改革开放以来我国档案管理体制改革发展的实践成就，本文主要内容关键词为：档案管理论文,改革发展论文,改革开放以来论文,体制论文,成就论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
档案管理体制是指一个国家档案和档案工作的方式与组织制度，包括各级各类档案行政、业务机构的设置及其隶属关系、取权的定位和组织管理方式方法等的总和。档案管理体制既是我国社会主义国家规模档案事业的集中体现，同时也对我国档案事业的顺利、健康发展发挥着重要作用，它直接关系到我国档案工作根本任务和总体目标的实现，关系到档案事业现代化的进程。王刚同志指出：“从我国的基本国情出发，建立有中国特色的档案工作体制，是档案事业发展的基本保障。”（注：王刚：《把有中国特色的社会主义档案事业全面推向21世纪》，载《中国档案报》1999年9月30日。）因此它的建立与完善对档案事业的发展具有十分重要的意义。
党的十一届三中全会以来我国社会政治、经济、科学文化发生了“翻天覆地”的巨大变化。这一时期，随着国家改革开放政策的实施、社会主义市场经济的确立和推进、信息技术的飞速发展和社会信息化步伐的加快等，都对我国档案工作产生了强烈的冲击，我国档案工作也随之进入了一个改革发展的新时期。档案管理宏观政策环境、管理思维、管理理念、管理范围和领域、工作方式和组织形式等各方面的变化都要求档案管理体制作出相应的调整和变革，以保持档案管理体制，乃至整个档案事业与我国社会政治、经济、科学文化的协调发展。在此深刻的历史背景和环境中，我国档案界以历史责任为重，对档案管理体制从宏观层面到微观层面都进行了勇敢的探索和积极的实践，取得了一系列的共识和成就，保持了我国档案事业的旺盛生机和活力，为新世纪的档案事业发展奠定了雄厚的理论和实践基础。
一、确立了“统一领导、分级管理”的原则，奠定了建设国家档案管理体制的基础
“统一领导、分级管理”既是我国档案工作的基本原则，也是建设我国档案管理体制的原则和指导思想，是我国档案管理体制中最根本的一项组织制度。这一原则是在我国20世纪60年代中期集中统一管理原则的基础上扬弃形成的。
新中国成立初期，我国档案工作尚处于机关档案室工作时期，各机关、团体和企事业单位的档案工作基本上是处于“各自为政”的状态，全国档案工作没有统一的管理体制。20世纪50年代中期至60年代中期，随着中央档案馆和各级各类地方、专业档案馆的建立，我国初步建立了从中央到地方的国家档案馆网络，标志着真正意义上的国家档案事业的形成，我国档案事业步入档案馆管理时期。与此同时，国家也逐步加强了对档案工作的管理。1954年设立国家档案局；1956年国务院作出《关于加强国家档案工作的决定》；1959年中共中央又作出实行党政档案和档案工作统一管理的决定。在这一系列方针政策的支持下，60年代中期，我国形成了“集中统一管理国家档案”的集中统一管理体制。1978年党的十一届三中全会以后，这一体制得到了完善和发展。80年代中期确立了“统一领导、分级管理”原则并以法律的形式确定下来。它“是在我国建设社会主义事业的新时期根据党和国家的方针政策对国家档案工作改革经验新的概括，这是建设国家档案管理体制极其重要的总原则。”（注：陈兆祦：《对“统一领导，分级管理”原则的认识》，载《上海档案》1998年第6期。）
“统一领导、分级管理”原则包含着丰富的内涵：①从中央到地方建立档案事业管理机关，在各级党委和政府领导下，统一地制定政策、法规、标准，对全国档案工作予以指导，分级、分专业地掌握全国、本地区、本专业系统的档案事务；②按行政区域和中央条块管理体制，对国家全部档案进行分级、分类集中管理；③实行党政档案和党政档案工作的统一管理。这一体制是档案工作历史发展的结晶，它是“从我国几十年建立和建设档案事业的经验和教训中总结、升华起来的一种理性认识，具有普遍的、理论的意义，”（注：陈兆祦：《对“统一领导，分级管理”原则的认识》，载《上海档案》1998年第6期。）有力指导和推动了我国国家规模档案事业的建设，在全国形成了对档案和档案工作实行自上而下统一领导、分级管理的网络，有效地维护了我国档案历史文化财富的完整和安全，是一项需要长期坚持和持久贯彻的根本制度。
