我国地方政府失信形成机理与惩罚机制研究，本文主要内容关键词为：机理论文,地方政府论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放三十年来，随着市场经济体制改革的逐步完善，政治体制改革也在逐步推进，政府的行政模式由统治行政、管理行政逐步向服务行政转变，对责任、诚信、服务等政府的核心价值也有了深入的思考。不可否认的是，在这场改革浪潮中，一些地方政府的行政模式和权力本位意识没有得到彻底根除，加之有些地方政府不重视诚信，导致失信行为悄然滋生。《小康》杂志2007年作了一项关于“政府信任程度”的调查，结果显示，绝大多数受访者表示很信任中央政府，但逾70％的受访者表示不信任地方政府，认为很多地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的现象。同时，政府官员以80.3％的绝对多数被网民选为信用最差的群体，这大大影响了政府形象。政府信用的调查结果反映出民众对地方政府的信任远远不及对中央政府的信任，不少人对中央政府有好的国策而地方政府缺乏好的执行而深感不满[1]。
由于地方政府具有相对独立性，也就意味着地方政府不可避免地具有自身利益，需要同周围的其他“经济人”发生关系。在社会资源的群体性分配过程中，政府往往凭借自身权力占据主导地位，限制、拒绝了市场自身的规则，这不仅破坏了市场自身的信用，也会使政府走向失信之路。权力体制的弊端和市场主体的理性选择使得有些政府部门、政府官员把政府公共信用当成个人利益交换的筹码，随心所欲地变更行政行为；而市场中的信用信息不对称也使得惩罚机制难以发挥作用，由此导致大量政府失信现象的发生。可见，地方政府信用缺失已成为社会信用体系中的最大缺失。
一、政府信用缺失及治理的相关研究述评
西方学者对政府信用问题的研究相对比较成熟，且有着深厚的理论基础和多元的研究视角。其中社会学视角的研究主要集中在社会资本问题上，科尔曼（Coleman）、福山（Fukuyama）和普特南（Putnam）对此作出了巨大贡献，认为社会信用的缺失对社会和公民个人具有极大的危害性。经济学领域主要是依靠委托—代理理论和交易成本理论的研究方法来解读政府信用，以阿罗（Arrow）和赫希（Hirsch）为主要代表。阿罗指出，信任是经济交换有效的润滑剂[2]121。政治学领域主要是以卢梭的社会契约论和孟德斯鸠的三权分立学说为代表，多从政府与公众的关系来分析政府的合法性，强调政府要对公众讲信用。公共行政学领域主要是从行政伦理与行政责任方面阐述政府体系的重塑问题，如斯塔（Starling）等人关于行政道德、行政责任的论述不是从制度层面，而是从价值和道德层面讨论政府信用体系的构筑问题。特别是二战后西方国家政府出现了诸如财政赤字、绩效低下、信任危机等一系列问题，由此引发了学者的关注和思考，学者们从政府行为的范围、政府绩效、公民参与、腐败问题等不同角度探求政府信用衰落的原因[3]。
我国学者关于政府信用的研究是随着社会主义市场经济体制的逐步确立而兴起的，是由社会信用、企业信用研究逐步转移到政府信用研究的。张成福、孟庆存充分借鉴国外相关理论与实践经验，总结了西方国家在政府信用的治理与重建方面的基本经验[4]，这对于从我国行政环境的视野下探寻我国地方政府信用缺失的原因起到了推进作用。总的来说，国内研究关于政府信用缺失的原因分析主要集中于经济、制度、文化、系统几个层面，认为政府信用缺失主要表现在国家政策、政府职能、公共权力的滥用等几个方面，并提出了加强地方政府信用建设的建议及对策。
国内外关于政府信用问题的研究已经有了长足的发展，也为本研究的开展奠定了坚实的基础。政府失信形成机理以及对失信的惩戒是政府信用问题的一个方面，也是破解政府信用缺失的关键所在，但许多研究只是罗列了政府失信原因的静态要素，没有从要素的动态视角去深刻分析失信的形成机理，特别是未能借鉴耗散结构理论工具来研究政府失信的形成过程。另外，对于政府失信的治理大多是宏观层面的分析，诸如加强社会信用体系的构建、政府信用的制度建设、公务员信用意识的培育等，许多学者也进行了详细阐述。对此，笔者认为，如果从中观、微观层面来分析失信惩罚机制，则更具有针对性和可操作性，因为它是维系现有信用关系的准则和信用缺失治理的核心，而目前关于失信惩罚机制的研究往往针对的是企业主体，以政府主体为研究对象来构建失信惩罚机制的研究很少，也缺乏系统性。因此，加大对地方政府的失信惩罚，有效规范公共权力的运行，建立一套适合我国国情的地方政府失信惩罚机制，已成为当前政府信用研究的一项重大课题。
