化考核，但是站在机关负责人的立场，仍然能从整体上对其进行权衡。因为机关负责人日常工作繁重，在各项成本中，他们最关心的应该就是时间成本和准备成本。而在各项收益中，作为政府官员，机关负责人最关心的应该就是政治收益。在付出了机关负责人看来异常宝贵的时间、精力后，得到的却是“不扣分”的政治收益，对他们的政绩却不能“加分”，那么出庭应诉对他们来讲就是“不划算”的，“得不偿失”。
3.形式化
虽然是“不划算的买卖”，但是迫于政府文件硬性约束和政绩考核的压力，机关负责人迫不得已出庭应诉。表面上看，出庭率屡创新高，但实际上却是形式化日益严重。这种形式化的主要表现就是“出庭不出声”。例如，根据媒体报道，曾率先在浙江省推行行政机关负责人出庭应诉的温州市在2011年行政机关负责人出庭应诉率达到87.4%。但该市中级法院相关负责人称，总体看，该市行政机关在执行出庭应诉方面存在“走过场”、“重形式”的现象，九成以上的行政首长“出庭不出声”。⑨于是我们尴尬地看到，87.4%的高出庭率背后却是九成以上的形式化。这种形式化被老百姓不客气地批评为作秀。为了解决形式化的问题，某区法院推行了“行政首长发言制度”，要求行政机关负责人在出庭的同时还要出声。⑩甚至，有地方政府出台硬性规定要求行政机关负责人出庭发言时长不少于被告发言总时长的50%。(11)暂且不说这种强制发言的可操作性，即使按照规定发言了，也可以试想一下这种强制发言的效果，带来的只能是另外一种形式化，那就是“出声不出效果”。
(三)被动型模式及消极影响
1.什么是被动型模式
一方面是机关负责人“积极地”出庭，一方面却又是消极地“不出声”，或者“出声不出效果”。这种形式化背后折射出的便是我国目前行政机关负责人出庭应诉的被动型模式。这种被动型模式便是法院提出建议，政府强力推动，机关负责人被迫出庭应诉的模式。这种被动型模式的特征便是“待外力推动而行动”，其缺陷就是未能真正调动行政机关负责人出庭应诉的积极性。
2.消极影响
因为没有真正调动积极性，这种被动型模式不可避免地导致了严重的形式化。这种形式化浪费了行政资源。因为机关负责人出庭要花时间，花成本，如果没有发挥出庭应有的作用，被动地走形式只能造成国家行政资源的浪费。
除此之外，被动型模式导致的形式化还可能发生“反作用”。行政机关出庭应诉本是为了更好地树立政府依法行政的形象，树立政府和法院威信，促进行政争议实质性解决，但是形式化将可能产生如下相反的结果。一是削弱政府威信。正如法律的权威在于实施，政府文件的权威也在于实施。如果机关负责人对政府文件的规定阳奉阴违，出庭不出声，那么久而久之，政府文件便被架空，权威性受到损害，政府的威信也难免受到民众的质疑。二是削弱法院威信。考虑到机关负责人的身份地位，即使其出庭不出声，法官也不便，甚至不敢在庭审时对其提出强制性要求。主持审判的法官在法庭上无奈地对行政机关负责人“让三分”，对原告来讲，法院的威信也将大打折扣。三是有可能激化原告的对立情绪。如果机关负责人自始至终没有出庭，原告如果有对立情绪，这种对立情绪在没有其它因素刺激时也不会升级。但是机关负责人一旦出庭，原告就在庭审现场，这种面对面而不出声，或者应付式的出声很有可能会给原告造成一种被告没有解决问题诚意、不尊重自己、出庭就是走过场的感觉，这种感觉会潜在地激化原告的对立情绪，从而增大了平息原告怨气、实质性解决争议的难度。
二、主动型模式
为了消除被动型模式带来的消极影响，真正发挥行政机关负责人出庭应诉的功能，应当尝试建立一种能够调动机关负责人出庭应诉积极性的主动型模式。在讨论如何建构主动型模式之前，有必要对行政机关出庭应诉的合法性进行探讨，从而更全面、理性地认识该机制。
(一)合法性分析
1.违反《行政诉讼法》
我国《行政诉讼法》第29条明确规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。”从法理上讲，这一条规定显然是一种授权性规范，明确授予了作为当事人的行政机关委托他人出庭应诉的权利。各地出台的红头文件中要求行政机关负责人“必须”或者“应当”出庭应诉的规定则意味着行政机关不可以委托他人代为诉讼，这显然违反《行政诉讼法》的规定。
