对强化利用WTO农业国内支持措施的思考——兼论新疆农业保护措施，本文主要内容关键词为：农业论文,新疆论文,保护措施论文,措施论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年1月1日，我国加入世贸组织的过渡期届满，我国将与世贸组织中的其它发展中成员国一样承担同等的义务，享受同等的待遇。根据WTO《农业协议》，各成员国对本国农业的保护只能采取关税、国内支持和出口补贴三种手段，且必须符合有关规定。在关税方面，我国政府根据承诺已经从2004年起，对小麦、玉米、大米、豆油、棕榈油、菜籽油、食糖、羊毛和棉花等九类产品实施关税配额管理（即对配额内的农产品进口实行1％～10％低税率，对配额外的进口实行高税率）和准国家经营制（即国有贸易实体和非国有贸易实体均有权得到规定的配额），其他产品实行单一关税管理。同时，降低进口关税，并达到要求的约束税率，增加配额额度，提高配额管理透明度，实现部分农产品非关税措施关税化，授予外国企业贸易权和分销权，撤销与WTO规则不相符的非关税措施。在出口补贴方面，我国政府承诺取消一切出口补贴，如新疆棉花出口的补贴。这样，国内支持就成为今后我国政府保护国内农业最重要的选择。认真研究WTO有关规则，尤其是《农业协议》中的“绿箱”政策，充分利用其特别和例外规定及发展中成员国在WTO框架下所允许实施的农业保护政策及措施，对推进我国农业领域的各项改革，尽快提升我国农业的整体竞争力具有重要的实践意义。
一、WTO《农业协议》中的“绿箱”政策
在WTO《农业协议》中，“绿箱”政策属于可免除减让的国内支持措施。《农业协议》附件2规定，“绿箱”措施是指政府在执行某项农业计划时，费用由财政部门开支，而不是从消费者转移而来，没有或仅有微小的贸易扭曲作用，对生产影响很小的支持措施，以及对生产者不提供价格支持的补贴措施，具体包括如下：
1.一般政府服务。这类政策费用由公共基金或财政开支提供，涉及向农业或农村提供服务或补贴，但不涉及对生产者或加工者的直接补贴。其内容是：（1）研究。包括一般研究、与环境计划有关的研究，以及与特定农产品有关的研究。（2）病虫害控制。包括一般和特定的病虫害防治措施，例如病虫害的早期预报、检疫和消除措施。（3）培训服务。包括一般和专门培训。（4）技术推广和咨询服务。包括向生产者和加工者提供生产技术、信息和研究成果等服务。（5）检验服务。包括一般检验服务和以健康、安全、分级或标准化为目的而进行的特定农产品检验服务。（6）营销和促销服务。包括提供与特定农产品有关的市场信息、营销和促销策划等，但这类支持应避免导致本国产品与他国产品进行低价竞争。（7）基础设施建设服务。包括电力网、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、蓄水和排水系统以及与环保计划有关的基础设施建设工程。
2.以粮食安全为目的的公共储备。为保障国内粮食的安全供应，政府可直接以财政支出支持粮食储备，或者为私人储备提供财政补贴。
3.国内粮食援助。赈济灾民、为低收入居民保障粮食供给是政府需要承担的义务。此类财政支出或对非政府援助行动减免税收均是符合规定的补贴。
4.对生产者的直接补贴。可向生产者提供的直接补贴，而每一类补贴获得资格都有明确的规定，包括不挂钩的收入支持，收入保险和收入安全网计划，自然灾害救济支付，通过生产者退休计划提供的结构调整援助，通过资源轮休计划提供的结构调整援助，通过投资援助提供的结构调整援助，环境计划下的支付，区域援助计划下的支付。
除了“绿箱”政策外，低于“微量允许标准”措施、“蓝箱”政策措施、符合“特殊和差别待遇”的措施都可免于减让。（1）“微量允许标准”。根据《农业协议》第6条第4款规定，如果一国对特定农产品或非特定农产品的支持不超过该产品生产总值的5％（发展中国家为10％），则不必计入综合支持总量中，该农产品可免除减让。这样给各国在利用“黄色”政策支持措施上提供了更大的调节余地。我国加入WTO承诺，“黄箱”补贴中的“微量支持”不超过该产品农业生产总值的8.5％。但就是8.5％的微量支持，我国也还没有用足。据统计，以1999年为基期，我国用于“黄箱”政策特定产品的支持为459亿元人民币，非特定产品补贴约为793.6亿元人民币，尚有很大空间。（2）“蓝箱”政策。《农业协议》第6条第5款规定，一些与生产限制计划有关的“黄色”政策支持可以纳入被称为“蓝箱”的特殊政策中，来得到免除减让，但必须满足一定的要求。“蓝箱”支付价值是从现行综合支持总量中扣除的，这样在执行“黄色”政策支持上就提供了更大的灵活性。例如，欧盟在共同农业政策改革中将1995年补偿支付纳入“蓝箱”来免除减让，而美国则将1995年差额补贴纳入“蓝箱”来免除减让。（3）“特殊和差别待遇”。《农业协议》第6条第2款规定，在政府为鼓励农业和农村发展所提供的直接或间接的援助措施中，将发展中国家一些发展计划也列入免于减让范围，主要包括一般可得到的农业投资补贴、对低收入或缺乏财力的生产者提供的农业投入品补贴、为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。我国作为世贸组织中的发展中成员国理所当然地可以享受这一待遇。
