中国的国际和平参与战略，本文主要内容关键词为：中国论文,和平论文,战略论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D820 ［文献标识码］A
［文章编号］1004-3489（2010）03-0047-08
争取和平的国际环境发展自己，又以自己的发展更好地维护世界和平，是中国出于自身和世界长远利益的战略选择。中国的外交实践表明，发展的中国将会承担更多的国际责任。在这个日益相互依存的世界上，中国的前途命运与世界的前途命运日益紧密地联系在一起，只有利益共享、责任共担、互利共赢，才最符合中国和国际社会的共同利益。为此，中国积极参与国际和平建设事业，并与时俱进地更新安全观与和平观。
一、国际和平的议程变迁：从“维持和平”到“建设和平”
进入新世纪以来，世界总体发展态势良好，但是世界并不安宁，国际社会仍然存在很多不和谐因素：一方面，一些传统的局部冲突和热点问题继续存在，世界贫富分化在一定范围内仍有加剧之势。据统计，“最不发达国家”的数量已从1971年的25个增至当前的49个。另一方面，国际社会面临的新挑战不断涌现，国际不和谐的情况在较长的时间内不会发生根本改变。最突出的挑战主要有三个：第一，受国际金融危机和世界经济衰退的影响，发展问题，尤其是发展中国家的发展问题更加突出；第二，恐怖主义、传染性疾病、气候变化、能源安全、粮食安全等全球性问题突出；第三，国际治理体系的滞后问题相当突出。[1]在上述背景下，国际社会普遍希望加强国际合作共同维护世界和平，期待中国等大国能够做出表率并在“维持和平”和“建设和平”行动中发挥更积极的引导作用。
“维持和平”行动是联合国在实践中逐步确立的一项独特而有活力的手段，自1948年首次部署至今已有六十多年的历史。“建设和平”是冷战结束后出现的一个新概念。1992年，前联合国秘书长加利在《和平议程》报告中首次提出“建设和平”的概念。这是继维持和平行动形成后，联合国集体安全体制发展史上的又一个里程碑。联合国大会和安理会于2005年12月20日分别通过第60／180号和第1645（2005）号决议，授权建立建设和平委员会。有关决议同时授权设立建设和平基金和建设和平支助办公室。以上三个机构共同构成了联合国建设和平构架。建设和平委员会的主要任务包括：1、为冲突后建设和平及重建提出综合战略。2、帮助确保早期重建活动和中长期可持续财政投入的可预见性筹资。3、提高国际社会对冲突后重建的关注。4、研究制定最佳范例，处理需要在政治、安全、人道主义和发展等行为方之间开展广泛协调的问题。上述努力标志着，国际社会认识到，冲突的结束并不意味着和平的降临。冲突后建设和平对实现有关国家和地区的长治久安具有重要意义。[2]目前为止，国际社会为实现国际和平与安全所开展的活动主要包括“促成和平”或“预防行动”、“维持和平”与“建设和平”等三大组成部分。中国的和平参与战略主要集中在“维持和平”与“建设和平”两大方面，目前为止还未参与联合国预防性部署。
2005年，联合国建设和平委员会的成立在一定程度上标志着国际和平工作的议程进入了由“维持和平”向“建设和平”转换的过渡阶段。有学者认为，二战后的国际和平行动有三代：第一代维和行动，即“传统维和行动”，主要由军事人员组成，其职能集中于监督停火等军事行动；第二代维和行动，即“多维度维和行动”，由军人、警察和民事人员共同组成，其职能除军事行动外还包括维持社会治安、进行人道主义援助、安置难民等行动；第三代维和行动，即“综合性维和行动”或称“建设和平行动”，同样由军人、警察和民事人员组成，但有专业背景的民事人员的参与力度更大，其职能聚焦于经济转型和制度重建。①
