WTO背景下的政府职能：内涵界定和转变策略，本文主要内容关键词为：政府职能论文,内涵论文,策略论文,背景下论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用，在培育国家经济竞争力方面表现得更为明显。近30年来，政府的作用总体呈加强趋势。经济合作与发展组织(OECD)的报告明确强调了政府为企业提供商业环境并影响其竞争力的作用。世界经济论坛和瑞士国际管理学院在其每年进行的国家竞争力评估中，都将政府作为决定一国经济竞争力的八个基本因素之一。从实际经验观察，政府对经济活动的影响可以说无所不在。例如，政府的宏观经济政策影响到国家的总体经济运行，政府的科技政策影响到技术投入与创造能力，政府的贸易与投资政策直接决定一国经济的国际化程度等等。深一层看，政府对财产权、企业和市场的基本态度，决定了一国经济制度类型和总体效率状况。中国加入WTO对政府发挥何种作用、在多大程度上发挥作用以及发挥作用的方式提出了挑战。
一、对学术界政府职能转变内涵观点的评析
目前学术界流行着对政府职能转变内涵界定的几种观点。一种观点认为，自从剥削阶级消灭后，政府的阶级统治职能就没有存在的必要了。因此，目前社会主义国家的政治职能就是社会管理，在社会管理内部可分为政治管理、行政管理、经济管理和文化管理等不同的子职能，而其核心任务是经济管理，即发展生产力，搞好经济建设，满足人民需要，这种说法的偏颇在于把政府职能的转变看成是一个职能消失，另一种职能成长的简单的“更替式”转变。事实上，只要国家存在，政府存在，政府的阶级统治职能就是永远需要存在的。政府职能的转变只意味着，自从剥削阶级消灭之后，政府职能结构的重心从阶级统治转向了社会管理职能而已。还有一种观点认为，政府职能转变就是指随着计划经济转向市场经济，政府职能从直接的微观管理转向间接的宏观调控。这种说法似是而非，正确的一面是，它的确是政府职能转变过程中的一个技术性现象，但它把政府行使职能的方法和手段的转变即直接管理还是间接管理，当作职能转变本身，这是不正确的。
职能，即职责和功能，泛指人、事物、机构的作用。政府职能是政府在一定时期内，根据国家和社会发展需要而承担的职责和功能，它反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。政府职能转变意味着：(1)随着时空的流变，政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能。一般来说，传统社会政府职能结构的重心是阶级统治职能，以后逐渐转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。但在政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能时，其他职能并不消失。(2)在政府职能结构的重心位移的同时，政府职能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变化。这是为了适应不同时期社会环境系统对政府行为方向和基本任务之重心的不同要求而做出的整体性结构调整。首先是政府职能内涵的变化。如在传统社会里，社会管理职能的内涵较为简单，主要限于维护法律秩序和征收赋税。到了现代社会，社会管理的内涵日益丰富，出现了传统社会没有的或较不重要的社会管理事务。其次是政府职能行使方式、方法等手段的变化。如传统社会管理社会事务的方式方法是政治性、行政性、直接性的，而现代社会管理社会事务的方式方法是经济性、法律性、间接性的。[1](P271-272)
