论国家公务员基本素质及其理论基础，本文主要内容关键词为：国家公务员论文,理论基础论文,基本素质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文通过多角度的分析，界定了国家公务员基本素质的内涵及特点，提出了我国公务员素质的理论基础是复合型人才理论，即在综合东方品德主义和西方能力主义人才理论基础上形成的一种新型人才理论。
关键词 国家公务员，素质测评，复合型人才
科学地界定国家公务员基本素质的内涵，是推行国家公务员制度，提高行政管理水平的前提和基础。如果说推行国家公务员制度是我国当前人事行政管理系统的“硬件”调整的话，那么，界定国家公务员基本素质的内涵及其理论基础，则是这一系统的“软件”更新，二者相互配合，相辅相成。
一、理论来源
我国公务员素质理论的来源主要有两个方面，一是马克思主义人民公仆理论；二是党和国家在几十年的革命和建设实践中形成、发展和完善起来的干部素质理论。
人民公仆理论源于马克思、恩格斯对巴黎公社经验的科学总结。马克思、恩格斯认为，随着无产阶级通过革命“争得民主”上升为统治阶级，旧的国家政权被打碎，代之以无产阶级专政的国家政权。无产阶级国家政权不同于任何剥削阶级统治，在无产阶级专政（在我国即人民民主专政）条件下，旧政客、旧官吏已不复存在，国家机关及其工作人员成为社会的人民的公仆。鉴于巴黎公社时期的历史条件，马克思、恩格斯针对其政权组成总结了两条原则：一是公社工作人员挣普通工人工资；二是公社成员可以由人民随时罢免和撤换。①这些原则的提出，具有划时代的意义，它宣布了国家行政管理工作不再是富人和贵族的“专利”，不再是特权的象征，而是普通的社会职业。国家管理人员受人民的信任和委托，走上领导岗位，和人民一样，按劳取酬，领取普通工人的工资，为人民为社会服务成为国家公职人员的最高行为准则。巴黎公社原则还表明，在无产阶级专政条件下，一切权力属于人民，人民对国家公职人员行使公共权力的行为起着强大的制约作用，从而使之成为真正的人民当家作主的政权。
列宁把马克思主义关于巴黎公社的一般原理和俄国革命实践相结合，建立了苏维埃国家政权。在苏维埃政权建立初期，列宁严格按照巴黎公社的原则组织国家政权，尽量简化国家职能，让工农兵直接参与国家与社会管理。②正是在这种条件下，国家公职人员的素质开始成为一个迫切需要解决的问题被提上议事日程、因为随着现代化建设的展开，国家管理的专业化分工越来越细致，对国家公职人员的文化水平、专业知识、技术能力和管理能力的要求越来越高；而在当时的俄国，工农兵群众在知识水平、能力素质等方面尚无法满足国家与社会管理的需要，国家管理陷入一定程度的混乱局面。为了解决这一紧迫问题，不得不从旧俄国政府职员中聘请一大批专业管理人员来为刚刚取得政权的人民群众“操纵”国家这个机器。同样，中国共产党在建立国家政权过程中，坚持巴黎公社原则，将“一切权力属于人民”写进了我国第一部宪法，人民是国家与社会的主人，国家机关及其工作人员是社会的、人民的公仆和“勤务员”，提出了全心全意为人民服务，做合格的人民公仆是国家公职人员的最高行为准则；同时又注意吸收苏联当时的经验教训，从旧政权职员中吸收了大批公职人员（约占当时机关全部干部的1/5），以提高国家干部的专业素质，适应管理国家和社会事务的实际需要。
俄国苏维埃建设初期和我国建国初期的经验表明，一方面，从事国家行政管理工作的，只能是社会上的一小部分人，所有的公民都从事政府工作是不可能的。在剥削阶级占统治地位的国家，这“一小部分人”主要是富人、贵族及其代理人，他们是剥削阶级实施统治的工具；而在无产阶级和广大人民占统治地位的社会，这“一小部分人””是从人民群众中选拔出来的，是普通的工人、农民、知识分子和复员军人，他们接受人民的委托，代表人民管理国家和社会事务，是人民的公仆。另一方面，从事国家行政管理工作的，应是一批经过专门训练，具有一定政治和业务素质的工作人员。国家管理人员的素质越高，国家行政管理水平和行政效率也就越高，就能更好地为人民为社会服务。
