粮食价格与粮食储备的宏观调控，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,粮食价格论文,粮食储备论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年以来，我国粮食市场供大于求的矛盾日益显露，国有粮食企业的储备压力增大，库存急剧上升。出现这种情况一方面是由于近两年粮食连续丰收，供给增长，另一个不可忽视的原因是农民减少了家庭的粮食储备，增加了对市场的供给量。1985年取消统购统销以后，我国的粮食储备已由单一的国家储备转变为社会性储备，它由国家专项储备、粮食企业储备和农民家庭储备这三方面组成。而1997年以来的粮食储备格局是，国有粮食企业承担了社会商业性储备的绝大部分任务。我国城镇人口约3.5亿，按人均年消费口粮250公斤（原粮）计算，全年口粮消费约需880亿公斤。商业性储备的粮食需保持1年的周转，因而用于供应城镇人口口粮的储备最多也只在900亿公斤以内。但到1997年11月底， 国有粮 食企业的库存（专储粮和商业库存）就超过了1200亿公斤。有文章说，1998年储备总量已达1500亿公斤。与此形成反差的是，农民家庭减少了自己的储备。据笔者1998年6月对川西平原地区一些农户的调查，农民的实际存粮数不超过6个月，大部分在3－4个月左右，连正常的自给性储备（1年的口粮消费）都没有达到，更不用说供给市场的商业性储备了。显然，这种粮食储备分配格局是不合理的。笔者认为，粮价在这个问题上起着重要的作用。本文所要讨论的就是如何合理地运用价格杠杆来对粮食储备进行宏观调控。
一、粮价与国有粮食企业的储备
国有粮食企业的储备分成两部分，一是代管的国家专储粮，不以营利为目的，其数量也不可能太大，本文不予讨论。二是商业性储备，它是用于市场供给正常周转的粮食储备。从粮食生产周期考虑，商业性储备应保持1年周转（因各种粮食一般是1年收获1次），即按1年的消费量储备。目前国有粮食企业的商业性储备已超过了它应承担的合理界限。
国有粮食企业作为粮食商品经营者，应有一个自我调节机制将商业性粮食储备控制在正常的范围内。之所以没有形成这种机制，在于目前国有粮食企业的双重身份及其职能。双重身份是指它既是执行国家粮食政策的工具，又是商品经营者。这种身份要求它既要按国家制定的保护价敞开收购农民的余粮，又要在粮食购销的经营活动中盈利，或至少不允许出现亏损。在经济转型时期，需要执行政策性职能的国有企业都面临着这个难题。前几年国有粮食企业的经营相对来说还不太困难，主要是市场粮价一直保持着上涨趋势。例如，1994年国家定购价比1993年上升了约46%，市场粮价也相应上涨。国有粮食企业1994年向市场销售的是1993年收购的粮食，两年之间的粮食价差抵销经营费用绰绰有余，可以在执行国家粮食政策的同时，保证经营盈利。1996年再次提价42%，当年顺价销售也不成问题。1997年情况发生转折，国家定购价维持原有水平，但市场粮价开始回落，1996年收购的粮食无法实现顺价销售，低价销售又要造成大量亏损，只好积压在粮库里，造成库存急剧上升。粮价显然是影响国有粮食企业储备数量的直接原因。
需要指出的是，国有粮食企业库存上升的另一个重要因素是乡镇一级政府利用粮食价格的双轨运行，挤压中央财政。我国农业税近几年一直采取征实的办法，即地方政府将农业税按粮食定购价换算成一定数量的粮食，以国家定购任务的形式下达给农民。其缴纳程序应该是：粮站收购农民的粮食，实行现金清算，户交户结，再由农民以现金方式向乡镇政府缴纳农业税。而实际缴纳程序都是粮站收购粮食以后，只付给农民一张收据，由粮站直接与乡镇政府结算。这样做看起来既保证了农业税的征收，又大大简化了手续，但却为乡镇一级政府挤压国家财政开了方便之门。许多地方的乡镇政府把当地的统筹提留任务也折算成粮食，与农业税一起作为定购任务下达给农民。农民的定购任务几乎都增加了1倍以上，其售粮款由粮站交给乡镇政府作为农业税和统筹提留款。这种所谓“乡镇代扣”的作法虽然被中央多次明令禁止，但据说绝大多数地方（至少在笔者调查所到的每一个乡）都是如此。