2.违反《立法法》
根据法律保留原则，在国家法秩序的范围内，某些专属立法机构规定的事项，不能由其他机构规定。(12)我国的《立法法》也接受了这一理论，在第9条明确规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”从中可以看出，司法制度属于绝对的法律保留事项，《立法法》明确指出，对于司法制度只能由全国人大或其常务委员会制定法律来规定。
出庭应诉是一种诉讼程序，属于司法制度的范畴，因此，关于出庭应诉的规定只能由全国人大或全国人大常委会制定法律。各地政府，也包括有些地方的人大，出台文件对行政机关负责人出庭应诉做出强制性规定，这显然是违反《立法法》的规定。
综上所述，强制要求行政机关负责人出庭应诉是违法的，建构主动型模式首先要从法律上赋予其合法地位，为其披上“合法性”的外衣。
(二)主动型模式的建构
1.赋予合法性
为了给行政机关负责人出庭应诉机制披上“合法性”的外衣，建议在《行政诉讼法》第4章“诉讼参与人”处增加行政机关负责人应当出庭应诉的条款，原有的第29条规定无需修改。
关于称谓。笔者认为，称谓应当采用“行政机关法定代表人”。“行政首长”和“行政机关负责人”的称谓都非严谨的法律术语，不宜在法律中使用。“行政机关法定代表人”既是法律术语，同时又表述严谨，将出庭应诉的主体限定在了机关一把手身上。笔者不同意将出庭应诉的主体扩大化，即行政机关的副职领导也可以代为出庭应诉。这样存在的一个隐忧就是机关一把手可以将出庭应诉的任务都安排给副职领导，而自己躲避出庭。虽然说副职领导出庭应诉也能发挥重要作用，但在首长负责制下，一把手和副职领导的作用是不可同日而语的。而事实上，最高人民法院在《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中使用的表述就是“行政机关法定代表人出庭应诉制度”。
关于案件范围。从各地出台的文件来看，关于机关负责人应当出庭应诉的案件范围莫衷一是。正如最高人民法院行政审判庭庭长赵大光所言，“行政首长承担的责任重，日常工作繁忙，所有的行政诉讼案件都去亲自应诉，不太可能，也没有必要。行政首长出庭应诉的应当是比较典型、重大的，或者是疑难复杂的案件，有选择地出庭。人民法院根据案件的具体情况，认为某个案件行政首长出庭效果会更好时，可向行政机关提出建议。”(13)笔者认为，案件范围的设定主要依据应该是案件影响较大并且机关负责人出庭应诉对案件争议的实质性化解确有必要。比如在本辖区有重大影响的案件，原告为三人以上的群体性案件，行政赔偿案件等。另外，针对部分地方行政诉讼中行政机关消极应诉甚至缺席的现状，也为了更有效地查明事实，提高审判效率，法院建议机关负责人出庭应诉的案件也应当列入到机关负责人应当出庭应诉的案件范围。
同时需要指出的是，由法律、法规授权的组织作为行政诉讼的被告时，其性质与行政机关相同，故而行政机关负责人应当出庭应诉的规定对其也应该同样适用。
综上所述，在《行政诉讼法》第4章“诉讼参与人”处增加的条款可具体表述为：“符合下列情形之一的案件，行政机关的法定代表人应当出庭应诉：(一)在本辖区有重大影响的；(二)原告为三人以上的；(三)属于行政赔偿的；(四)人民法院建议行政机关法定代表人出庭应诉的；(五)其他应当出庭应诉的。由法律、法规授权的组织作为被告时，适用上述规定。”
2.减少成本与增加收益
在为行政机关负责人出庭应诉赋予合法性之后，需要通过减少成本，增加收益的方式尝试建构一种能尽可能调动机关负责人出庭应诉积极性的模式。
在行政机关出庭应诉的5项预期成本中，机会成本和物质成本是刚性的固定支出，难以改变，而时间成本、准备成本和心理成本则是弹性的，可以采取措施减少这些成本。建议采取以下措施：
