实现我国城镇住房建设健康发展的思考，本文主要内容关键词为：健康发展论文,城镇论文,住房论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近十年来，我国城镇住房建设取得了很大的成绩，但也存在不少的问题，使住房问题成为社会各方面都密切关注的焦点。为保证我国能够按时实现小康社会对居民住房的要求，必须使城镇住房建设健康发展。
一、实现健康发展需特别注意的几个问题
在市场经济的条件下，房地产开发商在住宅建设中应起主要的作用。我国城镇住房建设中，房地产开发所占的比例不断上升，已成为城镇住宅建设的主力军。但是，由于近几年开发商开发的商品房价格快速上涨，引起了各方面的不满，而2008年则由于政策和多方面的原因又使开发商对商品房的投资迅速下滑，可能出现今后一个时期商品住房供应不足的问题，导致“十一五”城镇住宅建设的目标难以完成。从目前和长远发展来看，保证目标的实现需要解决以下几个方面的问题。
(一)应努力保证房地产业稳定健康发展
已成为我国国民经济支柱产业之一的房地产业的发展，对加速我国城市化的进程和实现全面建设小康社会的城市居民住房目标都已经并将继续发挥决定性的作用，因此，政府必须维护房地产市场的稳定发展，努力减轻和避免房地产业出现大的动荡。
一是不宜再抑制房地产投资。房地产投资的80％以上是住宅投资，房地产投资越多，供给社会的住宅越多，特别是在住房需求旺盛的时期，加快住宅的供给可以缓解供需矛盾，减弱因供不应求导致的房价过快上涨现象。另外，房地产投资和其推动的与住房有关的消费所涉及的产业广泛，带动的产业链长、面广，直接和间接对GDP增长做出的贡献是一般产业不可比拟的。由于房地产业在我国经济中已起到举足轻重的作用，压制房地产投资会影响我国经济的增长，耽搁我国全面建设小康社会的进程，于国于民都不利。
二是要正确认识房价上涨的问题。从长期看，随着城市的发展，房价上涨是一个常态。城市的房价变动在各个时期虽然有起伏，但总趋势是在不断上涨。如英国城市的房价指数2000年比1990年提高了59.1％，2007年又比2000年提高了1.24倍；其中伦敦2000年的平均房价比1990年高90％，2007年的平均房价比2000年提高了1.05倍。法国城市的房价指数2000年比1994年提高了30.4％，2007年又比2000年提高了1.01倍。美国城市的房价指数2000年比1990年提高了40.1％，2007年又比2000年提高了67.2％。城市的房价上涨是由于各种建房的要素如原材料、人力成本、土地的价格随着经济的增长都会一直上涨，特别是相对稀缺而且供给刚性强的土地价格，其上涨速度经常快于供给弹性较大的其他要素的上涨速度，几乎是所有城市房价上涨的主要推动因素。我们近几年几乎所有的因素都处于上涨的态势，特别是对房地产建设的土地配置实行“招、拍、挂”制度后，土地价格在住房建设的成本中所占的比重快速上升，房价不可能不随之上涨。即使近期由于多种原因可能出现房价暂时下降的情况，但过不了多长时间，必然会出现重新上涨的局面，而且要超过下降前的水平。
近年来，社会上围绕房地产业、房地产市场以及房地产价格发生大量情绪化的争论，原因是复杂的。政府对民意要顾及，但民意有时会出现盲从和偏激，特别是现在的网络上的议论。目前的网民绝大多数是文化水平较高的中青年人，其中有许多是参加工作不久的高等学校毕业生，他们占据网络的绝大多数版面，并往往从个人的处境考虑问题参加网络议论和表态，有较大的片面性。因此，政府在决策时不能唯网民的“民意”是听，必须坚持科学发展观，坚持按经济规律办事的理性，还是要以宏观经济稳定健康发展的大局、以全体民众的长远利益为根本出发点。
(二)要提高政府政策的有效性
房地产业不仅是市场经济条件下解决居民住房问题的主要途径，而且是关系国民经济发展的重要行业。因为房地产业是产业链上下延伸较长的产业，是钢铁、水泥和玻璃等上游产业产品以及建筑业的主要消费产业；下游可以带动房屋装饰、家用电器等一系列消费品的需求。因此，各国在其经济发展过程中，房地产业都是或曾经是支柱产业。尽管有人提出我国不要把房地产业作为支柱产业，但从其对经济的带动程度看，近几年已成为我国的支柱产业，其发展与国家经济整体发展和解决居民住房条件的关系越来越密切。从国外成功的经验看，无论是发达国家还是新兴市场经济国家，都特别重视房地产业的发展，通过房地产业的发展成功解决住房问题最根本的经验就是政府高度介入。介入的政策越明朗，越具体，越切合实际，住房市场的发展就越健康。我国人口众多，土地资源稀缺，居民改善住房条件的愿望强烈，政府加强对房地产市场的管理和调控更是必要和必须的。
政府对房地产市场的管理和调控的首要手段是政策。近几年国家和各地政府针对房地产业的发展出台了一系列政策，但总是难以达到其预想的目标，给房地产业的发展带来较大的损害。