由“维持和平”向“建设和平”转换的主要原因在于：1、国际冲突的类型发生转变，即由冷战期间的国家间冲突转换为冷战后的国内冲突。2、国际和平行动的环境越来越复杂，即除军事行动外，外交斡旋与人道主义干预力度加大。3、主权国政府在国际关系中的位序和作用发生转变，即由“政府管理”转化为“全球治理”。传统维和行动中，主权国政府是唯一行为体，并且扮演领导者角色；在建设和平行动中，主权国政府与国际组织、非政府组织、公民团体等众多行为体均为利益攸关者，强调多行为体的合作管理。4、国际安全的关注重心由“国家安全”转换到“平民安全”，即由确保国家之间无战事转换到确保平民免遭侵犯。5、国际社会对和平行动的信心和雄心更足。传统维和行动只强调实现停火，这是“消极和平”的基本条件，冷战后国际社会致力于实现“建设和平”目标，即要实现“积极和平”（见图1）。
图1 “维护和平”与“建设和平”的目标差异
从理论上讲，“维持和平”的目的是要实现“消极和平”，“建设和平”的目的是要实现“积极和平”。但是中国与西方国家对待“建设和平”的基本内涵有不同的理解（见表1）。西方国家参与“建设和平”的主要思路是“自由民主模式”（liberal democracy），他们认为解决冲突的根本途径在于经济上实现市场经济，政治上实现民主制度；市场经济与民主制度并存才能确保一国内部及国家之间的和平与稳定。为此，在特殊情况下，国际社会可以主动采取人道主义干预等措施推行民主制度。故此，在冲突结束之后，修改宪法、举行大选、建立多党制度、扶植反对派、健全公民社会等措施往往就成为西方国家治愈冲突的“灵丹妙药”。中国认为，每一个国家都有各自不同的优先议程，在冲突后立即推行民主制度并不一定是必选方案，减贫、解决就业等经济发展事宜在很多情况下往往是最重要的任务。因此，“无论是预防冲突、维持和平还是建设和平，发展都应成为贯穿始终的主线。”[3]此外，“建设和平”不可能有统一的标准，国际和平行动的开展要适应并尊重当事国的具体国情，特别要充分考虑到当事国自主确定的优先发展事项，要根据当事国的实际情况制定不同的战略。中国政府特别强调，“维持和平”、“建设和平”本质上属于援助行为，而不是干预行为，因此不能“越俎代庖”，应将工作重点集中在提高当事国自身能力建设，而不是削弱其领导力。
2009年7月22日，刘振民大使在“冲突后建设，和平”安理会公开辩论会上发言时指出，“中国支持进一步加强联合国建设和平的能力和领导作用。”他表达了中国政府就此问题的四点看法：第一，尊重当事国自主权是冲突后建设和平的根本要义。冲突后建设和平的首要任务是恢复当事国国家机构的管理职能。第二，充足的资金投入是有效开展冲突后建设和平的基本保障。第三，统筹协调促成和平、维持和平和冲突后建设和平等各阶段的活动是当事国实现持久和平的必然要求。只有尽快稳定战后安全局势，建立具有广泛代表性的政府，促进民族和解，才能为经济恢复发展创造必要的和平环境。只有尽快实现经济恢复与重建，使人民享受到和平红利，和平进程才能有稳固的政治基础。确立司法公正与法治，是冲突后地区或国家实现稳定与发展的必要条件，但没有发展，公正与法治只能是空中楼阁。第四，加强多边机构与捐助国的协调一致是推动国际社会在冲突后建设和平领域形成合力的重要途径。[2]
二、中国和平参与战略的具体实践
国际形势“大变动”和国际关系“大调整”决定了人类处于挑战与机遇并存的重要历史时期。人类已处于十字路口，能否把握正确的发展方向，能够继续推动和平与发展的时代潮流，是关系到全人类根本利益的重大问题。对中国而言，和平参与战略是中国构建“和谐世界”的重要实践，是中国履行大国责任的具体实践，该战略的主要内容包括在“维持和平”行动中发挥重要支柱作用，在“建设和平”行动中发挥主要参与者作用。这一战略有利于维护中国和平发展的战略机遇期，有助于展现以“和合”为内核的中国传统文化的魅力，最终突显中国是一个建设性、合作型、负责任的大国。
（一）中国是“维持和平”行动的重要支柱