第一，建立法制课堂和邀请旁听制度。法院可以和政府法制办联合举办法制课堂，由行政庭的资深法官向各机关负责人讲解出庭应诉的法律程序和需要掌握的法律知识。同时，法院可以定期邀请各机关负责人旁听行政审判，进一步熟悉庭审程序。通过上述措施，可以培养提高机关负责人出庭应诉的能力，使机关负责人熟悉出庭应诉，减少因为要准备出庭应诉而付出的时间和精力，从而减少其准备成本。
第二，建立出庭应诉提示函制度。对于机关负责人出庭应诉的案件，法院的承办法官可以结合个案，从争议焦点、应举证内容、举证方法等方面制作出庭应诉提示函，在庭审前送达给机关负责人，以加强诉讼指导，进一步减少机关负责人出庭应诉的准备成本。
第三，建立院庭长审理制度。对于机关负责人出庭应诉的案件，可以安排院庭长亲自开庭审理。院庭长审判经验丰富，可以提高庭审效率，从而减少机关负责人出庭应诉的时间成本。另外，院庭长庭审驾驭能力强，可以较好地处理原告在庭审时的过激表现，维持正常通畅的庭审秩序，消除机关负责人的精神顾虑，从而减少其心理成本。
关于如何增加行政机关负责人出庭应诉的预期收益，建议采取如下措施：
第一，建立回馈制度和激励考核制度。政府法制办可以作为考核部门对各机关负责人是否按照规定出庭应诉进行监督考核，法院可以在庭审后向政府法制办就机关负责人是否准时出庭、是否对原告进行解答、是否发表辩论意见等情况进行回馈通报，政府法制办通过制定考核办法对上述情况进行监督考核，如果表现不到位，则相应扣分。同时，可以在每个考核周期评选优秀案例，先由法院向政府法制办推荐机关负责人出庭应诉表现优异的案例，政府法制办通过观看庭审光盘等形式进行核查确认，如果确实表现优异，则在考核中加分，并适当加大加分力度。这样的话，机关负责人如果在出庭应诉中表现优异则可获得考核加分，从而增加其政治收益。
第二，建立专案协调制度。可将行政首长出庭应诉案件统一列为专案，在法院与行政机关之间建立常态化、规范化的专案协调制度。通过互通信息，共谋对策，必要时联系其他部门共同协调，以此提高案件的实质性化解的成功率，从而增加机关负责人的诉讼收益。
第三，建立联席会议制度。法院、政府法制办和各行政机关可以定期召开联席会议，法院可以将机关负责人出庭应诉案件中暴露出的执法过程中的漏洞和薄弱环节，向机关负责人详细说明，并就完善执法活动提出建议。机关负责人通过亲自参加庭审和联席会议能够更直观、全面地了解本机关执法活动中的问题，从而有针对性地进行整改，提高本机关依法行政的水平，进而增加其行政收益。
3.其他配套措施
为了确保行政机关负责人出庭应诉机制有效运行，还应当制定以下配套措施：
第一，建立出庭应诉通知制度。法院应根据法律规定，向应当出庭应诉的行政机关负责人发送出庭应诉通知书，同时抄告政府法制办。政府法制办一方面可以督促协调，另一方面可以备案考核。在通知书上应明示应当出庭应诉的理由，并列明相关法律规定。
第二，建立特别庭审程序。法院可以在庭审中设立介绍行政机关负责人环节，以增强机关负责人参与庭审的意识。另外，可以设立机关负责人独立发言环节，由法官引导机关负责人就原告诉讼请求、行政机关执法情况、执法依据以及案件如何处理等发表意见，避免“出庭不出声，出声不出效果”。
第三，完善行政审判白皮书制度。法院可以在每年的行政审判白皮书中增设专门的一章对本年度行政机关负责人出庭应诉案件进行总结，分析这些案件的审理情况和发现的问题，并对如何完善出庭应诉提出意见建议，供各行政机关参考。可以将上述总结作为行政机关负责人出庭应诉年终通报报送政府办，以便政府办备案考核。
根据上文所述，赋予合法性为建构主动型模式扫清了法律上的障碍，使得机关负责人出庭应诉机制有法可依。然后，站在机关负责人的角度，通过各项措施来减少成本、增加收益，尽可能地调动其积极性，使其能从出庭应诉中真正受益。最后，为了使机关负责人出庭应诉机制有效运行，又建立了相关配套措施，从而完成了主动型模式的系统性建构。
行政机关负责人出庭应诉是内生于我国行政审判实践的一项本土化机制，机制的产生有其必要的现实需求。但是，由于其生成模式的被动性，不可避免地导致了形式化的倾向。高出庭率背后却是高度形式化，而这种形式化的隐忧和危害似乎并没有引起足够的重视。为了克服被动型模式导致的形式化危害，真正发挥出机关负责人出庭应诉机制的应有功能，(14)我们必须科学谋划，积极推进，建立一种能够尽可能调动行政机关负责人出庭应诉积极性的主动型模式，实现从被动向主动的转型。