在前几年房价快速上涨时期，面对广大民众的不满，政府出台了一系列调控政策。但是这些政策不是针对房价上涨的真正原因对症下药去解决问题，而是依据投机(投资)导致房价快速上涨的判断，对需求加以控制，加大了居民购房的难度，难以达到同时解决供应和价格问题的目标，而且会带来一些难以解决的问题，延缓了居民改善住房条件的步伐。如提高购房首付比例和按揭贷款利率，使一些本来可以购买商品住房的居民望而却步，进入了无力购房的行列；提高第二套住房转让的税收，新建住房中90平方米以下住宅要占70％的规定，不但很难控制和执行，而且使一些改善住房的需求难以实现①等等。与此同时，采取“招、拍、挂”方式出让土地等办法，大大提高了房屋建设的土地成本，反而促进了房价上涨，使居民购房更加困难。可以说，2005-2007年出台的控制房地产政策只能起到遏止需求和供给的作用，效果不佳。表现是在房价快速上涨时没有遏制住其上涨势头，商品住宅的全国平均价格在2004年之后一直快速上涨，2007年比2003年上涨了36.5％，北京、上海等一些大中城市的价格上涨超过1倍甚至更多。由于价格上涨过高，大多数准备购房的居民采取了不买房的观望态度。
进入2008年以来，商品房的价格出现了稳定和下降的势态，而且商品房的销售数量日益萎缩，使开发商购地和开发新楼盘的能力大大减弱，资金链的断裂使一些楼盘的建设中止，一些开发商破产或面临破产，整个房地产业有出现崩盘的危险。出现如此现象的原因是多方面的：国家从2007年开始加大了廉租房、经济适用房和限价房的建设，使符合购买后两者住房条件的居民不再考虑购买商品住房，减少了对商品住房的需求规模；国家采取提高购房贷款首付和利率等调控措施，压制了一部分居民购买住房的能力；股市的不断下跌，使一部分准备购房人的钱被股市吞吃；媒体上不断出现房价将出现较大幅度下降、房价将出现拐点的宣传，以及一部分开发商降价或变相降价，使一部分准备购房者持币待购，推迟了购房的时间；商品住房的滞销使开发商的投资难以回收，加上国家不断收紧银根，导致开发商资金短缺，造成了2008年以来房地产业发展低迷的局面，并成为导致整体经济发展下滑的主要原因之一。房地产业出现的问题，已使其上下游产业的发展出现困难，如果房地产业出现崩盘，将给国家的经济发展、金融、财政收入和人民的生活都带来更加不利的影响。房价的大跌还会使已购房的居民(数量远大于准备购房居民的数量)产生不满情绪，影响到社会的和谐发展。面对这种局面，国家不但迟迟没有认识到房地产业发展对经济发展的重要性，反而出台了不许房地产商利用已购土地抵押贷款的政策，加速了房地产业的不景气。到2008年10月，虽然开始认识到这个问题的严重性，并从提高居民购房积极性方面出台了一些财政和金融政策，但并没有采取直接解决房地产业最需要的资金紧缺问题的政策，延缓了房地产业复苏的时间，对迅速制止我国经济增长的下滑不利。
许多国家都出现过由于政府对房地产业调控不力直接影响经济发展的问题，我国要防止房地产业发展对经济发展带来不利的影响，必须要提高调控政策的有效性。
(三)控制房价过快上涨的政策要对症下药
虽然从各国房地产业发展的过程看，房价上涨是常态，但也要注意不要在一个时期出现过快上涨、脱离大多数居民购买能力的问题。因为这会拖延满足居民改善居住条件的需求，使广大居民不满，引发社会问题。因此，政府不能对近几年的房价快速上涨置之不理，但对控制商品住房价格应该对症下药，否则会欲速则不达。
近几年我国房价快速上涨具有多方面的原因，主要包括：
一是供不应求。目前我国城市居民的“衣、食、行”已基本不成问题，只有“住”的需求还难以得到满足，在目前和今后一个较长时期内，住房仍然是我国供不应求的产品。我国取消福利分房后，城市居民的住房主要由房地产业提供。目前需要购买住房的人很多，其中有住房的人要改善住房条件的需求占很大的比例，而且改善居住条件的愿望非常强烈。虽然房价相对于大多数居民的收入过高，如有的学者说，按现在的收入和房价水平，城市中70％以上的居民买不起住房，但中国的实际情况是70％以上的大中城市②原有居民在计划经济体制下获得了福利分房，把福利分到的房屋卖出或出租，就比较容易购买条件好一些的新住宅。近几年随着国家城镇化战略的实施，大量进入城市的新居民也需要住房。新居民中，收入高的必然要买房，收入低的也要住房，政府和开发商都不提供出租房，就只好去买或租旧房，为想改善居住条件的居民买新房提供了条件。同时，城市建设的发展要大量占用老居民区，需要一定数量的新住宅供拆迁之用。另外，由于计划生育导致的我国家庭特殊结构，使我国的一些年轻人能够在长辈的资助下，提早购买住房。这几种因素形成了大中城市强大的购买需求，虽然每年都要建设大量的住房，仍然有供不应求的趋势。按市场经济的规律，供不应求的产品价格必然呈现上涨趋势。