转变政府职能，首要的是弄清楚政府应履行哪些职能。在市场经济条件下，政府职能范围应主要限于市场失灵领域。在这些领域，充分发挥政府这只“看的见”的手的作用。市场失灵主要包括(1)市场不能有效提供公共品；(2)市场不能完全解决外在性问题：(3)自然垄断和市场寡占的存在；(4)信息不对称和信息不均等；(5)市场不能完全解决社会公平问题；(6)市场不能自动维持宏观经济均衡；(7)在经济转轨国家，市场机制不能完全消化转轨成本。因此，政府应在这些领域发挥应有的作用。[2](P7)
二、入世后政府职能的转变策略
（一）切实抓好政企分开，政府、企业各自归位
中国加入世贸组织，既是压力，又是动力。压力来自于旧体制吐故纳新的能力太弱，而动力则寄希望于能够借外力，促改革，使旧体制重新焕发青春。变压力为动力的关键在于改革旧体制。旧体制内生的政企关系远不适应加入世贸组织的需要。一是政府管理企业的方式缺少规制，随意性强，与国际标准游戏规则不适应；二是政府间接管理企业的手段薄弱，政企之间的传导机制（市场）不够顺畅，政企之间的中间工具（中介组织）发育迟缓；三是传统政企关系形成的政府不当干预往往造成企业的低效率，与加入世贸组织对企业的竞争力要求不适应；四是传统政企关系中政府与企业的地位不平等，与世贸组织的标准不适应；五是传统政企关系中政府包打天下，无所不能，与加入世贸组织后政府角色转换不适应；六是传统政企关系形成的企业行为模式不符合国际标准和惯例，与加入世贸组织后国内优势企业实施走出去战略的素质要求不适应。
行政改革的关键是转变政府职能，实现真正的政企分开。这是政府角色的根本转变和市场主体结构的位移，是利益的调整或某种权力的失落。因而，在有些地方，有些部门的职能转变、政企分开中出现了口转心不转、明转暗不转的情况。
在新旧体制转轨时期，旧体制与新体制的碰撞不可避免地会产生这两个市场主体的越位、缺位、多位的问题，因此，当务之急是让它们各自归位。这就要求，政府由过去直接管理国有企业，转变为调控管理全社会不同所有制企业；另一方面，由原来政府各部门都直接管理国有企业，转变为国有资产管理部门集中管理国有资产和国有企业。对于国有企业，要积极探索新的国有资本监管运营体系，可通过建立“国有资产管理委员会——经营性国有资产管理公司——国有控股企业”三个层次的国有资产监管和运营体系，把资产经营公司作为关键环节抓好、管好，这就切实实现了政企分开，并有效防止了政企分开后的“内部人控制”的倾向。
除在体制上理顺之外，企业要向国际标准看齐，建立现代企业制度，创国际知名品牌企业。政府要为企业做好服务，要加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境，培育和完善各类市场，大力发展社会中介组织，如会计师事务所、律师事务所、投资顾问公司、风险投资服务机构等，这既是市场体系完善的需要，又是促进企业发展必不可少的。
（二）建立适应入世后开放经济条件下的宏观调控体系
宏观调控是市场经济条件下政府的一个最基本的职能。入世后，不仅国内经济的不稳定因素增多，而且外来不可预见性因素及影响也会带来经济波动，突发性金融动荡、石油等重要商品的国际价格变动等。这些问题依靠市场是无法解决的，这就需要政府依靠宏观调控手段，尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济计划来调控实现经济运行，力求同时达成增长、效率、稳定等基本经济政策目标，使国民经济健康高速发展。但目前中国许多的宏观调控政策还依赖于行政性手段，宏观调控的市场基础还没有真正形成。主要表现在：(1)作为货币政策基础的货币市场还不能有效运作，作为重要调节工具的利率、汇率名义变量还不能真实反映金融交易状况，外资金融机构进入到中国银行、保险、投资等领域后，货币政策的有效作用将面对一系列新问题；(2)作为扩大内需政策基础的投融资体制、消费信贷、企业和居民信用制度还有待完善和发展；财政支出、税收和转移支付体系还需要进一步法制化和规范化；(3)入世后开放风险无疑会大大增加建立完善的外汇、金融和商品交易的风险管理工具，增强开放风险的抵御和防范能力，是宏观调控调整的重要内容。[3]