二、形成了一个机构、两块牌子、履行两种职能的具有中国特色的集中制领导体制
“一个机构、两块牌子、履行两种职能”是1993年根据党中央、国务院有关机构改革的文件精神建立的档案工作领导体制。即在中央，国家档案局和中央档案馆合并，一个机构（一套人马）、两块牌子、履行全国档案事业行政管理和中央档案保管、利用两种职能，为党中央和国务院的直属机构，由中共中央办公厅管理。在地方，省（自治区、直辖市）、地（市、州、盟）、县（区、旗、市）实行档案局和档案馆合并，负责本行政区域内档案事业的行政管理和本级档案的保管利用。这是我国建国以来对档案工作领导体制的重大调整。
我国自1959年实行党政档案工作统一管理以来，各级档案管理机构一直既是党的机构，又是政府机构，而以党的系统直接领导为主。这种管理体制在当时是合理的。进入80年代以后，全国档案工作的情况发生了巨大变化，档案工作已大大超出党、政机关档案工作的范围，初步形成了以机关、企事业单位和团体的档案室工作以基础，以各级各类档案馆工作为主体，以档案专业教育、科学研究、宣传出版、对外交流与合作为重要条件的全国规模的档案事业体系。档案行政管理部门要对社会各方面的档案工作进行指导、监督和检查，档案工作中一些实际问题如经费、编制、外事活动等要与政府的许多部门协商解决，大量的业务工作要由政府组织实施。这些情况都使得档案部门必须疏通与社会各方面相联系的渠道。因此原有的领导关系已不能完全适应形势的需要。为此，1985年2月中共中央和国务院发出文件，决定国家档案局由中共中央办公厅领导改归国务院领导；地方各级档案局为各级人民政府的直属局，其领导关系由省、自治区、直辖市党委和政府根据实际情况确定；各级档案馆除中央档案馆外均归口各级档案局管理。这是改革开放以后对档案工作领导体制的第一次调整，对档案事业的发展起到了巨大的促进作用，档案事业被列入国民经济和社会发展计划，档案部门存在的一些实际问题得到了一定的解决。
1993年，为推进经济体制改革，国务院政府机构开始了建国以来规模最大、涉及面最广、力度最强的行政体制改革和国家公务员精简。根据国家政治体制改革的总目标和“精简、统一、高效”的基本原则，档案部门从实际情况和客观需要出发，从上到下普遍建立了一个机构、两块牌子、行使两种职能的模式。“档案机构改革实行的模式是前所未有的创建，一个机构两块牌子、行使两种职能，绝不仅仅是形式上的组织，而从本质上讲是一种制度创新。”（注：鲍平原：《建设面向21世纪有中国特色的档案事业》，载《档案学研究》1999年第1期。）这一集中制管理模式不同于世界其他国家（如法国、瑞典等）的集中制管理模式，它是具有中国特色的档案工作领导体制，强化了党和国家对各级综合档案馆的管理。王刚同志指出：“一个机构，两块牌子，履行两种职能的档案工作体制，是由社会主义初级阶段的基本国情决定的。它充分考虑了档案部门的实际情况，适应了党政机构改革和经济体制改革的总体要求，使国家全部档案得到最有效的管理和最广泛的利用，体现了有中国特色社会主义档案事业的特点优势。实践证明，这样一种工作体制，……使档案事业行政管理和档案保管利用工作都得到了实实在在的加强，促进了档案事业的全面发展”。（注：王刚：《在全国档案工作会议上的讲话》，载《中国档案》2001年第1期。）
三、建立并初步推行了宏观管理、分类指导、依法治档的档案管理运行机制，全面行使档案行政管理职能
党的十五大确立的社会主义市场经济体制给档案工作带来了新的发展机遇，同时也带来了新的问题和挑战。一方面在社会主义市场经济条件下经济主体多元化的萌发，国有企业改组、改造和现代企业制度的建立，企业产权变更和非公有制经济、混合经济形式的日趋活跃，政府机关机构改革和职能转变，农业和农村档案工作的普遍展开，改革开放逐步深入等等，都要求档案工作适应新形势、跟上新发展，大力开发档案信息资源，更好地为经济建设等社会各个方面提供服务；另一方面，在国务院机构改革中，档案机构和档案人员也进行了相应的调整和压缩。“现有的158个中央、国家机关中，有相当一部分档案处与其他机构合并，或改为档案科、档案室，23个中央级部门档案馆许多改为事业单位管理。据不完全统计，专职档案人员大体精简一半，平均每个档案机构保留2名左右。”（注：李向罡、李和平：《适应改革需要，建立档案工作新格局》，载《档案学研究》1999年第3期。）面对档案工作繁重的任务与机构精简带来的矛盾，如何切实履行局、馆两项职能，就必须要切实转变原来行政管理职能，以达到精兵强政、高效运转的目的，摆到了各级档案部门面前。在这种新形势下，我国档案部门在坚持“统一领导、分级管理”档案工作基本原则的前提下，不断总结工作经验、调整工作思路和工作方式，初步建立并推行了宏观管理、分类指导、依法行政的档案管理新的运行机制。