国家公职人员应该具备哪些素质要求？对此问题不同的阶级有不同的看法，不同的国家有不同的标准。在我国社会主义政权得到巩固，经济得到初步恢复以后，干部素质问题开始提上日程。正是在这种条件下，党和国家及时总结了革命和建设的历史经验，系统地提出了德才兼备的干部素质理论。
建国初期，中国共产党采用了任人唯贤的干部路线，反对任人唯亲，坚持德才兼备的干部素质标准。这一用人标准在毛泽东、周恩来、刘少奇的著作中都有详细的分析和系统的论述。“德”是政治与道德标准，“才”是才干或工作能力。政治标准的先决条件是要取得政治上的信任。即要准确地把握被挑选的干部是为公还是为私，即是否能真正地做人民公仆，否则，就是政治上不能被信任的人。那种将个人利益和小集团利益置于党和国家利益之上的人，是不可能站在人民的立场上做好行政管理工作的，只能“一人得道，鸡犬升天”，这样的人是不符合干部的政治与道德素质要求的。由此可见，“德”在我国干部素质结构中占主导地位，在干部选拔上具有“否决性”，是“先决条件”。
挑选干部的另一标准是“才干或工作能力”。周恩来提出，挑选干部时，一定要注意实际工作能力，将精通业务，具有决策能力，能将党的政策落到实处，将党和国家的意志化为群众的行动，协调各方工作有序发展的人挑选到干部队伍中来。
德才兼备理论表明，“德”和“才”是一个动态的标准，在不同的历史时期，德和才有不同的要求，不同的内涵。在“文化大革命”时期，由于受“左”倾路线的干扰，干部素质中政治素质因素更加突出，强调阶级出身、阶级立场，选拔干部的主要标准可概括为“根红苗壮”。虽然在宣传上仍强调“又红又专”、“红专结合”，但在大批判过程中，由于大力批判“白专道路”，“专”或“才”的标准被长期忽略，极大地影响了我国干部队伍素质的提高。十一届三中全会以后，正确的干部路线和德才兼备的干部素质标准才得以恢复，并在总结历史经验的基础上，又系统地提出了“干部四化”理论。
所谓干部“四化”，即党和国家把干部素质标准归纳为革命化、年轻化、知识化和专业化。干部“四化”标准是一个完整统一的素质要求，体现了选用一致的原则。在干部“四化”当中，革命化是前提，年轻化是基础，知识化和专业化是关键，互相联系，不可分割。它既是党的任人唯贤、德才兼备路线在新的历史时期的具体体现，又是党和国家在新的历史时期提高干部队伍整体素质的一项战略方针。
在干部“四化”中，革命化是指国家行政人员必须具备的政治态度、政治品质和思想作风等素质要求；年轻化是依据年龄与智力的关系和我国干部队伍“老化”的现状提出的，目的在于调整干部队伍的年龄结构，逐步形成以中青年为主体，老中青有机结合的干部队伍结构。根据年轻化的要求，党和国家废止了干部领导职务终身制，提出了中高层领导职务的年龄限制，进而提高了干部队伍的整体素质；知识化就是要求行政人员必须具备广博的文化基础知识和岗位专业知识素质，在选拔录用过程中强调学历要求和文化知识的考试与考核，对在职干部进行大规模的系统化培训，从而使干部素质得以提高；专业化的实质就是要求行政人员当内行。在现代政府管理工作中，由于专业化分工细致，行政人员必须掌握专业知识和技能，具备岗位需要的专业管理能力。干部“四化”理论的提出，具有划时代的意义，它纠正了“文化大革命”时期错误的干部路线，使党和国家一直坚持的干部德才兼备的素质标准得以全面贯彻，并为社会主义现代化建设选拔培养了一大批德才兼备、年富力强、具有专业知识和专业管理能力的优秀干部，极大地推动了社会主义现代化建设事业的发展。
二、构成及其特征
“国家公务员基本素质”中的“素质”一词，原意是指事物本来的性质。通常使用的“人的素质”，是一个复合概念，包括生理的、心理的、社会的等因素，或者说是由人的身体、心理、品质、知识、能力等因素相互作用形成的人格特征。