我们尤其是各级政府，应该认真研究这些规则，并充分利用这些规则，以求在符合WTO规则的前提下，最大限度地对处于比较劣势的我国农业实施合理的保护。
二、强化农业国内支持的措施建议
我国承诺不再增加并且将减少造成贸易扭曲的国内市场支持。但是，根据WTO协议测算，我国农业“绿箱”政策的支持水平占农产品生产总值的平均值的比重很低，更远远低于美国、欧盟和日本等发达国家；我国“黄箱”政策的补贴水平平均值为负值，不存在减让义务。因此，从总体上说，我国的农业支持力度还有很大的上升空间。因而，充分利用WTO《农业协议》有关政策，强化农业国内支持措施，扭转对农产品特别是粮食和棉花负保护的局面，激发农业生产者的积极性，增强粮食的自给能力。这是提高我国农业竞争力迫切需要的。
1.加快农业科研体制改革，增加农业科研投资，加速农业科技进步。科学技术是优质、低耗、高效农业生存和发展的基础和保障。加速推进科技进步、加强技术创新，是提高农产品市场竞争力的根本途径。目前，我国农业科技进步贡献率为40％左右，而发达国家为80％左右；我国农业科技转化率为30％～40％，而发达国家比我国高出一倍。因此，在今后一段时间内，要加大对农业科技研究和对农业新技术推广力度的投入，加快农业科技成果转化，努力把科学技术转化为现实生产力，提高农业和农村经济的整体效益。这种提升农业生产技术水平和技术含量的政策既符合WTO的有关规则，又对提高农业的国际竞争力具有直接的作用。但在我国目前，首先是要加快农业科研体制改革，加速农业科技进步。
2.加大对农业基础设施的投入，改善农业生产条件。农业基础设施是稳定和提高农业生产力，提高农产品在国际市场上的竞争力的根本措施。根据WTO协议，农业基础设施属于WTO《农业协议》的“绿箱”政策，这方面政策不受WTO规则的约束。为此，在农业基础设施建设方面，一是要加强农田水利设施建设、大江大河治理、农业科研投入、防灾减灾能力、气象服务等，强化生态环境治理、水土保持、防护林建设的投入力度，改善农业生产条件，增强农业的抗灾能力。二是要加快农村社会化服务体系建设，加强农技推广、检疫防疫、质量检测、市场信息等产前、产中、产后服务，健全和完善农产品市场流通体系，增建农产品仓储设施，完善农产品储备制度，提高农产品的转化增值和抵御市场风险的能力。
3.加大农村人力资源开发力度，广泛开展农业职业技术教育和培训，提高农业生产者的综合素质。一个国家和地区的经济或一项产业综合竞争力的强弱是由其背后经济发展或一项产业中主要人群的综合素质决定的。我国农民农业生产的综合素质较之国外发达国家存在较大差距已是一个不争的事实，它是造成我国农业生产综合竞争力低下的一个重要原因。加之近年我国农村劳动力大量转移至城镇就业，其中大多是文化层次较高的青壮年劳动力，造成我国农业竞争力后劲不足。在WTO框架下留有非价格因素的农业保护空间，其中一个重要方面就是对农业劳动者的各种培训。这恰恰是我国政府未能很好开展的一个重要领域。应当利用我国加入WTO的有利契机，加大对农业科技和农业生产技能培训的投入，提高农民接受和使用新技术的能力和基本素质，通过提高农业综合素质，提高农业综合竞争力。
4.加大区域布局投入，实施区域布局政策。区域发展援助计划下的支付属于世贸组织“绿箱”政策，这为我国加入WTO后调整区域布局提供了良好的政策环境。新疆幅员辽阔，各地区的自然条件、自然资源不同，经济区位等社会经济发展水平也各不相同。但目前，我区农业产业的地区特征不明显，各地不顾本地区优势，盲目布局、盲目发展，不仅存在大量的低水平重复竞争，造成资源大量浪费，也与我国入世后的竞争需要不相符。因此，政府应加大区域布局投入，实施区域布局政策，根据不同地区优势，合理规划布局，尤其是我区的棉花生产和牧区的草原牧业生产。
