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为贯彻中央关于加大经济结构调整力度、逐步解决重复建设和防止发生新一轮更大规模重复建设的指示精神，我们对全国属于支柱产业的六个行业进行了调查。调查结果表明，重复建设确实严重存在且有愈演愈烈的趋势，已经到了非解决不可的程度。
一
“八五”是我国改革与经济发展的重要时期，基础产业和支柱产业的培育与发展取得突出成绩，并对经济快速增长起到强劲的拉动作用。在快速稳定发展的同时，亦存在一些不容忽视的问题。突出的是“大而全、小而全”、盲目投资和分散重复建设，以及由此带来的投资与建设效益不高，支柱产业发展相对缓慢，生产集中度不高，地区产业结构趋同和银行贷款质量恶化等问题。
支柱产业重复、分散投资严重存在，生产能力利用率低下，造成支柱产业发展不足与其生产能力相对过剩并存的格局。至“八五”末，我国机械、石化、电子、冶金、建材等8 类行业的产值占全国工业总产值的比重为38.84%，仅比“七五”初期提高4.5个百分点。其中，汽车、石化、电子等支柱产业1995年产值占工业总产值的比重分别仅为3.57%、3.41%和6.77%。而发达国家特别是美、日、德、法四国仅作为支柱产业之一的机电行业，1989年的产值占本国工业总产值的比重就分别达到40.2%、44.8%、47.1%和37.6%。与此并存的是支柱产业生产能力利用率低下。据全国第三次工业普查对20种属于支柱产业的主要工业产品的统计，“八五”末有一半以上的产品生产能力利用不足，其中生产能力利用严重不足、闲置在50%以上的产品有7种，占35%；电子、 汽车、摩托车、部分机械产品和钢材等支柱产业都在其中，汽车行业的生产能力闲置率高达55.93%。
由于重复建设，支柱产业生产集中度低，大企业规模效益发挥受阻，小企业过度发展未得到抑制，平均生产规模仍然偏小。据统计，年产超过5万辆汽车和百万吨钢的大型企业不过为两大行业企业总数的3%；余下316户汽车制造厂和842户炼钢厂平均年产量分别只有1700辆汽车和4.2万吨钢。同时，我国大企业发展不足，规模效益发挥受阻。 据国家统计局公布的数据，1995年全部工业增加值比上年增长14%，而大中型企业增长仅有10.2%，低于全国增长水平近4个百分点， 更低于乡镇企业、民营私营等其他类型企业增长水平近9个百分点。 在支柱产业中，仍有近半数以上的产值和销售量为中小企业占有。
重复建设使地区工业产业结构严重趋同，丧失了区域间专业化分工效益。据计算，我国真正具有发展支柱产业优势的地区是有限的。以增加值区位商、销售收入区位商和资金利税率三项指标测试，全国23个生产汽车的省区中，区位商大于1， 且资金利税率高于全国同行业平均水平的只有6个省区；在全国生产电子工业的地区中， 生产规模和经济效益较好的仅有8个省区；石化工业产出规模较大且效益较好的也只有9个省区。其余多数地区处在盲目重复建设状态中，效益很差。
重复建设使对支柱产业和重点发展产业投放的贷款没有收到应有效益，贷款质量不高。据我行统计，“八五”时期工商银行对国家产业政策重点发展的产业、基础产业和支柱产业投入的贷款总量占同期新增贷款总量的60%以上。然而由于支柱产业和重点产业发展中存在的上述问题，严重影响了投入贷款的质量和效益。“八五”时期四大专业银行的效益都有明显下降，三项贷款的比重均有大幅度的上升，金融资产质量低下、效益不高形成了潜在的金融风险。
重复建设增加了不合理的资金需求与占用，加大了通货膨胀的压力。分散的多个投资主体对同一或几个加工工业盲目重复投资，打乱了全社会投资布局和社会总供求平衡及产业间的平衡，造成相关产业乃至全社会连锁投资扩张效应。重复投资引发的盲目扩张反映到金融上必然倒逼货币供应总量扩张。同时消化已有重复建设还将需要相当数量资金的注入，这将在本来已经很大的资金需求盘子外又增加一块资金需求与占用。
二
我国经济中重复建设的原因是多方面的。目前我国正处在向市场经济转轨时期，行政机制作用已逐步弱化，但尚未完全退出经济领域；市场机制虽已开始形成，但还很不健全，尚未形成约束市场主体及其行为的统一法则，市场的盲目性尚未得到有效调控。这种盲目性与行政干预的主观性交织在一起，必然使得重复建设问题更为突出。除了宏观上和体制上的原因外，具体还有以下六个方面的原因。