近5年相关研究文献精选：
1.章志远：行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究，《法学杂志》,2013（3）
2.翟秀红：对我国行政首长出庭应诉的反思与建议，《领导科学》，2012（27）
3.刘权：行政首长出庭应诉的反思——以群体性事件的公法消解为视角，《昆明理工大学学报(社会科学版)》,2011（1）
4.曾洁雯：行政首长出庭应诉的必要性与可行性探析，《知识经济》,2010（20）
①如江西婺源行政机关负责人出庭应诉率2007年是7.1%，2008年达到81.3%，到2011年已经达到93.8%。参见章志远：《行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究》，《法学杂志》2013年第3期。
②法治GDP的概念由马怀德教授提出，参见马怀德：《法律实施有赖于“法治GDP”的建立》，《人民论坛》2011年第29期。
③朱云峰：《合阳行政首长出庭制度14年之调查》，《人民法院报》2012年8月20日。
④参见江苏省高级人民法院行政庭：《拓展服务优化——推进行政审判司法环境良性循环的“江苏模式”》，《法律适用》2008年第10期。
⑤吴兴国：《青海湟中行政首长出庭应诉率100%》，《人民法院报》2012年1月8日。李忠好：《合肥：行政首长出庭应诉率百分百》，《人民法院报》2013年4月10日。刘德生：《江苏东台：行政首长出庭率达百分之百》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2009/06/id/359868.shtml，中国法院网，2013年6月9日访问。陈默《出庭率6个100%彰显依法理政正能量》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2012/12/id/797764.shtml，中国法院网，2013年6月9日访问。
⑥需要指出的是，法院也存在着将高出庭率作为工作亮点的倾向，因为最高法院认可并推动行政机关负责人出庭应诉，高出庭率可以表明地方法院在认真贯彻落实最高法院的司法政策。
⑦本文的“机关负责人”是指政府各部门和直属机构的负责人，不包括一级政府的首长。如前文分析，一级政府的首长是出庭应诉的推动者，而非被动执行者，虽然其也要按照规定出庭应诉，但其心态及考量和机关负责人是截然不同的，其出庭应诉的案件也屈指可数。因此，本文不将政府首长考虑在内，并不影响对高出庭率反思的分析。
⑧换个角度讲，这项成本也可以说是机关负责人需要承担的庭前准备的时间成本。
⑨芮文正：《九成一把手“出庭不出声”》，http://www.wzrb.com.cn/article385779show.html，瓯网，2013年6月9日访问。
⑩余宁等：《从出庭到“出言”——行政首长的跨越》，《人民法院报》2012年2月6日。
(11)李立：《行政首长“出庭不出声”被指“作秀”，江苏海门规定不得少于被告发言总时长的50%》，http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2011-04/06/content_2573158.htm?node=20734，法制网，2013年6月9日访问。
(12)陈新民：《行政法总论》，三民出版社1994年版，第53页。
(13)王亦君：《学者吁立法明确行政首长出庭应诉》，http://news.cqnews.net/html/2012-11/25/content_21796489_2.htm，华龙网，2013年6月9日访问。
(14)关于行政机关负责人出庭应诉的功能详见江必新：《行政机关负责人出庭应诉不能做表面文章》，《人民法院报》2011年7月13日。