事实上，参与“维持和平”行动，中国经历了异常曲折的历程。20世纪70年代前，中国将联合国维和行动看作是“帝国主义的警察部队”，并坚决反对任何维和部署，并曾经一度将推动世界革命看作是对国际和平事业的重大贡献。改革开放以后，随着中国实力的增强，以及联合国维和行动对世界和平的积极贡献，国际社会期盼中国能够加入其中，中国也希望为世界和平做出贡献。1988年9月，中国正式申请加入联合国维持和平行动特别委员会。12月6日，第43届联合国大会一致同意中国加入该委员会。从此，头戴蓝色贝雷帽的中国维和人员的身影出现在世界各个冲突地区。冷战后，国际冲突数量的减少在一定程度上归因于联合国集体安全机制作用的发挥。在此背景下，中国维和人员首次于1989年赴纳米比亚参加“联合国过渡时期援助团”，帮助纳米比亚实现从南非独立的进程。1992年4月，中国军队向柬埔寨“过渡时期联合国权力机构”派出了400人的工兵分队，这是我军首次派遣成建制的非作战部队参与联合国维和行动。一时间，“中国军人参与维和”成为当时世界重要媒体的头条新闻。目前，中国已经是联合国常任理事国派遣维和人员最多的国家之一。这一过程是中国实力上升的必然产物，也是中国责任意识不断提升的必然结果。
经过二十多年的历练，随着维和成功体验的逐渐增多，中国对参与此项国际安全合作的信心越来越足。2007年2月，胡锦涛视察中国赴利比里亚维和部队，并为维和部队题词：“忠实履行使命，维护世界和平。”中国目前已经建立了三个维和培训基地，这在联合国成员国内是绝无仅有的，这也充分表明了中国政府长期贡献于此项事业的坚定决心。
中国热衷于维和贡献的重要原因在于，参与联合国维和行动是在全球投射中国积极、正面、和善国家形象的主要方式。国家形象、全球声誉越来越被看作是国家利益的重要组成部分。的确，与中国所参与的其他多边国际事务相比，联合国维和行动带给中国的基本上全是正面和积极的评价。2009年1月27日，联合国主管维和事务的副秘书长阿兰·勒罗伊在视察中国驻海地维和警察防暴队时指出，“中国政府这些年来在苏丹、东帝汶及利比里亚等地派出了越来越多的维和人员，表明了中国政府积极参与国际维和事务的态度，在国际维和这一平台上发挥着越来越重要的作用。……感谢中国政府派出了这么优秀的队伍。”在视察结束后，勒罗伊在留言中写道：“你们充分展示了最严明的纪律和最专业的职守，你们所代表的是联合国价值的最高体现。”[4]2009年11月19至20日，勒罗伊在参加“2009北京国际维和研讨会”后再次表示，中国已成为联合国维和行动的“关键因素”和“关键能力”。[5]
世界著名智库“国际危机组织”长期以来发表的有关中国的研究报告多以中国所遇到的各类问题为主题，然而2009年4月17日公布了一份对中国完全正面评价的研究报告，即《中国的联合国维和贡献与日俱增》。报告指出，中国近年来扩大参与联合国维和行动，不只提供更多人员，在化解冲突及寻求和平方面，也提供政治上的支持。[6]2009年6月1日，韩国《朝鲜日报》发表题为《中国对联合国维和贡献增大》的文章。文章指出：“中国维和人员的数量不仅在增多，而且成为一支受欢迎的队伍”，“联合国希望中国的维和潮水能够激发其他国家仿效”。[7]2009年11月，瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所发布《中国日益扩大的维和作用：政策展望与建议》报告，报告指出：“中国维和人员一直被评为联合国维和行动中水平最专业、效率最高、训练最有素和最守纪律的维和队伍；中国在维和行动中保持的优良形象提高了联合国维和行动的效率并且加强了维和行动的合法性。”[8]
在冲突地区，中国维和人员以实际行动维护和平、建设和平、播撒友谊，成为中国在国际舞台上的“国家名片”。按照联合国2010年1月的月度统计，中国共有2131名维和人员参加全球部署的10项维和行动，具体包括185名警察、54名军事观察员、1892名维和士兵，位列联合国派遣国总排名的第14位；法国派遣了1709名维和人员，俄罗斯367名，英国281名，美国则只有80人。[9]中国不仅是联合国维和行动的主要出兵国，也是重要出资国。联合国2010～2011双年度的国际维和费用摊款大约是80亿美元，在五个安全理事会常任理事国当中，美国大约分摊22％，英国大约6.604％，法国大约是6.123％，中国大约3.189％（2000年以前中国大约只提供0.995％），俄罗斯大约1.602％。目前，中国维和资金贡献率排名世界第七位。