（一）生产技术与装备的落后是重复建设的基础性原因。目前，我国工业总体技术与装备水平很低， 全国仅有20 %左右的企业可以达到80年代国际先进的技术装备水平，有22%的企业可达到国内先进水平，大多数企业只有国内六七十年代的水平，还有一部分只有二三十年代水平，超期服役的设备达15%以上。在这种低技术水平的生产结构下，我国工业总产量和总产值的增加，主要凭人力和资金量的投入，广种薄收，热衷于铺新摊子，重基建而轻技改、轻技术开发成为必然的投资倾向；这种投资倾向反过来又固化了生产结构的低技术水平。由于技术投入对资金的高需求，使得规模经济标准以下企业无力引进高新技术和购置先进设备，因此近10年大量投资新建的中小企业所选择的技术起点和装备水平都比较低。在这种低技术起点和低水平装备基础上大量而反复地投资，形成了典型意义上的重复建设。它造成过多低技术水准的企业挤入支柱产业，过多低档次、低质量产品充斥国内市场，与国内需求高级化的趋势形成强烈反差，必然造成国内产品在市场上的饱和，产品生命周期过于短暂，从而出现产品严重积压和生产能力大量闲置与相对过剩的局面。
（二）盲目追求支柱产业的行业级差收益是重复建设的经济原动力。一定时期内有些行业具有高于其他行业或工业平均利润率的收益，即为行业级差收益。从调查来看，我国现阶段具有级差收益的行业主要分布在支柱产业和重点发展产业，级差收益比较明显的有汽车制造、石油化工、电子通讯、炼钢业、有色金属、烟草业、石油开采等行业，其综合收益率高于工业平均利润率，有的甚至高出十几倍。显著的行业级差收益，使支柱产业具有强烈的投资吸引力。在中央、地方两级财政分灶吃饭的财税体制下，地方发展经济的积极性得到极大调动。但同时，又使得各地区受到效益驱动，不顾自身是否具备发展条件，争先抢入支柱产业以求获取行业级差收益。
（三）多元化投资主体在分散投资的同时，没有相应承担起投资风险是重复建设的现实原因。“八五”时期我国新增基建投资总额中，有57%以上为地方投资，比“七五”时期的45.2%增加了11.8个百分点。同期全社会更新改造投资总额中，有71%来自地方投资。这表明地方投资已构成我国建设投资的主体。但是，地方投资具有三个局限性：一是受地方财源的局限，只能以自有的财力为限搞小规模建设，这就使地方对支柱产业的投入大多分割为多个很小规模的项目。二是受地域的局限，不能把握全国产品市场的整体走势，加上市场的滞后效应，在全局来看已经重复生产和积压的产品，分散在各地的企业还在继续生产甚至还在上新的生产线。三是对分散的投资权没有投资风险责任的约束，投资决策者并不承担投资的风险，却可以均沾投资的收益，从而使地方盲目投资的冲动加大。地方投资的局限性与地方投资比重增大，加剧了投资小型化、分散化的趋势。
（四）融资渠道的分散化为重复建设提供了资金支撑。与投资的分散化和多元化相适应的是信贷资金的分散化和多元化。近几年来非国有金融机构在金融总量中的比重已占1/3，成为间接融资的主渠道之一。同时发债、募股、民间集资和各种基金等直接融资有了很大发展，社会融资渠道分散化。这就使国家对金融直接调控的范围在缩小，全社会有1/3的信贷资金游离于国家信贷计划的控制以外，为分散的重复建设提供了资金支撑。由于我国专业银行按行政区划设置机构，不可避免地受到地方分散投资决策的影响与制约，其资金运作在一定程度上亦存在分散化、地方化趋势。
（五）市场的行政性分割和地区间的壁垒与保护，是重复建设长期存在并愈演愈烈的条件。在许多并不具备发展支柱产业条件的区域，为扶植当地企业挤入支柱产业，往往采取人为分割市场、设置贸易壁垒等地方保护措施，包括封锁外地产品进入本地、规定本地只能消费当地产品、人为提高对外供应原材料价格等等，使得一些价高质次的重复生产产品因受到地方保护而得以实现，一些本应在大市场的正常竞争中被淘汰的低水平小企业得以长期生存，而规模生产下的优势产品和大企业却受到种种限制与排斥，冲不破地区壁垒，打不开异地市场而难以充分发展。这种地方保护主义使市场正常竞争失效，规模效益法则失效，使相当部分产品市场为重复建设的中小企业占有，挤占了规模经营的大企业的市场，抑制了大企业规模效益的发挥。更为严峻的是，这种地方保护下的重复建设降低了我国民族工业的竞争能力，使外国商品与资本趁机挤入中国市场，与民族工业争夺国内市场，对民族工业的生存造成极大威胁。
