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经济学研究
内容提要：实现经济增长的“两个根本转变”必须实现投资增长方式与投资管理方式的两个根本转变。实现投资增长方式的转变必须摒弃投资流向全方位、投资增长外延化、投资增长高指标、投资增长实物化，实现投资倾斜化增长、投资集约化增长、投资效益化增长、投资中速化增长的目标。实现投资管理方式的转变必须摒弃投资决策软约束、投资成本软约束、投资预算软约束、投资收益软约束，实现投资决策科学化、投资筹措市场化、投资经营现代化的目标。
要实现“九五”—2010年经济发展目标，必须实现“两个根本转变”，而要实现“两个根本转变”，就必须实现国有资产投资增长方式与管理方式的转变。这是因为，我国是国有资产占主导地位的国家，1996—2010年期间，预计全社会固定资产投资总额的70%以上是国有资产投资，国有资产投资增长的范围、规模与结构是否合理关系到整个国民经济中长期增长目标的实现。然而，长期以来，国有资产投资一方面呈现“高投入—低产出”的粗放式增长方式，另一方面又呈现沿着“高风险—软约束”的软约束管理方式。因此，应从实现整个国民经济可持续增长的战略高度出发，实现国有资产投资方式的双重转变。
一、转换国有资产投资的粗放增长方式
迄今为止，传统的经济增长方式在国有资产投资运营方面表现得尤为突出。国有经济的高速发展不仅要受市场约束、资源约束、环境约束，还要受非国有制经济的竞争约束。继续沿袭“投入多、全方位、成本高、周期长、产出低、效益差、亏损大”的投资增长方式，将使国有经济发展面临极大的风险[①]，整个国民经济也会不胜重负，最终会推迟整个国民经济的起飞时间，并使人对国有经济的生存与发展产生疑问。因此，必须把转换国有资产投资增长方式提到战略高度进行深入思考。
1、投资流向全方位—资金配置分散化—产业结构失调—国民经济发展不协调
由于传统体制下的经济增长等同于国有经济的增长，因此，国有资产投资范围往往覆盖全社会，使得国有资产投资结构与产业结构相互适应。建国以来，在产业结构转变的初级阶段，国有资产投资结构与产业结构的扩展相适应，推进了国有产业部门体系的发育与成长。然而，在产业结构向高度化转变的现阶段，国有单位的资本积累能力增长迟缓甚至下降，不仅基础产业与社会基础设施的发展需要超前投资，而且先导产业与支柱性产业的开发也需要大规模投资，使得国有资产投资需求压力过大，范围过宽，资金分配与使用过度分散，投资结构越来越难以保障整个产业结构的高度化演进，国有资产投资结构已严重不适应产业结构的发展。因此，国有资产投资流向不作相应的转变，势必使有限的投资面面俱到地承担各类产业发展的重任，从而进一步加剧国有资产投资结构与产业结构的不协调状况。
2.投资增长外延化—增加新建项目—资产存量平面扩张—资产保值增殖困难
由于国有资产保值是国有资产增殖的前提与基础，因此，国有资产投资增长范围客观上受国有资产保值增殖状况所制约。长期以来，国有资产投资需求范围的不断扩大推动了国有资产存量外延化扩张，而国有资产存量外延化又拉动投资需求范围的进一步扩展。在投资需求范围与资产形成范围不断扩大的同时，国有资产保值率与增殖率却处于下降或停滞状态。目前，我国国有资产存量已达40000亿元，经营性国有资产存量达30000亿元。然而，大约2/3的国有资产要经过重置更新才能发挥效益。因此，要提高国有资产巨额存量的保值增殖率，就要限制国有资产规模外延的空间范围及与此相联系的国有资产投资需求范围，主要应通过提高国有资产存量内在运行的质量来实现国有资产的保值与增殖。这样，在维持国有资产保值的前提下，要相对缩小国有资产净投资的需求范围，严格限制大部分行业国有资产新建项目的投资。如果继续对国有资产投资外延范围不加限制，只能导致整个国有资产沿着高投入低效益的轨道运行，无法实现国有资产保值增殖的目标。