二是建房成本不断提高。除土地价格不断上涨之外，近几年房屋建设的各种原材料，如钢材、水泥及其他建筑材料的价格逐年上涨，房地产业和建筑行业的从业者的工薪水平要不断提高，房屋质量的提高和各种配置的增加，国家提出建设节约型社会，要求建设节能型住房等等，都使住房建设和销售的成本不断增加，必然推动房价的持续上涨。
三是开发商取得超额利润的欲望。开发商建设住房的根本目的就是要盈利，而且要追求利润最大化。因此，当他们有获得更多利润的机会时，绝不会放弃。前几年迅速膨胀的住房需求给他们带来获得超额利润的可能，不断上涨的建设成本给他们提供了价格上涨的借口，自主定价使他们获得超额利润的欲望能够实现。于是他们推波助澜，不断提高房价，成为房价不合理快速上涨的主要推动力。
四是地方政府的纵容。地方政府担负地方经济发展、促进就业和改善当地居民生活条件的重任，住房价格上涨会使地方的GDP增长和税收增加，会吸引开发商更多的住房投资，带动就业和缓解住房短缺的状况，并使地方政府获得额外的收益。因此，地方政府不但不反对价格上涨，而且也不愿意控制价格上涨。
在住房供不应求的条件下，要解决房价上涨过快的问题，又要保证住房供应，必须针对上涨的原因采取切实有效的应对措施，才能真正解决问题。另外，不要因个别城市的房价快速增长，就采取“一刀切”的办法限制所有城市的房地产业发展。
我们认为在上述各种住房价格上涨的因素中，导致非理性上涨的主要因素是开发商获取暴利的心理和行为。因此建议重点控制开发商“哄抬”价格获取暴利的行为。具体是以税收的办法，由地方政府采取类似于我国对石油价格上涨收取“石油特别收益金”的办法向开发商征收价格上涨税(或暴利税)，调节开发商的开发行为和价格水平。
例如可以规定每套住宅面积以每套建筑面积90或100平方米作为征税的基准面积，对基准面积以下的住宅不收价格上涨税；对于每套面积超过基准面积的住宅，以上年底“平均价+成本上升因素”为基础，考虑住房的面积，按每平方米价格的上涨的情况加收不同比例的价格上涨税。如某市以每套100平方米作为住房的基准面积，上年底某种住宅的平均价为8000元/平方米，各种价格上涨因素为10％，一套同类100平方米的住宅，今年每平方米的销售价格上限应该为8800元，整套价格应该在88万元。对低于这个价格销售的住房不增收价格上涨税；对每平方米价格超过8800元的住房按“每平方米价格上涨超增比例的1％×住房面积/100”收取价格上涨税。具体的测算如表1所示。
这样的税收设计是住宅面积越大，价格超涨越高，开发商交的税越多，实际获利越少，可以限制开发商通过涨价获取暴利的行为，还可以起到控制每套面积的作用。表中例子中只是一种利用增加税收控制房价快速上涨的思路，其中的基础建筑面积100平方米、根据成本上升确定的涨价上限比例10％、税率的比例1％只是我们假设的，如果真的执行，政府有关部门应根据各地区的实际情况，适度确定并每年调整控制价格的各种参数。价格上涨税作为政府的税收，由税务部门操作，比较容易落实和进行控制。
控制土地的价格也是控制住房价格快速上涨的一个重要方面。因为近几年我国用于商品住房开发的土地价格上涨过快，在建设成本中所占的比例越来越大，一些大城市的住房平均每平方米的土地价格达到2000元以上，个别地块甚至超过6000元。土地价格的比重过大和不断上涨，不利于控制房屋价格的快速上涨。
我国土地价格占住房价格比例较高的原因是由我国对土地的出让制度造成的，一是采取“招、拍、挂”的出让方式不断提高土地的价格，二是一次转让要交几十年的土地转让费。
虽然我国商品住房的建设和销售属于商品生产和交换的范畴，并已实现了市场化，但住房是人民生活的必需品，住房质量和人均面积是全面建设小康社会的重要指标，带有一定的政策性；土地则是国家所有，即全民所有。政府不应该在住房建设的土地转让中获取利益。考虑到社会各阶层对房屋的需求不同，建议对不同层次住宅建设的土地出让采取不同的方式。
对城市住房规划中建设别墅和高级住宅的地块仍采取“招、拍、挂”的出让方式，并可设置较高的底价，但这类住房的规划和建设不许超过住房建设土地面积的20％；对占城市住房规划60％-70％的普通商品房建设用地，首先让开发商按造价成本的10％编制开发计划书，由有关方面的专家组成评审组，对各开发商的开发计划书进行评审，选择开发计划最符合在该地块住宅建设规划条件的开发商作为中标单位，按计划中的土地成本收取土地转让费；对占城市住房规划10％-20％的廉租房建设用地，不收取土地转让费。