入世后，应对外来压力的根本是提升中国的综合国际竞争力，要做到这一点，就需要研究宏观激励机制，减少对市场的直接管制和干预，降低企业税负担，为企业的创业创新活动制定更宽松的政策环境。
（三）改革行政审批制度，提高政府工作效率
转变政府职能，对传统的行政管理方式和手段进行改革，最核心的内容就是进行行政审批制度改革。我国现行的政府审批制度具有十分浓厚的计划经济色彩，随着社会主义市场经济的不断发展和对外开放的日益扩大，现行的审批制度已越来越不适应形式的需要。过去的一些改革，不同程度的表现为政府审批权力在不同部门间分割重组，甚至强化了部门的权力，形成了权力部门化、部门利益化。在利益的驱动下，有些部门一方面存在为局部利益而相互推诿扯皮现象，另一方面又表现为人员不断膨胀而热衷于具体事项的审批。可以说，政府管了许多不该管、管不好、管不了的事，纠缠于具体事项的审批，就无暇顾及长远性、整体性、综合性、战略性问题，就难以进行有效的宏观决策、科学决策。同时，权力利益化也为产生腐败现象提供了温床，这些已成为我们目前的体制性障碍，必须对传统的管理方式和手段进行彻底改革。
在经济一体化和WTO背景下，一个地区经济发展的快慢，很大程度上取决于当地的投资环境，特别是体制、改革等软环境，谁的体制更规范，政策更透明，对资金、技术、人才要素的吸引力就更大。因此，我们要做到：首先，取消部分审批事项，保留部分重要的审批事项。凡是能由市场调节的、能由中介机构提供服务的，能由企业自主决定的审批事项，政府应坚决退出；凡是县、区、街道能做的，地市级政府应坚决放权，最大限度减少地市级政府及其各部门的审批事项。当然，审批制度改革不是单纯的减少审批事项，而是有取有舍、有废有留。例如，涉及国家安全、社会稳定、文化、外事等方面的重要事项，国家法律、法规明确规定的少数专营项目等，这些事项不仅要保留，而且还要进一步改革和加强。其次，要规范审批行为。改革审批方式，减少审批环节，简化审批手续，加强对审批行为的监督，促进公开透明、规范操作，依法进行审批。在审批内容、审批条件、审批时限、审批程序上必须严格依法进行。第三，加强对审批行为的监督。除建立严格的内部审批监督制度外，还要建立对审批部门和审批人员的社会监督制度。最后，加强对审批后实施情况的监管。政府管理工作的重点应从日常审批转向依法监管。加强对审批后实施情况的监管是政府行政审批发挥作用的重要保障。审批机关要充实监察、稽查力量，切实加强后续监管。[4](P17)
（四）提供优良的公共服务，解决好外在性问题
公共服务，如国防、公共教育、社会保障、其他公共经济设施及法制环境，这是政府服务的基本职能。长期以来，由于实施经济赶超战略，对经济建设的直接投资一直是工作的重重之重，政府提供公共服务的职能也服从于这个大局。入世后，政府投入的重点应是社会保障、社会公用事业、社会医疗卫生、环境保护等方面。现阶段，尤其要加强社会保障体系的建设。随着国内市场进一步开放，国有企业改革不断深化和经济结构调整力度逐步加大，市场竞争将日趋激烈，下岗失业的压力也越来越大。市场经济的竞争机制，虽然会带来好的经济效率，但却无法依靠其自身的机制保证社会公正的实现，甚至还可能带来贫富悬殊、两极分化，特别是社会的老弱病残在市场竞争中处于不利的地位。在这种情况下，如果放松对这些问题的有效管理，造成地区、城乡贫富差距进一步加大，就可能危及社会稳定。我们必须建立一套与社会主义市场经济体制相适应的，覆盖全社会的，包括养老保险、失业保险和医疗保险在内的社会保障体系，初步形成社会保险、社会救济、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累相结合的多层次的社会保障制度。