3.投资增长高指标—投资供求硬缺口—资产形成效率低下—国民经济大起大落
从我国投资运行的历史经验来看，在国民经济处于扩张时期，由于各个地方往往先确定经济增长的高指标，再确定高投资率，然后根据高投资率确定建设项目的开工数量，使得建设项目的投资需求严重缺乏有效支付能力[②]。这样，相当一批建设项目开工后受到资金“瓶颈”的制约，使得已投入的增资不能及时地转化为生产能力，严重影响投资形成效率。国家不得不周期性地进行治理整顿，压缩过大的投资需求，导致投资建设与国民经济增长急剧转入收缩期。改革以来的几次经济大起大落的经验表明，投资增长的不稳定是引发宏观经济剧烈波动的根本原因。
4.投资增长实物化—增加产业、地区、企业的自给能力—经济结构“大而全、小而全”—经济增长低质量
长期以来，各地争上项目、争取投资的目标往往不考虑市场需求，而是以是否实现本产业、地区、企业的生产能力的成龙配套，是否实现本产业、地区、企业经济的自我循环为标准，使得投资资金配置过程建立在自给自足的产品经济基础上，从而导致各个产业重复建设愈演愈烈，各个地区产业结构同构化的加剧，各个企业“全能”水平的提高，社会化大生产所必须的专业化分工日益模糊，不可避免地造成了资源配置的低效与浪费。
二、转换国有资产投资的软约束管理方式
长期以来，由于国有资产投资资金形成、使用、占用与收益行为缺乏责任约束，因而从总体上来看，国有资产建设项目摊子大、负债多、成本高、周期长、收益低。资金循环与周转不畅，投资综合风险严重失控。要在“九五”——2010年期间实现国民经济的可持续增长，固然离不开激励机制，但严峻的现实表明，为了优化资源配置，建立与强化一系列投资风险的监督与约束机制更为重要。
1.投资决策软约束—热门产业盲目进入—生产能力过剩—国民经济不稳定
房地产、汽车、电子、石化等竞争性产业由于享有超额利润，成为“八五”期间投资吸引力很高的“热门”产业。然而，在众多的投资单位试图进入竞争性产业的条件下，上述产业投资决策就具有很高的的风险性。一旦决策失误，盲目投资上马参与市场过度竞争，就可能面临规模不经济与生产能力过剩的高风险损失。因此，正是由于竞争性产业的投资决策风险性较高，国家试图通过严把新上项目审批关为竞争性领域的过度投资设置进入壁垒，“事前”控制竞争性产业投资决策的高风险发生。然而，由于存在投资审批权限分散、审批弹性变化很大，审批依据缺乏法律规范，使得竞争性产业形不成真正的投资进入壁垒，盲目性投资决策的风险得不到“事前”控制，导致许多不该上的“多余”项目盲目上马，不合理的重复建设的不断蔓延，推动了竞争性产业投资过度增长。以乙烯工业为例，据对“八五”期间资金、市场等条件的分析测算，我国完全可以集中力量建设4—5个30万吨以上的大型乙烯工程，但由于投资审批把关不严，“八五”期间实际上了5个达不到规模经济标准的小型乙烯项目。值得注意的是，投资过度往往发生滞后反应。“七五”期间家电行业的投资过度，进入“八五”时期后才引起了生产能力的全国过剩。而在汽车、石化行业有市场的情况下，“八五”时期对投资进入不加强有力的壁垒，势必为滞后的生产能力过剩付出高昂的投资风险代价[③]。
2.投资成本软约束—在建投资缺口大—总供给不足—投资效益下降
从投资成本增长和经济风险的关系看，即使投资供求量被严格平衡，但如果投资支出不受概预算约束，会使投资成本的上升推动投资需求扩张超过有效供给，从而导致投资入不敷出的风险损失。因此，把投资支出规模约束在预算限度之内是保持总量均衡与投资低风险的基础。长期以来，对投资支出规模的约束基本上处于过度宽松状态，由于投资支出不精打细算，各项成本费用严重超支，造成工程预算超概算，决算超预算的局面，使在建项目投资供给严重不足。因此，国家不得不大幅度调高项目预算，追加在建项目投资，从而打破整个在建项目的资金供求平衡，形成投资总供给的不足，进而导致在建项目投资建设工期拉长——建成投产率下降等连带效应。