宏观管理：即按精简高效、宏观强化、微观搞活的原则，有所为、有所不为。在宏观上总体把握，加强社会主义档案法制建设，对具有历史保存价值的国家档案资源切实管住；在微观上对非政府及企事业单位的档案工作随着改革的逐步深入而适当放开，给地方和国家各专业管理部门乃至企事业单位以更大的自主权。国家档案局和中央国家机关抓好档案管理法规、标准的制定，而地方档案行政管理部门和专业档案管理部门抓好具体的实施。作为市场经济主体的企业单位其档案工作也从原来普遍采取行政手段、完全按国家统一规划与计划进行管理的模式中解放出来，逐步拥有决定其档案工作发展的权力，在机构设置、人员配备、管理和监控方式等方面有了更多的选择余地和自由度。在《全国档案事业发展“十五”计划》中，提出“建立适应现代企业制度的企业档案管理机构。探索现代企业制度下宏观管理企业档案工作的模式。”可以说“宏观管理”的运行机制正在逐步建立和完善。
分类指导：即根据社会主义市场经济条件下，所有制多元化的特点，对不同领域、不同类型的档案工作，进行分类指导管理。为适应档案工作多样化的实际情况，制定不同的办法、制度，采取不同的指导监督方式，推行档案业务指导监督形式、内容和方式的多元化。近年来，档案行政部门采取的一系列措施和制定的制度都带有分类指导的特点。如针对企业改制过程中档案管理工作的需要，国家档案局颁布了《国有企业资产产权变动档案处置暂行办法》；针对农业和农村档案工作，颁布了《乡镇档案试行办法》和《乡镇企业档案工作管理办法》；针对政府机构改革中档案管理工作的需要，发布了《在机构改革中做好档案工作的通知》；针对科研机构组织结构改革和运行机制调整的新情况，提出了“研究科研单位档案管理模式，完善科研单位档案管理制度和办法”。（注：《全国档案事业发展“十五”计划》。）王刚同志在2001年4月19日召开的中央、国家机关档案工作座谈会上也提出“国家档案局要深入调查研究，加强监督检查，根据实际情况进行分类指导。”（注：《中央、国家机关档案工作座谈会在京召开》，载《中国档案报》2001年4月23日。）这一指导意见必将进一步推动“分类指导”在各个层面的展开。
依法治档：依法治档是适应社会主义市场经济体制条件下档案工作的内在要求。1988年《中华人民共和国档案法》的颁布，标志着我国档案事业进入了依法管理的新里程。自《档案法》颁布和实施以来，目前我国已初步形成了以《档案法》为主体，档案行政法规、地方性法规与档案行政规章相补充的档案法规体系。“通过不断丰富和完善档案法规体系，加强档案法制工作机构和执法监督检查队伍建设，加大依法查处违法案件的力度，我国已初步确立起依法治档的新秩序”。（注：秦逸：《走向辉煌——有中国特色社会主义档案事业体系的建立》，载《中国档案》1999年第1期。）依法治档的一项重要内容就是“依法行政”，档案行政部门已由传统的行政管理手段更多地转向法治手段，通过贯彻法律法规、制定规章、执法检查等手段，管理各单位的档案工作。“九五”期间，档案法制化建设取得了显著的成就，依法行政也成为各级档案行政部门的共识，成为“十五”期间各省、市、自治区档案工作的基本思路之一。（注：参见《各地“十五”大思路》，载《中国档案》2001年第1、2期。）
宏观管理、分类指导、依法治档三者互为一体，构成了我国今后档案行政管理的基本运行框架。
四、萌发和催生了一批新型档案业务和服务机构，有效行使档案保管、利用职能
改革开放以后，我国的档案事业步入健康发展的新时期。在20世纪50～60年代档案工作的历史经验和新时期对档案性质与范围认识积淀的基础上，我们对机关、企业、事业单位的文书档案、科技档案和各种专门档案都建立了相应的管理制度，有力地推动了各种类型档案管理的发展。但在20世纪70年代，我国企事业单位内的各类档案仍然是分别管理的。