外在性是市场机制不能反映的经济影响，它可以是负面影响（负外在性），如环境污染，也可以是正面影响（正外在性），如传染病防治。负外在性所产生的社会成本由社会来承担，企业不予考虑，如不对这类经济活动实施有效规制，就会影响社会整体福利。正外在性所带来的外在收益由社会和他人获得，独立的利益主体不愿意从事这类活动，如果放任不管，社会福利就达不到最佳水平。存在外在性的场合，政府应发挥积极作用。[2](P8) 入世后，一方面要防止国外以投资为名，对我们转移高污染，对生态有长远不利影响的项目，另一主面，要研究制定政策，减少或禁止对中国生态环境有破坏作用的产品生产和出口。因此，我们要制定规则和立法，解决国内生产、境外投资和贸易增长所带来的破坏问题；制定并严格执行保护生态环境的技术标准；实施可持续发展战略。
（五）发挥比较优势，加快产业结构的优化和调整
中国加入WTO后，要抓住当前世界经济重新“洗牌”的有利时机，充分发挥比较优势，在新的世界市场体系中找到自己的适当位置。
总体而言，中国的比较优势主要是其低廉的劳动力和土地，成体系的制造业基础和潜在的巨大市场规模。除此之外，还有两个值得重视的优势。一个优势是大国市场的规模经济。中国拥有世界上最多的人口，且处在经济和居民收入快速增长阶段，人均收入正接近1000美元。随着居民消费结构的升级，中国已经和正在进入对具有显著规模经济效应的家电、汽车、电子通讯等产品的需求迅速扩张期。这一市场条件有可能使某些相关产业形成世界上特有的规模经济效应。另一个优势是具备了重点发展加工组装制造业为特征的有利条件。在这一阶段，中国可以提供加工组装制造业所需要的资本、劳动力（特别是技术人员和熟练劳动力），利用较高水平且相对成熟的技术，生产出技术含量和附加价值逐步提升的产品。从全球产业结构调整的走势看，一些有较高技术含量和附加值的加工组装产业也会向中国转移。一般认为，汽车产业是中国加入WTO后受冲击较大的领域之一，但据有关专家预测，在经过必要的调整后，在今后10年左右，中国极有可能成长为全球最大的汽车生产基地之一。
除此之外，我们要加快产业结构的调整。首先要加快实施国有经济布局的战略性重组。近年来，国有小企业改制取得了重要进展，目前问题主要集中在国有大企业。国有大企业资产通常有几亿、十几亿、几十亿元，难以适用中小企业改制中适用的股份合作制、民间资本收购等方式，因为中国目前非国有资本尚未成长到能够收购大企业的程度。于是，能否找到足够实力接替大企业中退出的国有资本的投资者，就成为一个重要制约因素。另一个同样不容忽视的因素是，不少国有大企业的全球分工程度较高，面临激烈的国际市场竞争，企业改制既要吸引新的大投资者进入，也要解决企业的技术来源、市场定位和管理升级问题。具体来说，可以采取与国际上处于行业领先地位的跨国公司合资合作、企业上市、“债转股”、与国内具备条件的非国有大企业合资等方式，来推动国有大企业的改制。其次，优化农村产业结构。朱镕基总理指出，中国加入WTO，他最担心的不是企业，而是中国的农业、农村和农民。当前中国农村问题较多，基础设施薄弱，农民文化素质和生产力水平低下，生活水平差距越来越大。加入WTO后，大量价廉物美的国际农产品进入中国市场，农民的处境和农业问题将变得更严重。解决这一问题的根本出路在于实施城市化发展战略。剩下的少量农民才有可能进行规模化经营，发展有自己特色的农村产业，根据国内外市场需求的变化来调整自己的种植结构。再次，大力发展服务业。从当前的国际发展趋势来看，服务业将成为全球第一大产业和推动世界经济不断发展的动力。这种趋势的出现并不是偶然的，而是具有客观必然性。对中国来说发展服务业不仅能够起到拉动经济持续增长的作用，而且由于服务业具有多样化、个性化和需求多变的特点，能够更充分地发挥中国的比较优势。
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