“国家公务员素质”是作为国家行政机关工作人员所应具备的人格特征，即由国家有关法律和法规规定的，由自然因素（身体、年龄等）、心理因素、品德因素、知识因素、能力因素等构成的相对稳定的人格特征。
国家公务员基本素质是作为国家公务员所应具备的基本条件。根据国家公务员素质概念，可以把国家公务员基本素质界定为两个方面，即资格条件和录用条件（或资格素质要求和录用素质要求）。
作为国家公务员的资格条件，各国情况不同，具体要求也不同。我国《国家公务员暂行条例》规定，“报考国家公务员必须具备国家规定的资格条件。”这是对报考国家公务员者提出的最基本的要求，即作为公务员及适应所任职务需要的起码的条件。
规定国家公务员的资格条件，一般都是从一国的实际情况出发，依照宪法和相关法律条款加以规定。资格条件实质上是对报考国家公务员资格的限制，即具备了规定的资格条件才能报考。从形式上看，资格限制可以分为积极限制和消极限制。积极限制是从正面提出要求，消极限制是从反面加以限制和排除。从内容上看，根据法律条文对资格条件规定的细度，可以区分为硬性规定和弹性规定。硬性规定是指国家公务员规（条例）对报考公务员的资格要求详细加以规定，弹性幅度小，法律的实施一步到位，整齐划一，不需要辅以单项条例和具体的人事行政措施。硬性规定适合于法制完备和幅员较小的国家。弹性规定是指国家公务员法规（条例）对报考公务员的资格条件只做一般性规定，辅以单项条例和具体的行政措施，弹性幅度较大，法律的实施一般是逐步到位。弹性规定适合于法制不太完备和幅员较大的国家。我国《国家公务员暂行条例》中对国家公务员资格条件的规定，采用的是硬性和弹性规定相结合的方法。《国家公务员暂行条例》中“报考国家公务员，应具备国家规定的条件”表明，国家可以根据实际情况，通过单项条例或人事行政措施，对国家公务员资格条件加以规定，也可以根据变化了的实际情况变更某些资格限制。这在我国推行国家公务员制度初期具有特别重要的意义。
根据国家公务员资格条件的性质和内容，可以把资格素质进一步区分为基本条件和特别条件。基本条件主要包括权利条件、品行条件、能力条件。权利条件是指在宪法和法律上享有公民权利的资格要求，如国籍、公民政治权利等；品行条件是指道德品质素质要求，如对祖国、对人民是否忠诚，在职业上是否具备廉洁奉公、服务精神等；能力条件是指执行国家公务所应具备的基本行为能力，如健康状况、年龄、文化知识水平等。
资格素质中的特别条件是指报考某种职位所要求的资历条件和专业特长，如工作经验、经历、专业技术职务等等。
《国家公务员暂行条例》第十三条规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下的非领导职务的公务员，采取公开考试，严格考核的办法，按照德才兼备的标准录用。”此项条款表明，首先，所录用的初级国家公务员是指“主任科员以下的非领导职务的公务员”。其次，录用公务员的标准或素质要求是“德才兼备”。在这里，“德”是指政治表现和道德品质，主要内容包括：拥护并贯彻执行政党的以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的基本路线和各项方针政策，有较强的事业心和责任感，廉洁奉公，作风正派，全心全意为人民服务等等。概括说来，包括政治素质和道德品质两个方面。“才”是指本领、技能，主要包括文化知识水平、业务知识、技能和工作能力等等，即知识素质（包括一般文化知识和专业知识）和能力素质（包括一般能力和专业能力）。
总之，国家公务员基本素质构成如图1所示。
图1国家公务员基本素质结构
我国公务员素质的内涵是由我国行政管理实践和行政管理工作的职业特征决定的，其主要特征如下：
首先，国家公务员基本素质具有规范性和特殊性特点
