定远县城乡规划建设局 安徽滁州 233200
摘要：研究目的:探讨城镇开发边界划定方法和实施保障机制。研究方法:“多规融合、两规合一”、划管结合。研究结果:“多规合一”是城镇开发边界得以有效落实的前提条件；要充分发挥城镇开发边界的空间管控作用，必须坚持“划管结合”，加强实施机制保障建设。研究结论:基于“多规合一”划定城市开发边界有助于控制城镇空间，倒逼城镇转型，提升城市内涵，实现精明增长。
关键词：多规合一; 城镇开发边界; 划定方法
1 引言
改革开放以来，定远县依托多圈交汇的区位优势，承接两大都市圈（合肥都市圈、南京都市圈）的经济辐射，主动把握淮炉同城化发展机遇,城镇化进程显著。快速城镇化在为定远县经济高速增长与社会进步提供必要的空间载体的同时，城镇空间的过度蔓延带来了土地利用效率偏低、生态环境恶化等一系列的问题。控制城镇空间无序蔓延，倒逼城镇转型，实现城镇精明增长成为定远县空间规划改革的重中之重。
2 城镇开发边界的概念及内涵
目前，国际上城市开发边界实践探索主要分为三类:①城乡地域分界，即划定城镇区域与乡村区域的边界，如美国城市增长边界、日本城市化地区边界、我国台湾省的地域边界等(林坚等，2014);②城市发展刚性边界即划定城市建设空间集中开发区域边界，如英国伦敦绿带、城乡规划建设用地边界、土地利用总体规划规模边界;③城市发展弹性边界，即划定城市未来一定年限潜在发展空间边界，如土地利用总体规划扩展边界。
本文认为，城镇开发边界是为防止城市规模盲目扩张和建设用地无序蔓延，推动城市由外延扩张向内涵转变，根据地形地貌、自然生态、环境质量和基本农田等因素划定的，允许城市建设用地拓展的最大边界范围。
3 城镇开发边界划定过程中面临的问题
3.1“多规”矛盾突出，管理协调难度较大
在目前我国行政管理体系下，多个政府管理部门对城乡用地均有管理权限，以各自为主体编制了规划，并相应地制定了管控措施。且部门间的规划理念、利益诉求各不相同，导致了编制上“各自为政”，技术上“互不兼容”，内容上“规模不一”，实施上“难以落地”等一系列的矛盾。因此在“多规”尚未全面落实的制度框架下，导致城镇开发边界管理实施，既缺乏统一的规划主体及相应的法律效力，又缺少统一的协调机构。
3.2编制规程缺乏，管控手段尚不成熟
一直以来，城市增长边界仅作为规划编制的技术要求，没有体现到城乡规划法的强制性内容当中，目前尚未形成法定地位与制定相应的保障政策和与之配套的实施细则，从而导致城市增长边界的划定只是作为城乡规划编制中的一项必备内容，其范围与管制措施的制定无相应的技术方法与明确的评审标准。城镇开发边界的划定与管制措施制定还未形成固定的范式，仍处于摸索与原则性划分阶段(韩涛，2014)。
3.3划定方法不一，科学合理性有待考证
目前，我国开展城市开发边界划定技术方法主要有三种:一是排除法，是以自然生态本体保护为出发点，对土地进行适宜性评价，排除各种城镇建设限制要素，划定城镇开发边界的刚性边界;二是增长法，主要是从城镇规划角度出发，通过城镇化发展人口预测，确定城镇建设用地需求量，确定城镇范围，划定城镇开发边界，主要为城镇开发边界的弹性边界;三是综合法，优先划定生态保护边界，进而考虑城镇化发展的需求，确定城镇开发边界。全国各地针对城镇开发边界的划定，提出了各自不同的技术方法，但其划定过程的科学性和合理性还有待进一步的实践来考证。
4 基于“多规合一”的城镇开发边界划定方法
4.1划定原则
城镇开发边界是基于资源环境承载力研究结果，结合国土空间开发适宜性评价和建设用地适宜性评价，以道路、河流、山脉或行政区划分界线等清晰可辨的地物为参照，选择其中集中成片或成组的建设用地，结合土地利用总体规划要求，初步确定城镇开发边界划定区域；以建设宜居城镇为基本目标，加强城镇远景发展研究；以保障城镇功能完整、促进城镇紧凑集约布局、土地节约高效利用为原则，妥善协调城乡规划和土地利用总体规划建设用地空间布局差异，基于允许城市建设用地拓展的最大边界范围确定。
4.2划定流程