目前的一次转让要交几十年的土地转让费的制度对商品房建设的成本影响较大，而且在土地合同几十年后到期时，如何再收土地转让费的问题难以处理。因为届时不可能再找到原来的开发商，而且房屋卖出去之后，已与开发商没有什么关系了。几十年中住宅可能多次更换主人，如果让最后的居住者再交几十年的土地转让费，有失公平。解决的办法是改一次性收土地转让费为每年收土地租金，初次转让给开发商时，按目前地价的1/10-1/5收取开发商建设用地费，使商品房的土地成本降下来，同时可以避免出现上述土地合同到期时的麻烦。这种办法能够使政府每年都从土地获得收入，成为政府固定的收入来源；政府还可以随土地价格的上涨提高土地租金，增加收入。具体可以规定从某一天开始对新转让的土地采取租金制，对于过去出让的土地暂不收租金，在其到期后，改为租金制。
除了土地转让费之外，地方政府的各种税费也是导致住房价格高企的重要因素，目前有几十个部门向住房建设收取税费，总量占销售价格的1/3左右，其中有些是合法的，有些则是非法的。政府应通过自律，严格执行《行政许可法》，取消不合法的收费，同时采取鼓励开发商提高建设效率等办法，使建设成本降下来或不要过快增长。对于一些在住房建设过程中收贿受贿的公务员和其他腐败分子，上级和纪检部门应该严查，并给予法律制裁。
(四)合理解决普通商品住房的价格问题
现在房屋销售困难，不是没有需求，而是民众认为房价太高，持币待购，等房价降下来再购买。实际上，按目前开发商的报价，大多数开发商都能获得较高的利润，是有降价的余地的。但开发商顾虑降价以后反而会引发购买者“买涨不买落”的心态，怕出现“多米诺”现象，曾以较高价格售出一部分房屋的开发商怕已购房的住户要求补偿。开发商和购房者对价格降到多少才合适，心里都没有底，导致虽然有一些房屋已降价或间接降价，但还是很少成交。为解决价格的死结问题，可采取以下几种办法。
一是提出指导价。由政府有关部门或政府选定的咨询机构对不同地段的房屋，根据平均成本、平均利润水平进行价格评估，提出一个基本价的范围，并予以公布，供开发商和购房者参考。实际上这是给出底价的办法，使开发商和准备购房者都有博弈的目标，即在基本价的基础上，根据房屋的不同质量和其他条件讨价还价。
二是通过政府购买压低价格。为了防止因已建成的房屋销售不出去，而使一些开发商资金难以回收，导致出现资金链断裂，不得不停止开发建设甚至破产的情况，政府应该出面或委托国有公司有选择地购买一部分已建成的住房，使开发商能够回收一部分资金保证其在建工程能够继续。政府购买的目的不是为救助开发商，而是为防止由于开发商破产可能带来的一系列问题，如银行出现坏账，施工单位的投入得不到回报，已购买期房用户的入住推迟或资金损失，影响当地经济发展和社会和谐，开发数量减少导致未来时期住房建设不足，形成更加供不应求的状况等等。政府或其委托的国有企业购买政府的价格应定位于成本加合理利率的水平，并予以公布，相当于国家粮食的最低收购价，为开发商和准备购房居民之间的讨价还价提供了标杆，可以起到带动居民购买住房的作用。政府购买的商品房可以转为普通出租房，解决城市中买不起商品房又不具备租用廉租房资格的居民，以及不想买房的那部分居民的住房问题。
三是制定降价房的补贴原则。虽然市场交易的各方都应该遵循随行就市，“涨价不补，降价不退”这一根本的原则，不应该找后账。但是，由于房屋是高价的特殊产品，对一些民众的心理不能不照顾，否则可能发生群体事件，影响社会和谐。为解决这个问题，除了要对这些居民进行房价上涨是常态、以后还会上涨的宣传之外，为防止矛盾激化，避免出现恶性事件，比如，可由政府有关部门出面制定一个使开发商和已购房住户都能接受的补贴原则，对于开发商的损失政府可在地方收入的房屋拆迁管理费、城市房屋安全鉴定费、工程定额测定费、建设工程质量监督费等方面给予一定比例的减收或退费等等。
(五)银行信贷要支持住房建设和居民购买
住房建设需要开发商投入建设资金，居民购买住房要有一定的财力，保证实现城市居民住房的目标就必须保证这两方面的资金都有足够的数量和通畅的来源渠道。由于住房建设和购买的资金需求量都比较大，大部分开发商和居民仅凭自有资金都难以完成建设或实现购买，都需要金融机构的贷款支持，其中个人购房的按揭贷款都通过购买房屋的交易转到了开发商的手中。
近几年政府有关部门出台了一系列政策对开发商为建设住房的融资加以控制，主要是两个方面：一是提高贷款利率；二是进行限制，如对开发商采取更严格的资格审查标准，限制开发商贷款规模，不允许以购买的土地抵押贷款等等。前者提高了建设的成本，对推动房屋的销售价格有一定的影响。后者则缩小了开发商住房建设的资金来源。2008年1—9月，房地产开发到位的国内贷款资金同比增速逐月回落，从1—2月的增长29％下降到1—9月的增长8.6％；个人按揭贷款在1—2月比上年同期增长22.3％，从7月开始变为负增长，1—9月份比上年同期下降14.9％；1—9月开发商和居民在房地产方面的贷款数量的占开发商资金来源总量的比例由上年同期的32.1％下降为29.0％。表明2008年以来金融机构对房地产开发的支持力度有较大的减弱，直接影响到商品住宅的开发建设。