中国的外交布局是“大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础、多边是重要舞台”。在国际和平建设中，美、英、日等西方发达国家主要提供经费支持，芬兰、挪威等北欧国家在维和人员的培训方面发挥重要作用，巴基斯坦、孟加拉国、尼日利亚、尼泊尔等发展中国家主要提供维和行动的人员支持。此外，美、英、法等西方发达国家是维和行动的重要决策者，而维和行动则主要部署在处于战乱之中的发展中国家。中国则在上述各个领域都发挥着核心作用，既是维和人员、维和经费的重要贡献国，又是维和培训的主要支持国。因此，在维和行动中，中国可以履行大国与发展中国家的双重身份，可以成为连接发达国家与发展中国家、西方国家与第三世界的桥梁，协调各方利益，推动维和机制健康发展。
需要强调的是，中国目前只参加联合国主导的维和行动，未考虑参加多国或地区组织主导的维和行动。针对国际社会十分关注的“中国何时派遣作战部队参与维和行动”一事，2009年11月20日，国防部维和事务办公室对外表示，如果联合国提出派遣维和作战部队的要求，中国将根据防御性国防政策、国际社会的反应、驻在国的意愿等因素，适时向军队和国家的决策层提出建议。
（二）中国是“建设和平”行动的主要参与者
作为“建设和平”行动的主要参与者，中国在中长期需要加强两方面的工作：首先，要在“维持和平”行动中增强“建设和平”的比重。与其他维和贡献国不同，就维和职能构成而言，中国主要在“维持和平”行动中提供医疗、运输、交通等后勤保障服务，这些事务是中国具有比较优势的长项，同时这些任务具有极强的“建设和平”的要素，其本质是为战后冲突地区的可持续和平创造良好的社会环境。因此，中国维和人员主要担负扫雷、排爆，修筑道桥、机场，修建供水、供电设施，运输人员、物资，组织伤病员救治和卫生防疫等工作。这些工作看似微不足道，但却是和平建设的最基本构件。在苏丹，中国维和工兵在被西方水文专家测定的无水区成功构筑了多口“和平井”，极大地改善了维和任务区水资源匮乏的状况；在利比里亚，中国维和运输分队夜以继日地为维和军事单位、驻在国群众运送生活用水、油料、建材、五金器材和世界卫生组织援助的药品，成为名副其实的和平生命线；在黎巴嫩，中国维和医护人员为驻地附近的群众进行全面体检和义诊；在海地，中国维和警察防暴队组织捐款午餐会、送生病老人就医、送迷途小孩回家、为路边临产孕妇警戒、向无助儿童发放食品等，他们用汗水和生命为战乱中的海地——中国的非建交国——铺设和平之路。
今后，中国应当将确保驻在国平民安全作为参与维和行动的重要内容，并逐渐增加自身执行平民保护任务的能力和水平；在条件成熟的情况下，主动提升联合国待命安排机制（UN Stand- by Arrangements System，UNSAS）等级。2002年2月，中国正式参加联合国维和行动第一级待命安排机制，指定了1个联合国标准工程建筑营（525人）、1个联合国标准二级医院（25人）和2个联合国标准运输连（160人）为联合国待命安排部队，承诺具备在接到联合国派兵请求后90天内部署到维和任务区的能力。目前，中国已经具备由第一等级提升到第二等级的条件和基础。（联合国维和待命安排机制分为三级：一级待命机制规定所派遣维和人员和装备必须90天内部署完毕，二级待命机制规定部署时间为60天，三级待命机制为30天。在联合国维和待命安排机制下，成员国可向联合国提供军队、民事警察、专业技术人员、其他服务工作和专业器材。）此外，要利用现有资源不断加强维和工作的国际交流与合作。2009年6月28日至7月3日，中国与蒙古首次举行代号为“和平使命—2009”的中蒙维和联合训练，这是中国军队首次与外军开展维和联合训练。