国家公务员素质要求是由《国家公务员暂行条例》和其他有关法规严格规定的，不依任何个人意志为转移，是一种法定素质要求，具有规范性特点。同时，由于我国社会主义制度产生的特殊历史和经济条件，以及社会主义建设的艰巨任务，这就客观上要求国家公职人员必须熟练掌握管理国家与社会公共事务的专门知识和技能，需要从普通公民中选拔一批具有一定文化科学知识，能力和品质素质较高的人组成国家公务员队伍。就是说，国家公务员的素质要求要高于一般国民的素质，具有特殊的质的规定性。所以，国家公务员基本素质是规范性与特殊性的统一。
在国家公务员素质测评过程中，掌握了国家公务员素质的特殊性，就可以明确国家公务员素质测评的必要性和重要性。测评的目的在于通过竞争考试和严格考核的办法，从普通公民中择优选拔素质较高的人组成国家公务员队伍。规范性则表明国家公务员素质的测评不是随意的，不是采用人治的办法选人用人，而是通过法律、制度的手段和法定的程序选人用人。
其次，国家公务员基本素质具有差异性和相对性特点
国家公务员基本素质的差异性基于人在个体素质上的差异，主要表现在两个方面：一是符合国家规定的报考国家公务员素质要求的人之间即应试者之间素质上的差异；二是符合国家规定的录用国家公务员素质要求的人之间即被录用者之间素质上的差异。国家公务员素质的相对性主要表现为“差异”的相对性。成为国家公务员是公民自愿选择公务员职业的行为。由于人才社会受市场机制制约，自愿者不一定就是最优秀者，而且公务员素质的测评也不是万能的，考试与考核的信度与效度也不是绝对的，而是相对的。就是说，国家公务员素质与一般公民素质之间的差异是相对的。同时，在符合资格素质要求的应试者之间以及符合录用素质要求的被录用者之间的差异也是相对的，不具有绝对意义。所以，国家公务员基本素质是差异性与相对性的统一。
再次，国家公务员基本素质具有适应性和稳定性特点
国家公务员基本素质的内容，取决于国家行政管理的实际需要，而行政管理活动是不断发展变化的，在不同的历史时期对公务员的素质有不同的要求，这就决定了国家公务员素质不是一成不变的，而是随着各种环境因素的变化不断调整其结构和内涵，具有适应性特点。但是，国家公务员素质的测评是一项规范性很强的工作，而且涉及到全国的范围，因此，对国家公务员基本素质的界定必须是相对稳定的。同时，国家公务员基本素质结构一般是比较稳定的，如由政治素质、道德素质、心理素质、知识素质、能力素质等构成的结构模式及测评方式基本上是稳定的，但在内涵上（如以上各项素质的内涵），不同的历史时期有不同的内在规定性，在特定的时期内，又必须是相对稳定的。所以，国家公务员基本素质是适应性与稳定性的有机统一。
最后，国家公务员基本素质具有复合性和可塑性特点
国家公务员基本素质是由各种因素相互作用复合而成的一种人格状态。国家公务员素质的复合性还表现在国家公务员是一种既具有政治素质又具有道德素质，既具有一般知识和能力素质又具有专业知识和能力素质的一种复合型人才。同时，国家公务员素质又是一个发展性概念，公务员可以通过自我教育、自我修养和组织的诱导、培训、激励等，使公务员素质不断得到提高，具有可塑性特点。根据这一特点，行政组织要在公务员管理中，采取有效措施防止受不良环境影响所造成的某些素质因素的变异，避免公务员素质水平的降低。所以，公务员素质的可塑性主要表现为自我塑造和组织塑造两个方面。
国家公务员基本素质的复合性决定了国家公务员基本素质测评的复合性。即通过对公务员素质各要素的分别测评（如通过资格审查，可以测评资格素质；通过考核，可以测评政治、道德素质；通过笔试、面试和心理测试，可以测评知识素质、能力素质、心理素质等等），从而形成对公务员素质水平的综合评价，作为报考和录用国家公务员的依据。国家公务员素质的可塑性特点表明，公务员基本素质的测评不仅具有鉴别性作用，而且可以为进一步提高公务员素质提供依据，在公务员具备了基本素质的基础上，通过行政组织系统的塑造和公务员的自我塑造，使公务员基本素质不断得到升华和提高，进而成为国家行政管理需要的复合型管理人才。