近几年，房地产贷款占银行贷款总额的比重不断增加，到2008年8月底，主要银行业金融机构房地产贷款余额5.3万亿元，占各项贷款余额的16.9％；个人购房的按揭贷款余额为3.5万亿元，占各项贷款余额的11.2％，两者合计所占比例达到28.1％；而在北京、上海等城市房地产贷款余额占其各项贷款余额的比重达到了25％以上，而所有与房地产贷款相关的贷款占到这些地区信贷总量的40％左右。房地产开发商的投资收不回来或者破产，不但房地产商的直接贷款无法回收，而且进行按揭贷款的房屋购买者会选择停止交付房屋按揭款，把风险转嫁给银行。金融机构将与房地产商一样，是首当其冲的受损者，金融机构的贷款安全受到直接威胁，当数量达到一定程度时就会引发金融危机。美国的次贷危机就是典型案例。
房地产业的健康发展不但涉及国家全面建设小康社会的住房指标完成问题，而且直接关系金融机构的利益。因此，国家的金融政策应该支持房地产业的发展。在符合国家政策的住房建设出现资金短缺时，帮助房地产商解决资金问题，防止其出现建设资金链断裂的问题。对交纳预付金和以按揭购买期房的住房购买者，监管机构应该加强保护。应有明确的法律权利保证住房购买者获得符合建筑标准以及广告标榜品质的房屋。可学习一些国家的办法，建立第三者独立账户，特殊股权工具，或监管基金等法律手段把顾客和开发商的资金隔离开，或是要求开发商提供金融担保来保护预付金，并根据实际工程进度和预计成本，设定预付金的法定金额。
我们建议调整目前的房地产信贷政策。从进一步完善市场经济体制、让市场发挥更大作用角度出发，可以考虑给各商业银行在房地产信贷方面更多的自主权。如可考虑弱化以至取消具有较强行政干预色彩的行业规模管理，让各商业银行根据自己的经营情况和判断调整其房地产信贷政策；对从事政府鼓励的“保障房建设”项目，可考虑放宽资本金要求，加大信贷支持力度；对资质好的房地产开发企业放宽信贷条件；对购买首套住房的居民，允许商业银行在首付比例和贷款利率方面给予优惠。当然，这样做的前提条件是要进一步加强银行体系的风险监控和管理。
二、政府的责任
全面建设小康社会是党中央提出的，政府必须全力以赴为实现目标做出努力。国内外经验表明，市场机制可以较好地适应不同家庭的多样化住房需求，提高资源配置的效率，在解决居民住房问题中处于基础性地位，政府必须毫不动摇地坚持住宅市场化改革的基本方向。
(一)应明确政府直接管理的范围和目标
管理和监管住房市场，保持其稳定健康发展是政府义不容辞的责任。管理分直接管理和间接管理，如何科学界定和划分两种管理的范围和界限，是保证我国住房市场健康发展的关键。在20世纪80年代以前，我国实行的是计划经济的福利分房制度，住房问题由政府统一管理，统一分配。结果是政府不堪重负，老百姓住房极其紧张。市场化改革以来，尤其是1998年实行货币化分房以来，我国的房地产市场焕发了前所未有的生机，伴随着房地产企业数量的增多，规模的扩大，长期困扰我们的老百姓住房紧张问题得到很大程度的缓解。但同时另一个同样尖锐的矛盾也越来越突出，那就是随着房价的不断攀升，大批中低收入家庭越来越无能为力，只能是望房兴叹。两个不同发展阶段的实践告诉我们，在住房问题上，政府既不能越位，也不能缺位，必须管理有度，有张有弛。
解读住房问题解决得比较好的国家的住房制度，一条普遍的经验就是，政府对住房市场进行了细分，明确了政府直接管理和市场化调节的范围和界限，那就是：对低收入和贫困群体以建廉租房为主，政府出资修建和维护，廉价出租给低收入和贫困群体；对中低收入群体采取补贴、援建、优惠贷款等方式，鼓励他们买房和租房，但对房屋面积和造价进行控制，住房的面积越大，造价越高，优惠补贴越少；对少数高收入群体的住房，按市场原则供给商品房。
当然，对市场的细分需要一系列具体而繁琐的测算工作，也需要考虑到一定时期经济发展水平和政府的经济承受能力，在一个时期要有一个标准和目标，比如可以选择十年为一个时期，确定每个时期平均每个家庭的住房标准和拟采取的战略措施。
(二)政府和开发商分工合作扩大住房供给
从世界各国解决城镇居民住房的经验和教训看，解决较好的国家都对政府和开发商在住房建设上有明确的分工。根据我国的实际情况，我们建议：由开发商扩大商品住宅开发，为买得起房的居民提供住房；由政府提供廉租房解决城市最低收入的居民住房问题；由政府和企业共同提供普通出租房，解决其他居民的居住问题。
1.政府应加大廉租房的建设力度