这种作法之所以没有遭到农民的反对，是因为这些粮食全部按定购价收购，每公斤比保护价高出0.12－0.20元，特别是在市场粮价下跌，粮食难卖，粮站已停止按保护价收购余粮的地方，农民更是乐意以这种方式来缴纳统筹提留款。而作为经营者的粮站从自身利益考虑是反对这种作法的，因为农民交统筹提留任务应该以卖余粮的方式来完成，余粮应按保护价收购，可以降低收购成本。按定购价收购的余粮，在市场粮价低的情况下，不能实现顺价销售，就要形成亏损。但由于粮站干部的任免权在地方政府，来自当地政府的压力迫使他们不得不执行这种作法。其结果是农民以高价卖出了余粮，乡镇政府拿到了粮款，收到了统筹提留费用，卖不出去的粮食压在国有粮食企业的仓库里，形成的亏损挂到帐上，最终要落到国家财政头上。截止1998年上半年，过去6年里粮食系统亏损达1200 多亿元，其中，1996、1997两年新增的亏损挂账分别为280亿元和500亿元。当然，大部分确实属于经营亏损，但也有一部分是上述方式流入了乡镇一级政府。
1998年中央决定对粮食流通体制进行重大改革是非常及时的，再让国有粮食企业按老办法运作下去，国家财政最终会背不起这个包袱。这次改革要求国有粮食企业必须坚决执行“按保护价敞开收购农业余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行”这三项政策。三项政策无疑是正确的，它是克服国有粮食企业弊病的关键措施。这一改革目标的实现，将使我国粮食流通领域的状况发生根本转变。但是，笔者认为，目前要真正落实这三项政策难度极大。这是因为，这次改革的一个直接目的是缓解国有粮食企业经营不善给财政造成的巨大压力，并不是要把它完全推向市场。国有粮食企业执行粮食政策的职能并未剥离，它仍然是国家调控粮食市场的工具。要使国有粮食企业在执行粮食政策的同时不出现经营亏损，关键就在于它必须对粮源和价格实现全面垄断，而这种垄断从理论和实践来看实现的难度很大。
首先，要控制粮源，国有粮食企业必须以不低于市场粮价的价格敞开收购农民余粮。在价格有利的情况下，农民就有可能将除自食以外的粮食全部卖给国家。我国粮食年产量已达到5000亿公斤，按35%的商品率计算，意味着国家每年须收购约1700亿公斤粮食，仅收购资金就需约2万亿元。扣除每年的正常消费以后，储备粮每年所占用的资金也要数千亿元，这还不包括新增仓储设施和保管的费用。由此形成庞大的资金压力，与这次粮食流通体制改革所要达到的减轻财政负担的目的相悖。
其次，在各地区部门利益独立化的背景下，国有粮食企业也难以形成全国性的价格联盟。由于各地区经济发展的不平衡，粮食生产成本和市场供求情况都有差异，各地粮食企业的收购成本也就不会相同。收购成本低的粮食企业会以较低的价格去冲击收购成本较高地区的市场，这样就有一部分地区无法实现顺价销售。（注：1998年夏粮收获以前，四川省的稻谷市场价从每公斤1.5元急跌至1.2元左右，主要是省外大量低价稻谷入川。数量庞大的粮食在省际间调运，私营粮商根本做不到，只能是国有粮食企业。在大量外地低价稻谷的冲击下，四川粮食企业无法顺价销售，造成库存急剧上升。）这会导致各地区对本地市场进行封锁，禁止外地粮食进入，最终会给粮食产区造成销售压力，并影响农民的种粮积极性。
退一步说，即使国有粮食企业能利用地方政府的行政干预手段完全垄断粮源，并且能在全国市场上采取联合行动，按统一的价格收购和销售粮食，那么，这种垄断也至少存在三个弊病：
第一，它会使国有粮食企业处于一种非常有利的市场地位，这就难免导致各基层粮站对农民利益的侵犯。长期以来，基层粮站、粮管所在收购粮食时存在的通病如压级压价，克扣斤两，粮款兑现慢，服务态度差等本身就缺乏一个有效的机制来制约，在形成垄断地位以后，要想解决这些问题更是难上加难。而农民在与私营粮商打交道时，双方一般都能以公平的身份进行协商和交易。因此，农民对国有粮食企业独家垄断粮源持反对态度，如果农民无力改变这种市场状况，最终会影响他们的生产积极性。