三、新的综合
国家公务员素质问题，既是一个理论问题，又是一个实践问题，它对一国行政管理水平和行政效率具有直接的影响，因此受到各国政府的普遍重视。
在近代以来的西方人事行政发展史上，国家公务员素质理论始终是受到学术界和政界普遍关注的问题。在其发展过程中，西方有代表性的国家公务员素质理论主要有“通才理论”（以英国为代表）；“专才理论”（以美国为代表）；通专结合的“T型”人才理论（当代西方国家公务员素质理论的主流）。
英国素有“凡受过优良高等教育的人更适宜担任领导”的传统意识，认为国家文官需要广泛的知识和综合能力、应变能力以及处理人际关系的能力，注重文官的一般教育程度，文学修养和推理、判断能力，此即所谓英国的“通才”理论。
“通才”思想最早是在1855年英国诺思科特—特里维廉吏治考察报告中提出来的。③它认为人的普通能力及适应能力，即所谓完整的人格和平衡能力，是成功的官吏不可缺少的先决条件。此后，英国的文官考试和考核，一直注重文化知识和一般能力，而不注重工作经验和专业技能。通才理论强调文官的学历，特别注重从名牌综合大学优秀毕业生史搜罗人才。据统计，英国历年助理次官以上的文官，毕业于牛津、剑桥这两所名牌大学的一般占60%左右，有时竞占80%以上。至于像常务次官这样更高级的文官，其比例还要高。
以英国为代表的这种“通才”型理论，其优点是重视以人文知识为基础的基本素质，缺点是轻视专业素质，实际上是将知识化和专业化对立起来。英国重“通才”而轻“专才”的文官素质结构，同20世纪后半期的政府业务极不相适应，与日益系统化、专门化的政府工作之间的矛盾愈来愈尖锐。因此，它不可避免地要受到历史的冲击。首先，第一次世界大战期间，由于这种“通才”测评制主要适用于选拔求职者，而对大量在职者的选拔则一筹莫展。其次，第二次世界大战期间，由于英国大量青年参军而无法完成大学学业，这对“通才”测评制又是一个打击。于是，1966年，英国政府任命苏斯格斯大学副校长富尔顿负责进行文官制度改革，其核心就是如何打破“通才”结构，建立一个适应社会发展和形势变化的、重视“专才”作用的文官体制。④但迄今为止，英国文官的基本素质，仍以“通才”素质为主。
所谓“专才”理论，是以美国为代表的注重文官职务上的专业技术，强调某人在某个领域中的一技之长，重视专家的地位和作用，并注重吸收专家、学者参加行政领导工作。
这种“专才”思想，在美国1883年《彭德尔顿法》中就已确立，该法规定：“考试内容应着重于实际工作需要的才能和知识”。⑤在此思想基础上，美国的“专才”测评制表现出在选拔文官上侧重专业性和实用性。据统计，美国从弗兰克林、德兰诺、罗斯福总统到肯尼迪总统这30多年的800多名部长助理中，有一半有硕士学位或博士学位。近年来，美国总统在聘用高级官员时，表现出重视教授和专家的趋势。例如：尼克松总统任命哈佛大学教授基辛格博士为国务卿；卡特总统则任命哥伦比亚大学教授布热津斯基为国家安全助理；里根总统的内阁阁员全部是大学毕业，其中博士4人，教授2人。随着现代政府管理的复杂化，行政管理科学已从一门单一学科变成为一个复合性学科群。与此相适应，美国的“专才”理论指导下选拔的文官也表现出知识面狭而不博，偏于一隅，统筹兼顾的能力较差，尤其是缺乏行政管理方面的知识和能力。值得一提的是，第二次世界大战以后，美国十分重视这个问题，积极地变“专才”为“通才”，加强各级文官的行政管理知识培训和“通才”素质培养，更新公务员的素质结构。但就目前情况看，美国的文官制度仍未改变其注重“专才”素质的倾向。
当今世界，自然科学和社会科学的相互渗透、融合，以及政府管理的复杂化与综合化，为公务员的“通才”与“专才”素质结合提供了前提条件。所谓“通专结合”，是指公务员的“通才”素质和“专才”素质相结合的“T”型人才素质结构。“T”型人才的特征是：知识面宽阔，一专多能或多专多能，善于思辨和综合分析，能够灵活运用和融会贯通各种知识，既有英国的那种重知识和学历的特点，同时也重视公务员的专业技能，把“通才”与“专才”有机地结合起来。