行政、群团等方面的档案有“文书档案室”；管理企业产品、基建、设备等方面的档案有“科技档案室”（或称“技术档案室”）；管理企业职工、人事方面的档案有“人事档案室”等。这种“分立型”档案工作机构在机关、单位档案工作内容较单一，涉及的档案类型不多，利用要求不高的情况下，尚能适应工作的需要。但是“随着我国政治、经济体制的改革，政府部门开始转变管理职能，企业由单纯的生产型转变为经营型，机关、单位中各种门类、载体形式的档案也日益增多，过去那种各种档案分别管理的体制显然既不符合集中统一管理档案的原则，也不利于综合开发信息为领导决策提供全面的依据”。（注：周雪恒主编：《中国档案事业史》，第429页，中国人民大学出版社1998年版。）为适应档案集中统一管理和档案信息资源管理综合化、一体化发展的需要，80年代初开始，我国机关、单位的内部档案机构产生了诸多变化，出现了三种基本类型的新型档案业务机构：即综合档案室（含部分企业的档案馆）、联合档案室和企业信息中心（实行图书、情报、档案一体化管理）。有资料显示，在90年代初，全国县直以上机关档案室为247,000个，其中综合档案室就达11万个；安徽省阜阳地区有80%以上的档案室是联合档案室；有一批大型企业，如宝钢集团、柳州工程机构股份有限公司等都采取了图书、情报、档案一体化管理的模式；柳州44家无主管局试点企业中，有18%的企业采取信息综合管理的方法。机关、单位内部档案综合管理体制和单位间联合管理体制的建立，增强了对档案信息的综合开发，减少了管理成本，是档案工作适应社会的一大举措。
在我国市场经济孕育、建立和发展的过程中，我国档案部门也在积极探索如何拓宽档案工作的服务功能，为社会提供社会化、专业化的档案服务，以使自己更深刻地融入到市场经济中去。自《档案法》颁布的十多年来，特别是党的十五大提出“培育和发展社会中介组织”以来，我国一大批具有社会服务性质的新型档案机构如雨后春笋般地涌现出来，其中较为突出的如：1988年甘肃省永靖县成立的我国第一个文件中心、1993年成立的浙江省档案事务所、上海档案咨询服务中心、北京碧海兰台咨询有限公司、1998年成立的福建万方科技发展有限公司和福建省文件档案管理服务中心、深圳市档案寄存中心等等。据不完全统计，截止到20世纪90年代末，全国已有100多家新型档案业务和服务机构。（注：参阅陈智为、张晓丽：《试论我国档案中介机构的完善》，载《浙江档案》2000年第12期。）以文件中心、档案寄存中心、档案事务所（或档案咨询服务中心）为代表的兼具社会服务性质和商业性质的档案业务和服务机构从无到有、从点到面的出现，承担了大量的档案劳务性工作，有效履行了档案保管、利用职能，减轻了档案部门指导、监督工作量过大的压力，是对我国传统档案机构和档案管理体制的补充和完善，具有划时代意义，“对推动我国档案事业的发展和探索我国档案管理的新形式正发挥着积极的作用。”（注：冯惠玲、张辑哲主编：《档案学概论》，第79页，中国人民大学出版社2001年版。）《全国档案工作“十五”计划》提出：“研究建立基层文件中心的实施方案，在北京、青岛、深圳等地开展相应的试点”，这也从一个方面表明了对新型档案业务和服务机构的肯定和进一步推广。
以上四个方面是我国改革开放以来档案管理体制改革实践的主要成就，这些成就有力说明了档案部门和档案工作与时俱进、勇于开拓创新的品质和精神，也说明了我国档案管理体制并非是僵化、保守的，而是在不断改革和完善。除此之外，我们还对党政档案统一管理、档案协会、学会的协调组织功能、电子文件的集中式与分布式保管模式、档案管理的“条块”关系等有关档案管理体制的问题进行了积极、广泛地探讨和研究，有些问题目前已在逐步达成共识，有些问题还需要进一步探讨。我们有理由相信随着我国档案事业发展“十五”计划的实施和国家社科基金项目“转型期的档案管理体制研究”的展开，新世纪我国档案管理体制的改革研究和实践必将取得新的成就，与社会政治、经济、科学文化事业协调发展的档案管理体制一定会逐步建立起来。
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