城镇开发边界的划定工作要在统一工作基础的同时，从城乡规划、土地利用总体规划及其他相关规划三方面入手，在分析比对、尊重现状的基础上，将城乡规划与国土规划进行“两规合一”，将其他相关规划融入其中进行“多规融合”，对产生的问题进行判别、产生的矛盾进行梳理，并结合定远县“十三五”规划，选择路径、落实空间，形成城镇开发边界。
4.2.1统一工作基础
在管控期限上，市、县(区)、乡(镇)三级城镇开发边界的规划期限统一到2030年（近期为2016-2020年；远期为2021-2030年）；综合比较各规划编制成果和操作平台的基础上，选取Arcgis软件作为城镇开发边界划定的操作平台，以土地利用总体规划地理数据库为基础底图，平面坐标系统采用“2000国家大地坐标系”。
4.2.2城镇开发边界划定方法
城镇开发边界划定应进行分析评价、识别区域、优化比较和确定边界。
4.2.2.1分析评价
全面收集城镇及相邻区域地形地貌、生态环境、历史文化、自然灾害、地质矿产和基本农田分布等相关资料;充分考虑生态保护红线、永久基本农田和自然灾害影响范围等限制条件,结合资源环境承载力研究结果,进行国土空间开发适宜性评价和建设用地适宜性评价。
4.2.2.2识别区域
根据评价和分析结论,以道路、河流、山脉或行政区划分界线等清晰可辨的地物为参照,选择其中集中成片或成组的建设用地,结合土地利用总体规划要求,初步确定城镇开发边界划定区域。
4.2.2.3优化比较
以建设宜居城镇为基本目标,加强城镇远景发展研究;确定城镇远景发展目标、人口和用地规模,进行远景用地规划多方案比较;综合比较后依据确定的远景用地规划方案,优化城镇开发边界划定区域。
4.2.2.4确定范围
以保障城镇功能完整、促进城镇紧凑集约布局、土地节约高效利用为原则，妥善协调城乡规划和土地利用总体规划建设用地空间布局差异，在城镇空间内合理确定城镇开发边界的空间范围和边界线。
图一 城市开发边界划定方法
5基于“多规合一”的城镇开发边界实施保障机制
5.1细化边界界限，落地勘界
对于划定的城镇开发边界，应结合小比例地形图或高清影像图，依托明确的地物标识，如道路、铁路、河流、林地、等高线、建（构）筑物、行政区划线等地形、地物、地理界限等进一步明确，进行落地勘界。
5.2明确法律地位，强化审批流程
城镇开发边界的范围、面积和管控要求，应纳入城市、镇总体规划和土地利用总体规划，并明确为强制性规定。因国家和省重大政策变化、上位规划重大调整、重大自然灾害等原因确需修改的，应按照国家、省有关管理措施要求进行。
规划期内，在不突破土地利用总体规划建设用地规模和不违反城市、镇总体规划强制性内容的前提下，可根据经济社会发展需要，对城市、镇开发边界范围内的规划建设用地布局进行细化，但不得改变城市、镇开发边界的范围和形态；规划建设用地布局调整，严格按照土地利用总体规划和城市、镇总体规划修改的有关规定以及我省有关城市总体规划编制审批要求执行。
5.3健全管控机制
严格控制城市、镇开发边界外的各项建设活动。城镇开发边界外，不得安排城镇用地征转和城镇用地指标，不得编制控制性详细规划，不得作出城市、镇建设用地规划许可；城镇开发边界外的农村集体建设用地上的建设活动应符合镇（乡）土地利用总体规划、村庄规划和农民建房的相关规定。县人民政府应制定政策，鼓励城镇开发边界外现有城市、镇建设用地有序腾退，积极推进建设用地复垦，加强生态空间保护。
参考文献
[1]韩涛.2014.“多规合一”导向下城市增长边界划定与协调政策探讨[J].江苏城市规划(12):15
[2]林坚,刘乌兰.2014.如何划好用好城市开发边界[J].中国土地(8):19-20.
[3]林坚,刘乌兰.2014.论划定城市开发边界[J].北京规划建设(6):14-21
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[7]晓叶.2014.科学地规划我们的未来——谈“三规合一”[J].中国土地(7):1.
[8]安徽省市县空间规划编制标准.
论文作者:孟雪
论文发表刊物:《基层建设》2018年第6期
论文发表时间:2018/5/25
标签：边界论文; 城镇论文; 城市论文; 总体规划论文; 建设用地论文; 定远县论文; 土地利用论文; 《基层建设》2018年第6期论文;