世界上许多国家和地区，如英国、新加坡、香港等，都是采取政府直接投资或优惠政策补助开发商建“廉租房”的办法，解决低收入者的住房问题。目前我国已经建立了廉租房的制度，并且规定各地政府要把土地出让金收益的10％用于廉租房的建设，2007年以来廉租房的建设有了较快发展，2007年的廉租房建设的投资比上年增长了1.3倍。但是，与我国城市贫困家庭对廉租房的需要量相比，数量太少，截至2007年底，全国累计用于廉租住房保障资金164.6亿元，其中2007年全国实际用于廉租住房保障资金93.8亿元，与每年上万亿元的住房建设投资相比，可以说是微不足道，连“装门面”都做不到。2008年的土地出让价格和数量都有下降的趋势，可用于廉租房建设的资金增长有限。为了尽快满足我国城镇接近20％的贫困家庭都能尽快解决住房问题，我们建议至少把土地出让金收益的50％以上作为廉租房建设资金，同时政府预算内资金支出也要增加对廉租房的投资。
廉租房可以建得简陋一些，每套面积在20-50平方米之间，每平方米月租金在1元左右，租给真正缺乏住房的城市低收入者、进城打工的农民和刚参加工作的大中专毕业生。由于住房较为简陋，造价低，不会增加政府太多的财政负担，收入稍高的居民也不会去抢租。
2.重视和发展多层次的住房租赁市场
按目前的住房政策，只有廉租房的住户是采取租赁的方式获得住房，其他绝大多数的居民只有通过购买才能获得住房，如果他们没有能力购买住房或者由于各种原因不想买房，只能出高价租赁居民户空闲的房屋。这种住房的政策在全世界都是绝无仅有的，即使在市场经济发达的国家，大城市居民的住房自有率一般都不会超过70％。各国都有大量的不同档次的商品房供不同层次的家庭或个人租用，许多国家的政府还为普通租赁住房的建设投资或给予补贴。普通租赁住房可以为解决城镇居民住房问题提供一个新的途径，使居民对住房获得的形式有所选择，可以缓解目前住房问题的一些突出矛盾。因此，我国也应该发展多层次的住房租赁市场。就是说，也要为既不能入住廉租房，又没有能力或不想买房的居民提供不同档次和价格合适的租赁房。为此建议各城市政府建立执行过去房管所职能的商品房租赁公司。这种公司应该是国有非盈利公司，政府采取购买转让、补助建房或购房等方式支持这类公司的建立，由他们成批购买或建设商品房，作为商业出租房，用比日常维护和管理成本稍高一些的价格出租给经济比较富裕但不想买房的居民(如流动性较大的白领阶层)和收入较低、不能租用廉租房但又买不起房屋的阶层(包括外地生源毕业后留在当地刚参加工作的大学生和中等收入的务工人员)。政府同时要制定相应的法律法规规范这类公司的运行。目前房地产业低迷时期是成立这种公司的最好时机，因为他们可以较低的价格成批购买开发商卖不出去的房屋，不会引起社会的不良反应，同时可起到为房地产商解困的效果。另外，对直接开发租赁商品住房和把一部分卖不出去的商品住房用于租赁的开发商，以及居民把自己多余住房出租的行为也要制定相应的法律法规进行规范，并由有关部门进行日常检查和监督。
(三)政府应在提高居民住房质量和自有率方面发挥积极作用
从国际经验看，大多数国家都有制定针对住宅市场的专门政策、并通过各类公共部门参与住宅市场的历史。住宅政策主要包括四类：(1)税收政策，(2)房价和租金管制，(3)土地利用和建设限制，(4)融资；典型的做法包括：(1)发展抵押债券市场，(2)投资激励，(3)公共住宅提供，(4)住宅和城市改造，(5)税收和消费激励等。近年来，尽管税收补贴有所下降，但是大多数国家仍然将其视为支持及改善住宅质量和自有率的政策体系的组成部分，即对抵押贷款提供税收补贴。
我国应积极借鉴国际经验和做法，促进住宅质量和住房自有率的提高。从现状看，我国已有住宅政策主要有两类：一是规划、土地利用和建设的限制和规范，二是融资。近年来正在加强的住宅政策是公共住宅的建设和低收入群体的住房保障。需要注意的是，我国住宅融资政策和国外有较大差异，政策取向以风险防范为主，激励的成分较少，而国外尤其是发达市场经济国家，一是通过成立准政府机构促进抵押和抵押债券市场的发展，提高抵押市场的流动性，降低住宅抵押贷款的融资成本，以提高住房支付能力。二是通过财政投融资保障购房资金的取得不受经济景气的影响。购房资金最重要的是在不受经济景气动向影响下稳定供应，以保证家庭在不同生活阶段的必要时期能够取得住房。另外，贷款的偿还应该控制在购房家庭偿付能力限度内，使之能够比较容易制订还款计划，并确保还款负担稳定。日本的住宅金融公库为了满足这些要求，以财政投融资资金为资金来源，进行长期低息资金贷款。利用长期低息的公库融资，使低收入家庭也有可能购置住房。住宅金融公库自从设立以来共向约1500万户进行了融资，约占二次世界大战后日本住房建设总户数的25％。从实现对住房进行政策性引导看，住宅金融公库发挥了重要作用。
(四)政府利用住宅建设计划引导并形成科学合理的住房建设和消费模式