第二，独家垄断不利于国有粮食企业加快自身的改革。国有粮食企业与其它行业的国有企业一样，存在着权责不清、管理不善、缺乏活力、效益低下等通病。由于长期以来的“两头吃”（一头吃农民，一头吃国家财政）成了习惯，其改革步伐已经远远落后于其它行业，直到1998年粮食流通体制改革方案推出以前，它仍然是我国为数极少的还在靠国家财政补贴生存，吃着“大锅饭”的部门之一。中国经济正在加快转型的进程，国有粮食企业应加快改革步伐，跟上改革的形势，增强自身的竞争力，尽快转变为真正的商品经营者。垄断排斥了来自外部的竞争压力，对国有粮食企业的改革有弊而无利。
第三，这会加大我国粮食储备风险。由国有粮食企业独家控制粮源，这意味着粮食储备这一社会性任务将有可能全部落到国有粮食企业肩上。且不说这将大大增加用于仓储设施建设的投资和用于收购、储粮的资金。更重要的是，粮食本身就是易损耗商品，在缺乏有力的监督制约机制的情况下，始终存在着帐实不符的隐患。已经披露的事实证明，国有粮食企业中虚报库存，挪用粮食收购资金并不是个别现象。虚报库存隐含的风险是，一旦国家需要却调不出粮食，就可能引发大问题。我国粮食储备任务应由社会储备体系来共同承担，国有粮食企业只应根据自己所占的市场份额保持合理的商业储备，这不仅可以减轻国家在粮食收、储、运、销环节等资金上的负担，更主要是可以分散风险。国有粮食企业独家垄断实际上是给自己压包袱。
同所有国有企业的改革一样，国有粮食企业的改革也是一个艰巨的过程，不可能一蹴而就。尤其是在它还肩负着执行国家粮食政策的任务时，国家应该给予一定的扶持，使其逐步达到改革的目标。这个扶持实际上并不复杂，那就是国家调控粮食价格，使之每年都保持一定幅度的上扬。据调查，国有粮食部门从粮食收购、储存、运输直到销售，所需的各种费用及资金占用利息约为每公斤0.15－0.20元。以稻谷为例，每公斤定购价为1.44元，粮食部门至少要在此基础上加价10%，才能做到经营不亏本。如果我们的粮食定购价能够每年保持这个上涨幅度，则粮食部门上一年收购的粮食就可以在第二年加价10%售出，实现顺价销售。如果能够实施这一政策（其可行性将在本文第三节讨论），可以为国有粮食企业的改革赢得一个宝贵的过渡时期，不至于使其立即陷入不改不行、改又改不了的两难境地。
二、粮价与农民家庭的粮食储备
1996年以来，农民家庭粮食储备下降比例很大。据四川省粮食局对5582户农民家庭的定点调查，1996年秋粮收获后人均储粮为223 公斤（原粮），1997年3月夏粮收获以前人均储粮为120公斤，扣除自食部分，可以向市场提供的粮食不到50公斤，这与80年代至90年代初农民家庭一般至少保持1年以上的粮食储备形成强烈的反差。
影响农民储粮动机的因素主要有三个：市场供给预期、现时市场价格和未来价格预期。如果农民认为未来市场的粮食供给充足，他将减少自己的粮食储备数量。但他是通过减少生产来降低储备还是通过增加向市场售粮来降低储备，就取决于市场粮价。如果市场粮价高于生产成本并能获得预期的利润，他将继续保持原有的粮食生产规模，增加向市场的售粮数量；如果市场粮价接近或低于粮食生产成本，他一般不会向市场售粮，而是减少生产。如果农民预期未来粮价会不断上涨，他不会盲目地向市场抛售余粮，以影响未来的收入。
关于第一个因素市场预期问题。目前有三个方面的原因促成了农民对市场供给过剩的预期。一是市场粮价从1997年以来不断下降并保持这一趋势；二是农民售粮出现困难，这主要表现在许多基层粮站都已停止或变相停止执行按保护价敞开收购农民余粮的政策；三是舆论宣传工具的影响，如关于粮食丰收、国有粮食企业普遍出现粮食压库现象的报道，等等。在这些原因的影响下，农民较大幅度地减少了家庭粮食储备。
关于第二个因素市场价格问题。农民愿意向市场售粮，首先是因为市场粮价使他有利可图。农民种粮究竟合不合算，是一个长期争论不休的问题。计划经济时代极其低廉的粮食收购价是国家为了加快工业化进程要求农民提供积累的体现。但是，这一政策从80年代以来已逐步发生变化，而长期形成的思维定势使许多人在谈到粮价时总是认为偏低。笔者认为，改革开放以来，除了1985－1987年和1990－1992年这两个时段粮价较低以外，其余年份农民种粮是有利可图的。下表（见下页）是我们对四川省眉山县尚义镇人民村农户1997年粮食生产收支情况的调查，笔者认为这张表能够代表川西平原（也包括南方许多产粮地区）的一般情况。