其次，要积极开辟和拓展中国“建设和平”行动的新领域，这主要包括参与国际热点问题的调解如特使外交、承担国际突发紧急任务如海外救援、维护国际航道安全如打击海盗、确保国际核安全如打击核恐怖主义等多个方面。为了倡导和平理念、实现和平夙愿，中国外交特使穿梭于世界主要冲突地区。截至目前，中国政府已派出中东问题特使、朝鲜半岛问题特使、非洲事务特别代表和气候变化谈判特别代表等多位经验丰富的外交官，为世界和平的实现而积极斡旋。他们是中国的全球斡旋、调解团队，是中国和平外交的一大亮色。2007年2月，美国政府苏丹事务特别代表安德鲁·纳齐奥斯（Andrew Natsios）在国会外交事务委员会作证时承认，中国特使在达尔富尔问题上扮演着极其重要和建设性的角色，他们促使苏丹政府接受“安南计划”，即同意非洲联盟与联合国共同向达尔富尔派驻维和部队。
“君子莫大于与人为善”，援助危困者是中华民族传统美德的一贯延续。当其他国家发生地震等自然灾害时，中国不但给予物资援助，还派出救援队直接参与人道主义救援。2009年5月，中国政府发表首部《中国的减灾行动》白皮书，专门强调“减灾的国际合作”。2009年11月14日，中国国际救援队通过了联合国重型救援队分级测评，成为全球第12支、亚洲第2支获得国际重型救援队资格的救援队。救援队由170名工程官兵、60名救援专家组成，配有8大类300多种6000余套（件）救援装备和约20条搜索犬。成立以来，中国国际救援队参与了印度洋地震海啸救援、海地地震救援等救援活动，共救出53名幸存者，医治17000余名伤病灾民。为了满足日益增多的任务需求，救援队将于今年完成扩编工作，队伍规模将由230人增至480人，并增加相应的装备配备。
被称为“非洲之角”的索马里，扼守着红海入印度洋的“咽喉要道”亚丁湾，这里一直是世界上海运最繁忙的一条航路。但多年的海盗猖獗已经给国际贸易带来了巨大的威胁。2009年，索马里海盗共进行了217次袭击、劫持了47艘商船、扣留了867名船员作人质。[10]世界和平基金会的报告统计，索马里沿海大概有1500名海盗，分属于7个海盗组织，袭击活动由在肯尼亚、迪拜和黎巴嫩的一些老板幕后协调。这些海盗活动每年给国际船运业造成至少1亿美元的损失，其中包括赎金、运费、保险费和安保费用等。[11]为打击索马里海盗以维护国际海运安全，中国参加了由24国组成的“打击索马里海盗联络协调集团”，并先后派遣五批远洋护航编队赴亚丁湾、索马里海域执行护航任务。2010年1月28日，在纽约召开的联合国“索马里海盗问题联络组”全会，批准了中国与欧盟、北约等海上力量在“国际推荐通行走廊”内进行分区护航合作的原则共识，这意味着未来中国将有资格以轮值主席的身份领导国际反海盗行动。
核恐怖主义是对国际安全最具挑战性的威胁之一，中国在确保国际核安全方面的努力也备受期待。2010年4月12日至13日，胡锦涛出席在美国华盛顿举行的核安全峰会。峰会主要讨论恐怖主义威胁、国际社会的应对措施以及国际原子能机构在核安全领域的作用等问题。中国是核能发展大国，高度重视核安全问题，反对核扩散和核恐怖主义。中国积极支持和参与了核安全领域的国际合作，为达成有关核安全国际公约做出积极贡献。胡锦涛在核安全峰会上发表《携手应对核安全挑战，共同促进和平与发展》的讲话，并就加强核安全提出了五点主张。这是中国领导人首次在多边场合专门就核安全问题发表看法。