使用住房建设计划(或规划)引导全社会的住房建设，是一些国家政府在完善居民居住条件的过程中采用的办法。如日本住宅建设五年计划从第一期计划(1966-1970年)开始已经执行了8期。各个时期的内容虽有不同，但其目的可分为两大类，即第一期和第二期的目的主要是确保住房数量，第三期以后的目的主要是提高住房的质量。日本住房建设五年计划的主要特点，一是根据法律制定持续性的计划；二是政府介入的住房综合计划，住宅建设五年计划在确定了包括民间建设住房的所有住房建设目标的同时，明确了作为政府主管部门的中央机关所管辖的各种政策性住房，以及由国家或地方政府提供财政援助的“政府资金住房”的建设量；三是明确最低居住水平；四是设定引导性居住标准；五是对住房建设总套数的预测和充实住房统计。
2007年下半年以来，在住房和城乡建设部的要求下，各个城市相继制定并公布了2008-2012年住房建设规划，但由于中央政府没有相应制定住房建设计划，中央政府的政策导向很不明确，不利于市场预期的形成和住宅市场的稳定发展。
三、保障基本住房需求
我国地少人多，当前又处在工业化、城镇化高速发展阶段，这种国情决定了我国的房地产发展必须以解决广大群众的基本住房需求为目的，也决定了以投资或投机为目的的住房需求必须得到限制。要充分利用税收、利息等手段，严格限制投资和投机需求，稳定住房市场价格。
(一)确定低收入标准和基本住房标准
针对过去廉价房销售中出现的违规行为，要建立严格的收入划分标准和资格审查制度，收入划分可采取美国按比例划分的标准，根据国家财力确定比例，再定标准线；资格审查要建立“四只眼”的双人评估制度，拒绝弄虚作假行为。在此基础上，规定不同的低收入阶层所能享受到的保障待遇，对属于收入最低水平的家庭提供廉租房，为其他的低收入者提供政府或其委托的公司管理的普通出租房。要严格控制不同保障手段和水平的对象与范围，使低收入居民成为真正的受惠者，其中独身老年和孤儿应纳入保障体系。收入水平要动态监测，发生改善的情况下，要通过税收等杠杆加以调节。而且随着总体收入水平的提高，保障标准也要相应提高。
(二)对低价房开发者提供优惠
建议在中央财政预算中明确规定每年拿出一定比例的资金作为住房保障资金，加大公共住房的提供。除了由于廉租房的建设和对普通出租房的补贴之外，还可运用住房保障资金支持参与低价住房建设的房地产开发商，鼓励开发商建设物美价廉的商品住房。具体办法是对建造低成本房屋的用地成本，由政府在开发商交房时按一定标准给予补偿。而且应该鼓励政策性银行在风险可控的前提下，向低价房建设的房地产开发商提供融资服务，规定以低于市场利率1-2个百分点的利率为开发商提供贷款；各级政府降低甚至免除其获得土地使用许可的费用，由政府拨款在项目周围兴建道路、学校及医疗机构等配套设施。建设地点也不要在远郊区，而是要在与其他商品住宅相比具有一定竞争优势的地区。
(三)增强对低收入家庭住房消费的财政扶持力度
随着国家财政收入不断增加，政府有能力逐步增加财政资金对住房保障的支持力度。除发放住房补贴外，还可对以市场价租赁住房的困难家庭实行租金补贴政策，补贴资金主要由职工所在单位核发，退休人员和无业人员由财政给予补贴，补贴标准应与廉租房政策有所区别。也可推广部分城市实行的中低收入家庭购房贷款贴息政策，并随着房价的上涨调整计算贴息的房价；对城镇居民中的无房户，可在购买住房时享受一定额度的财政贴息，分年度发放。
(四)运用税收杠杆遏制投机行为
应适当调整税收政策，对商品房交易中的营业税、个人所得税、契税进行适当调整，减少对商品房交易的税收优惠，在自有唯一住房、小面积住房方面实行优惠，鼓励合作建房等形式的发展。对于房屋炒作可采取法国政府的做法，对其课以重税，可在现行的营业税、个人所得税、土地增值税中实行加成征收。择机开征物业税，对多套住房实行调控，减少房地产投机现象。可以考虑按家庭、个人拥有住房总面积征收“超面积住房土地使用费”，实行超额累进。为节约人力，可以每五年核定一次住房面积，每五年提高一次征收标准。缴费则一年一缴，这也可以在一定程度上减少房地产投机现象。提高房地产转让税率，对拥有3套以上住宅的居民户转让房地产课以60％的高标准转让税。
四、规范房地产业发展的措施
多年以来，我国的房地产市场秩序一直比较混乱，要保证房地产业的健康发展，必须整顿和规范房地产市场，促使开发商自律，规范政府行为。为此，提出以下建议。
(一)加强对房地产业和住房的法律和制度建设
从各国的经验和教训看，凡是住房问题解决好的国家和地区都有比较完备的法律法规和住房制度。近几年我国在房地产建设和住房制定方面出台了不少的法律法规和制度，但有些是为解决出现的问题“头痛医头，脚痛医脚”、匆忙制定的，缺乏认真的可行性分析，而且缺少执行的细则，难以贯彻执行，如90/70的政策。当前我国房地产市场发展正处于一个敏感和关键的时期，市场运行中暴露出很多问题，如住房供应结构不合理、房价总体偏高、很多中低收入者买不起房等。为防止房地产开发活动出现大起大落，要在稳定的前提下加快各项改革措施与相关政策法规和制度的出台和落实，逐步解决存在的问题，引导市场走向健康的轨道。