3.投资债务软约束—信用联系中断—资金周转不畅—契约无法履行
固定资产投资运营涉及企银之间、企企之间、政企之间的一系列契约关系，如果在投资建设的各个阶段不能信守各种合同，就会引起投资“三角债”拖欠，使建设项目的资金循环与周转逐步恶化。从“八五”建成投产的项目来看，投资资金主要来源于负债融资。投资资金筹措阶段的债务比例过高，资本使用阶段的资金利息成本过大，资本收益阶段就面临债务危机或债务风险，投资资金的循环与周转发生中断。据国际工程咨询公司的最新调查资料，“八五”期间竣工的263个项目汇总统计，资产负债率平均值为77%。其中，煤炭、化工、有色金属、建材、轻工等行业的资产负债率超过80%，有53个项目的资产负债率达到100%以上。由于资产负债率过高，“八五”建成投产项目普遍陷于还贷的巨大压力。据对322个项目的还贷能力统计，可按期还贷的仅占42.5%，拟逾期还贷项目占34.5%，无力还贷项目占23%。其中对290个项目的汇总统计，已还贷款金额仅占应还贷款的22.2%。目前，过于沉重的债务负担已成为国有企业亏损的主要原因之一，而固定资产投资信贷失控则是造成这些企业负债过重的源头。
4.投资收益软约束—项目亏损加大—资产存量不活—经济风险加剧
从投资收益与投资风险的关系看，在投资效益较高的情况下，投资规模的扩大，并不会引发投资风险损失，只有在投资收入很低或为负数的情况下，投资增长越快，越会引发投资失衡与风险损失。因此，衡量项目投资是否成为有效投资，最终取决于投产之后是否以高于生产成本和利息费用的价格得以销售。90年代以来，我国每年新上3万个建设项目，由于对投资收益风险缺乏约束，因而大约有1/3的新建项目达不到成本效益，投资经营亏损；1/3的项目仅达到成本效益，低于投资预期效益；只有1/3的项目超过了成本效益，取得了较高的投资回报率。如果按1994年固定资产投资额测算，那么每年就有将近5000亿元的投资没有发挥效益。如此大规模的投资负效益必然导致资产存量的低效运行，而资产存量不能保值增殖又会影响整个资金配置的效率，从而引发总量失衡与风险损失。目前，中央提出搞好现行国有企业的扭亏增盈的重大任务。然而，如果对新建企业的投资收益风险缺乏必要的前期控制，那么即使扭转了现有企业的亏损状况，新建的亏损企业又会加入进来，使亏损企业的数量居高不下。
三、关于转换国有资产投资方式的对策思考
（一）关于转变国有资产投资增长方式的对策思考
1.倾斜式投资增长—优选产业、地区、企业项目—集中力量办大事—产业的规模经济水平
我国是发展中国家，资金短缺的状况不是短期所能缓解的。因此，国有资产投资范围可以由目前的“面面俱到”逐渐向社会重点领域转化，使得有限的国有资产能够发挥更多的经济与社会效益。一方面，必须确定重点产业的发展优势。“九五”时期，是我国产业结构高度化的关键时期，在资金十分紧张的情况下，整个产业投资必须坚持“有所为有所不为”的方针，集中有限的财力物力进行倾斜投资。尤其是在投资总量为一定的情况下，应大力调整与优化投资产业结构，使投资重点由面面俱到转向农业、基础设施与基础产业、住宅、汽车、电子、石化等支柱产业，推动整个国民经济增长实现“两个根本转变”。另一方面，必须集中财力保证重点项目的进行，充分考虑投资的集中度与规模效应。长期以来，国有工业项目上得过多，投资过度分散，建设战线拉得过长，使得在建项目普遍存在资金缺口，建成投产率逐年下降。“九五”期间，应当实行向重点项目倾斜投资战略。由全面出击转向重点突破，“集中力量办大事”。面对各行各业多目标的投资需求状况，对拟建的大型项目进行排队，分出轻重缓急。然后逐个落实投资来源。宁肯缩短些基建战线，也要集中优势兵力打歼灭战[④]。