（六）产业政策不够完善和缺乏有效实施手段，也是造成重复建设的原因之一。一是产业政策缺乏明确而有法律效力的准入限制，包括对投资规模和投资项目的技术等级标准缺少限制。二是对地区产业布局的控制重视不够，反映到产业政策中，就是缺少分地区产业布局与产业结构的政策规定。三是缺少有效实施产业政策的法律的、行政的和经济的手段，突出表现为产业政策的实施无法律约束，违反产业政策亦无法律或行政制裁。并且，产业政策与现行投资管理体制处于“两层皮”的不衔接状态，缺少使诸多投资管理和审批部门按产业政策行使职能的组织保证，投资的决策和管理者对于产业政策的落实并无责任，致使产业规划对实际投资项目的立项审批约束不大，实际形成的投资布局与产业政策和产业规划的宏观意图不相吻合。
三
重复建设问题需要综合治理。从根本上说，重复建设问题的最终解决有赖于市场经济及其运行机制和与之相适应的宏观管理体制的健全与成熟。在市场机制尚不健全的现阶段，国家有限度地干预是解决重复建设的必要手段。这种干预总起来讲就是“抓大放小”，即对于一般的竞争性行业，国家可以不加干预，主要发挥市场竞争的作用，通过优胜劣汰逐步解决重复建设问题；而对于规模经济要求较高的竞争性行业，为防止由于受级差收益的吸引而带来盲目重复投入和小规模分散建设，在规范和发挥市场竞争效用的同时，国家必须予以有效的干预。
（一）实行以大企业集团为中心的工业发展战略，通过重点培育和支持支柱产业企业集团的形成与发展，加速支柱产业的资本积聚与生产集中过程，带动我国工业实现规模经营。中央财政每年用于经济建设的生产性投资，应当集中投入国家重点扶植的企业集团。要转变支柱产业和工业经济的增长方式，要加大技术改造投资的力度，促使工业整体技术装备水平上一个新台阶。当前主要应以现有企业集团为中心和依托，实现工业增长目标，不再铺新摊、上新点。应当以这些集团对相关企业的兼并、联合、收购作为支柱产业发展的主要方式，通过资本积聚，实现生产能力的增长和产品质量的提高。这样做的好处，一是可以用较少的建设投资实现较大的产出；二是可以在扶植大企业集团的同时，抑制重复建设，促进生产的集中；三是可以提高我国产品质量，提高国有大企业开展国际竞争的能力。
（二）构建培育发展支柱产业大企业及企业集团的资金支撑框架，建立对支柱产业、企业集团的贷款支持系统。可以设立“支柱产业发展基金”，补充支柱产业企业集团快速发展所需资金的不足。要建立国家银行对支柱产业企业集团的贷款支持系统，制定并实行扶持其发展的贷款政策，并运用信贷与税收杠杆，促使属于重复建设的已有企业向企业集团和龙头企业的成员企业转化。引导其他金融机构为发展支柱产业服务，使国家政策性银行的筹资对象由主要是国有商业银行逐步转变为主要是其他银行和非银行金融机构，使这些金融机构的资金也投入国家基础产业和重点建设。同时，重视发挥直接融资的作用，多渠道吸收社会资金为支柱产业的集中发展服务。
（三）对支柱产业实行适度而有效的准入限制，强化产业政策的法律效力和执法力度。对进入支柱产业的企业实行主要技术和装备的最低标准限制，凡低于最低技术等级标准的项目和企业，不准进入支柱产业。现有企业中凡在规定时限内无法达到最低技术标准的，要令其限时转产，退出支柱产业。对支柱产业中适合规模经营的行业和企业，实行最小规模标准限制和最低标准审查。同时制定支柱产业投资法规。对于投资立项者和审批者的投资风险责任作出法律规定，追究责任者的投资损失责任；制定国内地区市场间反贸易壁垒的法律规定，对支柱产业、基础产业的主要产品、原材料、资源制定一定时期内全国统一的价格区间，实行最高限价与最低限价管理，防止企业用压价倾销和用不正当手段抬高价格等恶性竞争抢占或分割市场。与此相适应，建立健全产业政策的司法机构和配套措施，监督检查各级决策者和各项目对产业政策的执行程度，并对违法行为的直接责任者按情节轻重向国家司法系统提起诉讼，对违法的项目和企业提出处理意见。