(二)发挥协会作用
整顿和规范市场秩序，促使开发商自律，规范政府行为，是保证房地产市场健康发展的重要途径。但光靠政府去规范市场，容易形成行政干预，往往费力不讨好。发挥协会或商会的作用规范开发商的市场行为，要相对容易一些。
作为非政府组织的行业协会和商会的一般职责包括：一是作为政府和企业联系的桥梁，代表企业与政府沟通，向政府反映企业的意见，同时向企业宣传政府的政策；二是制定行业技术标准和准入标准，不断提高本行业企业的技术和质量档次，满足产品用户和消费者的需求，提高企业竞争力；三是促进本行业企业自律，维护行业内企业公平竞争的秩序，防止无序竞争给企业带来危害，防止哄抬物价和生产假冒伪劣产品，保证产品用户和消费者的利益；四是保障企业的合法权益，使其不受到政府不公平政策和其他方面的伤害。
目前，我国已成立了一些房地产协会和商会，但基本没有真正实现上述职能，尤其是没有履行制止无序竞争和行业自律的职责，也没有履行与政府沟通的职能。协会和商会的职能不到位，使我国房地产业处于不规范的状态，国家和用户都不满意，也损害了房地产企业的合法权益。
为使我国的房地产业协会和商会真正起到应有的作用，必须彻底改变目前大多数协会和商会形同虚设的现象，由企业自发或由政府协助企业建立协会和商会，让企业在其中发挥更大的作用。政府应该把行业标准和价格调控等职能下放给协会和商会，并支持他们履行职能，同时对其加强监督，防止出现不履行职责的现象发生，保证房地产业健康发展。
(三)完善住房公积金制度
按照国家的规定，我国的大中城市都建立了住房公积金，成立了几百个公积金管理中心并积累了数量可观的资金。但在公积金的使用方面一直难以令人满意，主要是在管理方面缺乏规范的制度。
目前我国城市住房公积金贷款利率低于银行的按揭贷款利率，而被认为是鼓励低收入家庭购房的政策工具，但该体制并没有能够实现其“让穷人承担得起”的目标。因为按国家的规定，住房公积金是以就业为基础的，不涉及那些非正式职业、兼职和失业者的家庭。大多数有工作的低收入家庭都不在政府部门、大中型企业或者公共事业部门工作，因此不能够获得住房公积金贷款；一些国有企业改制之后的下岗职工和退休职工，虽然过去缴纳过公积金，但随之离职被退还，也不能使用公积金贷款；一些经营困难的企业已不能向住房公积金账户为职工存款，其职工也不能享用住房公积金。因此，可以说公积金的潜在受益人群体只是城市就业人口的一小部分，即主要是那些经济情况较好的国有企业和那些最不可能下岗甚至享受特权的职工。由于房价不断上涨，一些低收入职工买不起住房，使住房公积金贷款成为高收入家庭的专利。另外，还有一些职工不想买房，但他们仍然被迫以低于市场水平的存款利率按月存入公积金的存款。
从近几年审计部门和其他渠道公布的信息看，一些城市在住房公积金的管理上存在腐败和被滥用的问题。根据对住房公积金管理的监管规定，住房公积金管理中心只负责资金吸收和保值增值。接受贷款申请、结算、开户、吸收存款和还款等任务都转移到了银行。尽管如此，在许多地方，仍然是当地的管理中心而不是银行在负责上述任务。这样一来，管理中心实际上就变成了金融机构，而银行仅仅是这些管理中心的出纳。
要使公积金真正成为能够实现其“让穷人承担得起”的目标，必须对目前的公积金体制和制度进行改革。一是公积金的缴纳结构和使命决定了住房公积金应被设计为银行贷款的补充而不是竞争者。其定位应该是独立或与银行联合，为难以从银行获得贷款的低收入家庭购买住房提供贷款。二是改变住房公积金成员的存款和贷款利率都低于市场利率的做法。因为这种做法损害了缴纳公积金职工的利益，是为少数幸运的借款人的利益而减少了对广大存款人的回报。三是要提高其覆盖面，把补贴职能从金融功能中分离出来，住房公积金贷款应采用市场利率，由政府对低收入家庭的公积金贷款给予贴息。四是住房公积金在贷款发放和服务方面要采取统一的国家标准，彻底改变几百个住房公积金管理中心采取各种各样的放贷标准和文件要求的情况，以提高公积金运作的系统效率。五是为减少贷款风险，住房公积金可以向全国性保险公司购买抵押贷款违约保险，或者将其一部分资产证券化来分散风险。六是扩大公积金的吸纳范围，允许不在目前公积金收缴范围的居民加入公积金并能从公积金获得购房贷款。七是加强对公积金的监管，防止和杜绝公积金管理者的营私舞弊和随意挪作他用的行为。
注释：
①一般大中城市中获得福利分房的居民改善住房的目标是100平方米以上，而且是先买(即有了第二套住房)后卖原住房。
②我国的城镇体系包括城市和镇，在计划经济时代，能够享受福利分房的主要是大中城市的职工，小城市和镇主要是依靠居民自己建房和租房，因此，我国城镇居民整体的福利分房比例没有这么高。
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