5.建立生态资源法规体系，保护农业生态环境。通过对生态环境的立法和严格执法，就各利益主体在农业资源开发、利用和保护等方面的行为进行引导、规范、保障和约束，以实现农业资源的最优利用，有效保护农业生态环境，促进农业生态和农场经济的协调发展。各地要统筹实施农业综合开发、扶贫开发，从加强土地、水源、森林、牧场等自然环境的保护与治理，防止农耕技术对生态的破坏等方面进行综合治理，保护和改善生态环境，不断增强农业发展潜力，实现农业的可持续发展。环境计划下的支付和通过资源轮休计划提供的结构调整援助都属于世贸组织“绿箱”政策中允许向生产者提供的直接补贴。我区是全国四大牧区之一，长期以来，由于草地资源采用自然粗放经营方式，重利用、轻建设，重开发、轻管理，草地面临严重危机，主要表现在以下三个方面：一是超载过牧、乱开滥垦，草原破坏严重，致使草地退化、沙化、碱化面积逐年增加，生产力不断下降；二是草原建设缺乏统一计划和管理，投入少，建设速度慢；三是草地资源的综合优势和潜在生产力未能有效发挥，牧区草原生产率仅为发达国家的5％～10％。因此，加快退耕还林、退耕还草，加强农田的基本建设、水利设施建设、植树造林等应是我区今后农业工作的重点。
6.建立农业保险制度和保险体系，提高农业和农民抗风险能力。农业生产周期长，自然风险大。为增强农业的风险承受能力，保护农业生产稳定发展和维护生产者的利益，WTO《农业协议》允许对农业收入保险的政府补贴和对自然灾害救济的支付。因此，建立农业保险制度和保险体系，既能提高农业和农民抗风险能力，保障农业收入，又符合世贸组织规则，应当是我国加入WTO后农业支持政策的重要选择。在发达国家，农业保险已受广泛重视，成为政府支持农业发展的一个重要手段。美国、日本、加拿大等国均有较为完善的农业保险体系。以美国为例，美国农作物保险主要分为三类：一是基于产量的保险，分为以下三种情况，当自然灾害和病虫害造成生产者损失时，可获得赔偿；当一个县的实际产量按90％折算后低于农户投保选择的产量时，农户可获得赔偿；当受损害而产量减少造成价值减少时，按照特定区域种植该作物的成本确定保额基准。二是收益保险计划，包括集体收益保险政策、调整总收益计划、农作物收益保险总额、收入保护和收益保险等五种情况。三是政府的大灾保险，当农作物损失超过50％时，提供确定价格55％的赔偿。这种通过农作物保险保证生产者收入的稳定，取代价格补贴的做法，是值得我国借鉴的。目前，我国农业保险制度相当不完善，出现农业保险水平低和保险索赔难的恶性循环。因而，重视农业保险问题，建立和完善保险体系，使农业保险能适应WTO框架下农业生产的需要，是非常迫切的。
7.改革我国农产品流通体制，建立高效率的运销体系。高效率的运销体系可以缩短流程，可以降低中间费用，树立本国产品形象，强化国际农产品促销活动。而我国遍布农村和城市的农产品购销机构，却人员臃肿、效率低下、亏损严重，且各省市之间条块分割严重，流通环节繁多不畅，流通成本高昂，严重阻碍了农产品的高效流通。
8.增加与生产不挂钩的收入支持。WTO《农业协议》“绿箱”政策中明确规定了八类可向生产者提供的直接补贴，其核心是与生产不挂钩的收入支持。增加与生产不挂钩的收入支持，给农产品生产者适度的生活保障，既有利于保持农产品生产者的积极性，又可避免旧价格支持体制导致的农产品生产成本过高、生产过剩以及农业生产与国际农产品供需及价格的脱节。
最后，在实施国内支持措施过程中，应特别注意以下两个问题。
一是补贴效率。我国农业的基本国情，如农户规模狭小、农民素质较低及地方政府管理水平不适应客观实际等，在很大程度上降低了我国现有农业补贴的效率。另外，我国农业补贴在补贴环节和方式上存在诸多不合理之处。表现为以下三个方面：（1）对农业投入品的补贴涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面，而且很少区分地区和人群。（2）农业补贴资金过多地沉淀在粮棉流通领域，但由于流通环节多，补贴资金流失大，最终到达生产环节和农民手中的补贴资金很有限。（3）农业补贴政策涉及财政、农业、外经贸等多个部门。政出多门，协调困难，抬高了交易成本。此外，农民数量庞大，在政府与农民之间缺乏有效的中介组织这一载体，这些都使农业补贴效率下降。因此，进一步加大生产环节的补贴，加快农业管理体制改革步伐，成立区域性的农业行业协会，提高农业补贴的实际效率是各级政府必须关注的问题。
二是补贴结构。由于我国农业补贴资金有限，优化补贴结构尤为重要。应重点补贴优质化、专业化农产品、绿色农产品及精深加工的农产品生产，农业投入品应以良种和节水型灌溉中的水电费补贴为主，对受冲击的粮、油、棉、糖等敏感性农产品主产地的中低收入农户进行补贴，以贴息贷款和直接补贴农产品基地建设的方式重点支持农业产业化龙头企业的收购、加工和销售活动。