除上述和平行动外，中国还应不断增强在其他重要领域的贡献，如“解除武装、复员和重返社会计划”（Disarmament,Demobilization and Reintegration，DDR）、“安全部门改革”（Security System Reform，SSR）、“小武器与轻型武器控制”（Control of Small Arms and Light Weapons，SALW control），等等。其中，中国海外企业应积极参与DDR等冲突后建设和平进程。企业的行为对冲突地区的局势发展有着一定的影响。在非洲一些冲突国家，有些企业唯利是图，进行钻石、木材、石油等方面的非法交易。上述行为往往助长了当地的武装冲突，损害了有关和平进程。在这方面，中国企业应加强道德责任感，利用中国企业的比较优势，积极参与驻在国的经济重建，既可促进自身发展、提升国家形象，又可帮助冲突后国家恢复经济，为当地群众提供就业机会，使更多的前战斗人员能够重返社会。这是当事国政府实现社会稳定、巩固和平成果的有益补充。此外，小武器与轻型武器的过度积累和非法贩运加剧了有关国家的战乱，影响了一些国家战后重建的顺利进行，助长了恐怖主义、贩毒等犯罪活动，并造成了种种人道主义问题。中国一向重视对小武器生产和贸易的管理，始终强调国际合作的重要性，并有能力在“安全部门改革”等其他领域发挥积极作用。最后，除派遣部队、警察、国际救援队等特殊人员参与国际和平行动外，中国还应根据“建设和平”的发展趋向，向当事国派遣精通法治、人权、经济发展、环境保护、疫病控制等领域的民事专家和文职人员参与国际和平行 动。总之，随着中国自身能力的提升、参与意愿的增强以及国际社会对中国期望的增多，中国必将为世界和平与发展做出新的贡献。
“保护的责任”（Responsibility to Protect，R2P）是国际和平建设的一新概念，中国政府与西方国家也有不同的理解和认识。2001年12月，“干预与国家主权委员会”（International Commission on Intervention and State Sovereignty，ICISS）发布了《保护的责任》的研究报告。报告的中心观点是，主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难——免遭大规模屠杀和强奸，免遭饥饿，但是当它们不愿或者无力这样做的时候，必须由更广泛的国际社会来承担这一责任。[12]国际社会曾经认为，“保护的责任”挑战中国政府长期恪守的“和平共处五项原则”，中国政府必将在联合国阻止这一概念的通过。但实际上，中国政府并没有在此问题上制造障碍，反而以积极负责的态度提醒国际社会认真思考、谨慎对待这一敏感问题。2005年，世界各国领导人决定把“保护的责任”纳入《世界首脑会议成果文件》，并将“保护的责任”的适用范围严格限于“灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪”等4种严重的国际罪行。2009年7月24日，联合国会员国第一次就“保护的责任”概念召开辩论。中国代表在发言时强调：“各国政府负有保护本国公民的首要责任。国际社会可以提供协助，但保护其民众归根结底还要靠有关国家政府。这与主权原则是一致的。因此，‘保护的责任’的履行不应违背主权原则和不干涉内政原则。各国均不应对这一概念作扩大或任意解释，更要避免滥用，要防止将‘保护的责任’用作‘人道主义干涉’的另一种翻版。”[13]客观地说，“保护的责任”迄今还只是一个成熟的概念，尚不构成一项国际法规则，因此，中国主张，各国应避免将“保护的责任”作为向他国施压的外交手段，中国对相关议题的讨论持开放态度，以促进就履行“保护的责任”问题形成普遍共识。
三、结论
作为维护和平的积极因素和坚定力量，中国的国际和平与战略逐步变化，这是因为，中国对安全的理解从主权安全、领土安全扩展为平民安全、国际安全，对和平的贡献从维护自身的稳定扩展为推动世界和平、实现可持续和平。在上述观念的引导下，中国日益成为引人注目和不可替代的和平维护者。
注释：
① 笔者于2010年1月8日至4月2日参加英国“志奋领”全球高级奖学金项目，该课程题目为“维持和平与国际能力建设”（peacekeeping and international capacity building），其中众多专家都强调国际和平行动正处在由“维持和平”向“建设和平”的过渡阶段。