2.集约式投资增长—增加产业、地区、企业项目的技术含量——内涵式扩大再生产——产业经济增长质量
我们认为，多年来，各行各业企业的产品结构面临着门类过于齐全、生产布局分散、能耗与污染较严重、技术含量不高、升级换代慢、市场占有率低、规模经济水平差等状况，亟需通过优化投资结构来促进产业结构、企业结构、产品结构的优化，从而推进内涵式扩大再生产的发展。因此，一方面，在确定投资增长目标时，要有利于现有产业的改造，而不是单纯扩大资产规模；有利于实现规模经济而不是强化分散化生产；有利于实现集约化、内涵化生产而不是强化粗放化、外延化生产；有利于提高社会环境效益与科技效益而不是单纯提高经济效益。另一方面，调整内涵与外延投资的比例。在紧缩外延扩大再生产投资的同时，加大资源再配置的投资力度。通过中央企业与地方企业、盈利企业与亏损企业、大型企业与中小型企业之间的兼并重组的方式，加大资源再配置与利益再分配的投资力度，实现资产存量的优化组合。其三，“九五”期间，投资分配不能面面俱到，要改变“大而全、小而全”的产品结构与投资结构，围绕市场占有量较高、附加价值较大、技术含量较多的重点产品进行投资，使有限的投资发挥最大效应。
3.开放式投资增长—增加产业、地区、企业的投资合作—发挥产业、地区与企业优势互补—经济结构的高度化
目前，我国国民储蓄转化为投资的途径过于狭窄，国有资产投资主要来源于银行信贷等间接融资渠道，因而使国有资产投资负债率越来越高。实践证明，国有资产投资短缺不能靠超负债集资来弥补，应逐步增强国有单位资本金积累的能力，采取股份制投资则是扩大国有资本积累的有效途径。90年代以来，越来越多的国有企业采取股份制投资方式，组成由国家控股或参股的有限责任公司，明显增强了国有资产投资的积累能力。另一方面，国有企业还可以通过股票市场筹资、融资，获得不必计利息的资金，从而推动企业加速发展，并减轻了企业的还贷压力。然而，目前国有企业通过股份融资扩大投资来源的比重仅占5%左右，而国际上企业股份融资占投资来源的比重一般达到15—20%左右。仅靠证券交易所上市的国有大中型企业远远难以实现国有资产资金筹措目标。应当扩大国有企业股权交易规模，通过企业间的参股、控股等方式实现企业资产存量的重组，迅速增加投资的有效供给。
4.效益式投资增长—增加产业、地区、企业的有效生产能力—产出适应市场需求—经济增长高效率
一方面要彻底转变投资增长目标，不仅要考虑如何加大投融资力度，而且要充分考虑投入产出效率与风险损失。也就是说，要遵循“大本大利、小本小利、无本求利”的基本原则，使产业项目的巨额投资不仅能按期收回、债务按期偿还，而且实现利税有明显的增长，真正成为重点产业的“摇钱树”。尽可能避免“大本小利、小本无利、无本利亏”的不利局面，导致重点投资形成的巨额资产无法盘活，企业利税难以增长，债务负担过重。另一方面，要扶植有市场效益的企业发展。目前，我国机械、电子与汽车行业的企业分为两大类，一类属于少数盈利状况良好、管理水平高、市场占有率大的大中型企业，另一类属于长期经营不善、产品无销路、负债累累的小型企业。长期以来，我国产业投资并没有偏重于大中型重点企业，而是面面俱到满足不同类企业的投资需求，形成了大中型企业投入产出比重相对较低，而小型企业投入产出比重相对较高，工业总产值增长较快，利润总额增长较慢的局面。因此，“九五”期间，应当实行投资向重点企业倾斜的政策，对支柱产业的投资应坚持“抓大放小”的方针，对第一类企业的技术改造投资、新产品开发投资及进出口投资应当尽可能予以保证，而对第二类企业的类似投资则应严格限制，以保证重点投资的重点使用。
5.“中速式投资增长—平衡投资供求—提高投资建设效率”的投资增长之路