一国公务员素质理论既受现实条件的制约，又受历史文化传统的影响。我国干部素质理论的哲学基础是品德主义，尽管它与我国历史上的“德政”思想具有本质区别，但却不能不受这一历史传统的影响。品德主义公务员素质理论的重心在“德”上，“德”是前提，“才”是条件，德才兼备形成公务员的整体素质。与我国不同，西方国家公务员素质理论的哲学基础是能力主义。这种公务员素质理论的重心在“才”上，“才”是选拔公务员的首要标准，“德”主要是一个自身修养问题。这是和西方文艺复兴运动以来的文化历史传统相吻合的。
随着我国社会主义市场经济体制的确立，政府职能的转变和国家公务员制度的全面推行，尤其是国家公务员考试录用单项条例的实施，对国家公务员素质标准的规范性、科学性要求越来越高，需要在古今中外人才素质理论的基础上进行新的综合。鉴于理论和现实的需要，根据党和国家人事管理的历史经验，有必要提出复合型人才理论，以作为国家行政机关选拔人才的理论标准，同时也作为国家公务员培训教育和自我修养、自我发展的一个参照目标。
复合型人才理论是一个新的历史性的综合，即在综合东方品德主义人才理论和西方能力主义人才理论优点的基础上形成的新型人才理论。复合型人才理论基础上的国家公务员基本素质构成如图2所示：
复合型人才理论摒弃了东方品德主义人才理论中“重德轻才”和西方能力主义人才理论“重才轻德”的积弊，同时强调“德”“才”标准的具体化，将德才标准中能量化的因素尽可能量化，不能量化的因素也尽可能地规范化。这种复合型人才理论可以使东西方人才理论中一直追求探索的德才统一、选用结合的理想成为现实。
图2复合型人才理论构成
本文于1995年2月收到。作者系本校公共行政学系副教授。
Theoretical Basis of Fundamental Qualities
of Public Functionaries
Ma Jingren
Abstract This essay conducts a multi-lateral analysis to definethe intension and characteristics of the fundamental qualities of public functionaries.Based thereon the author puts forth the view that the theoretical basis of China's functionary's fundamental qualities is a multi-mode training of useful personnel,i.e.a new personnel-training theory which synthesizes the Eastern theory stressing moral integrity and the Western theory stressing personal ability.
Key words public functionary,quality appraisal,multi-mode talents
注释：
①《马克思恩格斯选集》第2卷，第376、334、335页。
②《列宁选集》第3卷，第266、273、290页；第27卷，第123页。
③④约翰·格林伍德等：《英国行政管理》，商务印书馆1991年版，第99-100、第101-112页。
⑤傅肃良：《各国人事制度》，台湾三民书店1982年版，第69-87页。
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