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1998年1月27日，印尼外长阿拉塔斯宣布， 如果印尼政府所提出的给予东帝汶“广泛自治地位”的建议不能为东帝汶人民和国际大家庭所接受，那么印尼将允许东帝汶宣布独立。这是印尼政府首次公开承诺允许东帝汶独立。这也是继去年印尼政府提出给予东帝汶“广泛自治地位”的建议后，在东帝汶问题上作出的又一重大政策性调整。1月28日， 由联合国特使主持，印尼、葡萄牙参加的东帝汶前途三方会谈在纽约再度复会。东帝汶在被印尼“合并”20多年后，第一次迎来了“独立”的曙光。
殖民统治和冷战的双重牺牲品
东帝汶位于努沙登加拉群岛的最东端帝汶岛的东部。16世纪，葡萄牙殖民者入侵帝汶岛，而后又与荷兰殖民者签署了瓜分帝汶岛的条约，即东帝汶及欧库西归葡，西帝汶归荷属东印度（今印尼）。1951年，东帝汶在名义上被划为葡萄牙的海外省。
1975年，葡政府宣布东帝汶举行公民投票，实行民族自决。与此同时，东帝汶各派势力纷纷成立政党，继而引发大规模内战。1975年11月，左翼政党“独立革命阵线”打败了帝汶民主联盟，宣布成立东帝汶民主共和国。但在当时冷战的大国际环境下，印尼和西方都不愿意看到一个“红色东帝汶”的出现。同年12月，在西方国家的默许和纵容下，印尼出兵占领了东帝汶。1976年7月，时任总统苏哈托签署特别法令， 合并东帝汶为印尼的第27个省。
印尼占领东帝汶后，东帝汶“独立革命阵线”与印尼军队展开了长期的游击战。印尼20多年的统治期间，至少造成近20万东帝汶人死于战乱和饥荒，约占东帝汶人口的1／3。印尼政府也为此付出了“沉重的代价”，2万印尼军人在东帝汶殉职， 而政府用于东帝汶的建设资金按人均计算居全国之首。
联合国一直未承认东帝汶归属印尼。1975年12月，联合国大会曾要求印尼从东帝汶撤军，并呼吁尊重东帝汶领土完整和人民的自决权利。1982年，联大又通过了支持东帝汶人民自决的决议。葡萄牙则在印尼占领东帝汶后即与其断交。从1992年至1997年，葡与印尼两国外长在联合国秘书长的斡旋下就解决东帝汶问题进行了九轮会谈，但双方分歧较大，谈判未取得实质性进展。
哈比比政府提出“自治方案”
1998年5月，印尼政治、经济和社会危机同时爆发， 苏哈托被迫下台。新总统哈比比为尽快获得国际支持，改善国际形象，摆脱经济困境，开始在东帝汶问题上作出一系列政策调整，如释放政治犯，撤走部分军队，接着又向联合国秘书长递交了旨在彻底解决东帝汶问题的“自治方案”。根据这个方案，印尼将给予东帝汶除外交、国防和财政以外的广泛的自治权，但东帝汶仍是印尼领土的一部分。
1998年8月在联合国秘书长的主持下，葡、 印尼举行了第十轮会谈。会议联得了突破性进展，双方表示，将在不放弃各自国家根本立场的前提下，继续就东帝汶广泛自治地位进行深入讨论，并支持东帝汶各派力量参与寻求解决东帝汶问题的努力。
1999年1月12日， 印尼的盟友澳大利亚突然宣布改变原来承认印尼对东帝汶行使主权的立场，进而主张支持东帝汶人民最终获得民族独立。澳原本是惟一承认印尼对东帝汶拥有主权的西方国家，其立场的突然转变使印尼更感孤立。
1月27日，印尼政府终于作出让步， 表示如果各方在即将开始的新一轮三方会谈中不能接受“自治方案”，印尼政府准备允许东帝汶独立。
国际上对印尼政府这一最新的表态多表示欢迎。联合国秘书长称，这是“一项非常明智和重要的政治决定”，并希望印尼与葡萄牙双方保持克制，理智地处理东帝汶政权过渡问题。美国国务院发言人也表示，印尼的新政策是一个“好的发展方向”。东盟各国舆论也给予了肯定的评价。
在东帝汶，当地居民虽对印尼政府态度的突然转变表示“欣喜”，但也有一些人担心“独立”会揭开旧疮疤，造成社会动荡。因为在印尼政府20多年的统治中，其一直推行“以夷制夷”的方针，在东帝汶人中造成很大的裂痕。东帝汶罗马天主教教主贝洛也表示，各方需要更多的时间去协商和讨论，切勿“匆匆行事”。
“全民公决”成为关注焦点
随着印尼政府态度的改变，围绕东帝汶独立问题，各方将焦点集中到了是否举行“全民公决”上。仍在狱中的“独立革命阵线”领导人古斯芒表示，虽同意印尼政府的“自治”方案，但自治应被视为是东帝汶举行全民公决的过渡；流亡的东帝汶独立运动领导人霍塔则坚决反对印尼政府的自治方案，表示要求进行全民公决。
那么，印尼政府为什么会改变原本坚持的“自治”方案，而承诺允许东帝汶独立呢？其主要原因是因为不愿面对“全民公决”。印尼外长阿拉塔斯指出，过去的经历提醒我们，全民公决只会重新揭开历史的疮疤，进而挑起武装冲突与争端，甚至爆发内战。
也有分析家指出，印尼政府宁愿选择允许东帝汶独立而不愿进行全民公决，主要是担心印尼国内其他具有分离主义倾向的地区会继东帝汶之后提出同样的“全民公决”要求。苏哈托下台后，哈比比政府面临国家分裂的威胁，亚齐、伊里安查亚等地区分离主义分子频频举行示威活动。因此，当印尼政府意识到东帝汶独立已成为不可避免的必然趋势后，主动采取“弃车保帅”的策略，一来可以摆脱多年来因东帝汶问题造成的外交窘境，二来又可“快刀斩乱麻”，防止其他地区产生负面的“连锁反应”。而对于哈比比政府本身，又可因此赢得“民主”与“开明”的美誉。
目前，东帝汶内部反对独立和支持独立的两派势力矛盾日益凸显，流血冲突几乎天天发生。东帝汶首府帝力虽然局势平静，但人心惶惶。此外，东帝汶91%的人信奉罗马天主教，与外来的移民之间存在着诸多的宗教、种族和社会矛盾。因此，如果印尼突然撤军，并允许东帝汶宣布独立，那么东帝汶各派势力纷争内斗的历史可能再度重演，大规模内战也可能一触即发。如何缓和内部矛盾，如何处理好与葡萄牙及印尼的双边关系，都将是东帝汶人民寻求独立时所必须面对的严峻挑战。从这个意义上讲，独立对于东帝汶人民来说，可能并不仅仅意味着和平、民主与自由。
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