从表中可以看出，在扣除生产成本及农业税、各项统筹提留款以后，每亩粮食收入为567.3元，农民自己投工27个，平均每个劳动日报酬约21元（1997年全国职工日平均工资为25元左右）。（注：该村农户普遍采用免耕法，并且是自己收割，没有“机耕费”和“收割雇工费”这两项成本，实际收入高于表中的统计数。为了更能反映川西平原的一般情况，笔者加上了上述两项成本，以免过高估计农民实际收入。）按目前的市场粮价，粮食生产的比较效益不算低。它不仅刺激了农民的生产积极性，也激励了农民向市场售粮。从1993年以来，土地抛荒现象已基本杜绝，一些过去把土地转包给别人的农民纷纷收回土地自己耕种，原因就在于粮价能够为农民带来预期的利润。
每亩粮食生产支出、收入调查
支出
生产成本农业 水费 各种 共计
税 提留
(元) (元) (元) (元)
品种小麦
水稻 共 63
44.7
81
188.7
成本
数量
金额数量
金额 计
项目 (公斤)(元)(公斤) (元)
种子12.5 17 1 11 28.5
化 碳铵
30 15 25 12
27
复合肥 25 22 25 22
44
钾肥
10 14 7.5
10.5 24.4
肥 尿素
7.5 12
12
农药 715
22
机耕费
4545
90
收割雇 80
工(个)
12 15
合计(元)
328
总计(元) 516.7
收入
小麦 水稻 共计
产量金额 产量金额
(公斤)
(元) (公斤) (元) (元)
品种 300 336
550 748
1084
复合肥
钾肥
工(个)
合计(元)
总计(元)
1084
关于第三个因素未来价格预期问题。如果农民认为未来粮食价格会持续上涨，即使现时的市场粮价有利可图，他也可能减少向市场的供给，增加家庭粮食储备，保证未来更多的收入。对未来价格的预期也是与对未来市场供给紧密联系在一起的，供给增加，价格自然就会下降，供给减少，价格就会上升。因此，如果农民真正形成了价格上涨预期，控制住对市场的过量供给，会对粮价产生助涨作用，这又反过来强化了他的储粮动机。在粮价逐年上涨的情况下，让农民增加粮食储备是对他们自身利益的保护。只要国家坚持实行粮价逐年温和上扬的政策，这一预期的形成只是时间迟早的问题。实际上，农村改革20年以来的大部分时期粮价都是上涨的，正是由于粮价的逐年上涨，经常有从事农村工作的干部替农民抱怨，认为提价的好处都被粮食经销商拿走了。既然如此，为什么不引导农民储备一些粮食到提价以后再出售呢？
三、我国粮价与储备的合理运行模式
在一定的价格水平上，国有粮食企业的储备（以下将它与国家专储粮合起来简称国家储备）与农户的粮食储备成反方向变化，国家储备增加，农户储备就减少。引起变动的关键因素是粮食价格，如图一所示。从图中可以看出，当价格为P[,1]时，国家储备数量为S[,1]，农户储备数量为S[,2]。农户储备大于国家储备。当价格为P[,2]时，国家储备为S[,2]，农户储备为S[,1]，国家储备大于农户储备。（注：本图设定的前提条件是粮食最低价格必须高于农民生产成本，否则，农民没有生产积极性，也就谈不上自愿售粮。）
图一
图中：OX表示粮食储备；OY表示粮食价格；S表示储备数量；P表示价格水平；GG是国家储备曲线；FF'是农户储备曲线。
粮食是关系国计民生的战略物资，国家必须掌握一定数量的粮食储备用于应付意外事故和调控市场粮价，国有粮食企业也必须保持基本的商业性储备用于城镇居民的口粮供给。但我国有3/4 的人口属于农业人口，他们拥有粮食生产资料，其自身的粮食供给和自给性粮食储备应靠自己解决。从这个总格局来考虑，我国社会粮食储备总量的70%应在农民家庭中。宏观调控就是要正确地制定粮食价格，利用价格杠杆的作用来实现粮食储备总量的合理分配。如图二所示，国家可以将价格控制在P点，保持农户储备大于国家储备的格局。