国有资产投资增长速度应合理定位。长期以来，国有资产投资需求的过快扩张，既超出了国有单位的积累能力也超出了社会积累能力，因而引发了总量失衡与通货膨胀。要使国有资产投资增长与国有经济及整个国民经济的发展相适应，就要改变国有资产投资增长的数量冲动，把国有资产投资增长的速度建立在经济效益提高的基础之上。从目前来看，各地制定的“九五”计划中，有关国有资产投资总量方面，无论是投资规模、还是投资率、投资增长速度都远远超过国家宏观调控所确定的界限，这说明，追求国有资产投资增长数量最大化而不是效益最大化的传统方式依然未变，转变增长方式任重道远。因此，“九五”期间，投资增长速度要避免过高。
（二）转变国有资产投资管理方式的对策思考
在“政企分开”的前提下，企业是以国有资产投资经营者的身份参与国有资产运营的。在国有资产投资经营中，完善的投资主体责任制可以概括为“谁投资、谁决策、谁收益、谁负责”，这就意味着国有资产投资主体必须承担投资积累、投资决策与投资收益的风险责任，因此，建立投资风险责任约束机制是投资管理方式的根本性转变。
1.投资决策科学化—投资进入受风险约束—投资责任承担到位
我们知道，任何建设项目运营都面临着获取经济效益与控制投资风险的双重目标，而投资进入决策正确与否，是建设项目取得效益与规避风险的关键所在。因此，为了使投资进入的方向符合市场需求，投资进入的规模达到规模经济标准，投资进入的时机具有竞争优势，投资进入区位符合区域经济合理分工，建设项目投资决策必须按照可行性原则，防止凭主观判断盲目决策；按照投资决策的科学性原则，防止急功近利仓促决策；按照投资决策的民主性原则，防止凭长官意志仓促决策；按照投资决策的“全国一盘棋”原则，防止本位利益狭隘决策等等，严格约束与规范投资决策行为，把投资进入风险纳入投资决策考虑范围之内，避免“事前”重大的投资风险损失。为了防止投资决策的思维方式与行为机制偏离市场经济的运行轨道，必须明确投资决策失误责任，对滥用职权、盲目决策造成国家财产巨额损失的决策行为应当追究经济、行政与法律责任，强化投资决策的科学管理。
2.投资筹措市场化—资金来源结构优化—筹资责任承担到位
随着投资方式的转变，建设项目的资金筹措方式与来源渠道发生了相应的转变。建设项目由主要靠“跑部钱进”转向“跑银行借贷”，由“等米下锅”转向“自筹资金”，由“无偿供给”转向“信用资金”。为了使资金筹措活动适应投资方式转变的要求，促使筹资能力与投资需求相一致，避免投资供求的硬缺口；促使筹资来源渠道畅通，避免资金到位迟滞；促使筹资来源结构合理，避免资本与负债比例失调；促使筹资契约履行，避免出资者违反信用；促使筹资成本稳定，避免投资负担过重。要转变投资筹措的管理方式，就必须强化投资主体的资金筹措责任机制，对滥用职权，“乱收费、乱集资、乱摊派”的筹资行为，对无本经营、全额负债的筹资行为，对“钓鱼工程”，倒逼国家投资的筹资行为必须加以惩治，以推进投资方式的转变。
3.投资经营现代化—投资支出硬预算约束—实现投资回收与盈利
投资方式转换与投资经营责任约束机制密切相关。衡量固定资产投资项目是否成功，既要看是否按期形成了有效生产能力，还要看生产能力的实现状况，即投资资金回收与盈利的状况。因此，一方面，从生产能力的形成来看，必须强化投资成本控制，避免投资支出超预算边界；强化投资支出项目，避免“敞口花钱，吃国家投资大锅饭”；强化工程建设工期控制，避免建成投产率下降；强化工程质量管理，避免劣质工程交付使用。另一方面，从生产能力的实现来看，如果建成投产项目不仅不能盈利，而且无法收回成本，就意味着投资收益的风险损失，投资经营责任机制的缺位。因此，应当围绕国有资产投资保值增殖的基本要求，提高投资资金的运营效率，提高投资的回收率与增殖率。
注释：
①《宏观经济管理》，1996年第4期。
②《金融时报》，1996年11月。
③《经济改革与发展》，1996年第9期。
④《北京经济研究》，1996年第7期。
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