图二
图二显示的是静态模式，因为P点是固定的。 而在实际运行过程中，粮价会呈不断上涨的趋势。一方面是因为国有粮食企业执行国家粮食政策的经营费用要靠粮价上涨来抵消，另一方面是为了保护农民的种粮积极性。但是，如图一所示，粮价的上涨会导致农民减少家庭的储备，从而导致社会储备分配比例的变化。这看来是一个非常矛盾的问题，但并不是不能解决。关键在于培育农民对未来粮食价格不断上涨的预期。要使农民认识到粮食的价格将随着土地有限性的增大而不断上升，国家将坚持实行粮食价格稳定上涨的政策。在形成这样的观念以后，农民会在出售粮食时采取理性的态度，他不仅会储备足够用于保证家庭安全的粮食，同时，为了今后的收入增加，还可能保持一部分商业性储备。
假定农户已经形成了粮价上涨预期，我国粮食价格和粮食储备分配比例的变化趋势就可以用图三来表示。图中P[,1]、P[,2]、P[,3] 分别代表第一年、第二年、第三年的价格水平。GG'[,1]、GG'[,2]、GG'[,3]分别代表这3年的国家储备，FF'[,1]、FF'[,2]、 FF'[,3]代表农户储备。可以看出，在粮价上涨的情况下，国家储备和农户储备都保持在相对稳定的比例上。笔者认为，这是在向社会主义市场经济转型时期，国家运用价格手段来调控社会粮食储备分配的合理模式。并且这一模式具有很强的可操作性。
图三
对于图三的模式还有两个问题需要说明。
第一，粮价保持逐年温和上扬是否可行？换言之，国有粮食企业和农民对价格上涨的要求与消费者的承受力能否统一？从国有粮食企业冲抵经营费用的角度考虑，每年要求粮价上涨的幅度大约为8－10%。对农民而言，目前的粮价已经使他们能够获得不算低的利润，只要在现有基础上保证粮价的上涨幅度不低于化肥、农药等主要生产资料价格上涨的幅度，农民就不会失去种粮积极性。对消费者而言，由于口粮的消费数量不大，并保持稳中有降的趋势，每年8－10%的上涨幅度应该是能够承受的。从1978年到1996年，我国的粮食定购价累计增长648.4%， 平均每年递增11.83%，高于10%的涨幅， 并没有因粮价的上涨而引起社会波动。1992年我国全面放开粮价，实行购销同价，当时许多人都对这次改革顾虑重重，担心消费者承受不了，为此还增发了粮食补贴。而运行的实际结果证明我们低估了消费者的承受力。1994年和1996年粮价的大幅度上涨（3年累计涨幅达105%）再次对这个承受力进行了验证。当然，消费者有承受力并不意味着粮价就一定要每年增长10%，通过促使国有粮食企业降低经营费用，可进一步降低粮价的涨幅，从而使粮价的逐年温和上扬更具可行性。（注：目前我国粮价已接近或高于国际市场价格，粮价继续上扬会引起国外粮食对我国市场的冲击。我国是否需要象日本那样对国内市场进行保护，现在就应预作准备。笔者认为，国外粮食对我国的冲击力度是比较有限的。一是国外能提供的粮食数量有限，大家还记得的是，几年前，当中国从国际市场购进粮食数量稍大一点时，就有人耸人听闻地提出了“谁来养活中国人”。二是汇率变动因素的不确定性。三是国外进口粮食的经销费用高，目前在国内市场上，进口大米就没有价格优势，远远高于国内大米。因此，从进出口贸易的角度来看，粮价的温和上扬对国有粮食企业顺价销售影响不大。）
第二，市场粮价能否按宏观调控的要求运行？自从1985年取消统购统销政策以后，粮价就一直处于双轨运行状态，一条轨道是国家定购价和保护价，另一条是市场粮价，没有特殊情况国家不会直接干预市场粮价。影响市场粮价的主要因素是市场供求关系。要使市场粮价按宏观调控的目标保持逐年温和上扬，主要依靠定购价对市场粮价的引导。近20年的实践证明，国家定购价的上涨能够引导市场粮价同步上涨，但一个重要的前提是，定购价不能大幅度偏离生产成本。1996年定购价的上涨幅度过大，当年市场粮价也随定购价上涨，但由于过分偏离生产成本，第二年市场粮价就回落并低于定购价。因此，加强对粮食生产成本和农民储粮动机的长期跟踪观察，使定购价既要保证农民种粮获利，又不形成过高的利润，就可以发挥国家定购价对市场粮价的指导作用，使其按宏观调控的要求运行。