二、我国地方政府失信成因与形成机理
政府信用是通过政府的行为表现出来的，其缺失也是由于行为不当造成的，因此，政府信用与政府行为有关[5]31。目前，我国地方政府失信的现象相对比较普遍，主要是通过形象化的政府官员和抽象化的政府表现出来。比如，一些地方政府官员不能依法行政，存在有法不依、执法不公的现象，践踏了国家法律政策。一些地方政府官员的道德素质低下，存在行政不作为现象，滋生了各种形式的腐败。现今中国的腐败状况事实上已经严重到几乎所有的腐败类型都能找到，国有资产大量流失，政府信用遭到严重侵蚀[6]。而地方政府政策往往缺乏稳定性和延续性，政府制定决策时缺乏责任和制度约束，往往只考虑本届政府的政策行为，以致政府领导换届出现了许多“新官不理旧事”的现象。另外，地方保护主义势力严重阻碍了区域资源的流通，有些地方政府为了制造虚假政绩，强迫银企合作，迫使银行给无市场前景的企业项目贷款，换取所谓的GDP增长。所有这些失信行为都是由多方面因素造成的，因此，很有必要对产生这些失信现象的原因进行要素分析。
（一）地方政府的失信成因
导致地方政府失信的原因既有经济体制转轨过程中的问题，也有传统文化遗留的问题，还有公共权力膨胀的问题，更有他律监督机制不健全的问题等。具体而言，主要包括以下几个方面：
1.市场经济人的自利性。市场经济人具有自利性，其追逐的利益具有物质、精神的多层次性和多层利益的优先排序问题；同时，市场经济人能通过成本一收益博弈追求利益最大化，且这种最大化利益组合随其发展而变化，并受经济人有限理性制约。政府官员是地方政府的主体，也是理性的市场经济人。“现实生活中一个人不可能脱离他的个人利益而存在。毋庸置疑，政府官员个人也是现实经济关系制约下的、与社会中其他人没有本质区别的个人。”[7]因此，由政府官员所组成的地方政府也必然具备作为经济组织的条件和特征，地方政府在追求公共利益最大化的同时也要实现个人利益的最大化，从而出现政府行为的越位和政府信用的缺失。
2.行为主体强势。由于受传统权力观念的支配，相当多的政府官员认为政府权力是无限的和不受制约的，一些人甚至认为政府是为了公共利益而行使职权，可以有不讲信用的特权；另外，我国政府在制定决策时没有责任约束，即使决策失误，政府也没有责任，行政赔偿制度也很不完善。一个国家的社会结构中各方力量不均衡，就可能导致权力得不到有效制约，使地方政府在管理一个较小地区的公共政治的过程中始终处于强势支配地位，享有各个方面的优先权，包括政治、经济、文化及信息等方面，同时还享有地方法规和公共政策的制定与执行的权力。
3.监督机制不足。由于地方政府的权力配置不合理，现有的监督和制约机制不健全，这使其对权力的规约作用没有得到充分发挥，主要表现为：国家权力机关的监督还存在不少缺陷，诸如规定不够具体、可操作性不强等，导致监督乏力，流于形式；司法监督还存在不少问题，影响了其监督制约功能的发挥；行政机关内部的监督存在监督机构重叠、分工不明、职责不清以及监督效力与效果不理想等问题；而诸如人民群众监督、社会团体监督、新闻舆论监督等形式的社会监督也缺乏相应的制度性保障，监督主体的监督意识及监督的积极性与主动性有待提高。也正是政府的失信没有受到惩罚或者说惩罚力度太弱，加剧了权力的泛滥，使政府信用受到公民的质疑。
4.公共信息不对称。信息不对称现象源于市场经济环境中利益和制度选择的结果，最终导致资源配置效率低下。政府自身的权力优势和技术优势使其所提供的公共产品或公共服务在质量、性能等方面享有充分的信息优势，而公众本身所拥有的知识和信息相当有限，加之虚假、失真信息泛滥，个体又存在“搭便车”的心态和行为，且没有采取集体行动的强大动力，使公众总是处于信息劣势地位，政府和公众之间存在严重的信息鸿沟和知识差距。这种持久的公共信息不对称必然会导致信用危机的出现，致使社会交易成本增高和契约交易链中断。
5.信用文化缺失。信用文化是伴随着市场经济的发展在社会交往中逐渐积淀形成的，这也是市场经济所要求的信用文化环境。一个讲信用的政府必然会积极塑造良好的信用文化氛围，同时也应承担相应的政治责任。制度学者认为：“信用政府，不仅是一个主动承担内在责任的政府，更主要的还是一个在制度上受到刚性的约束的政府。”[8]我国的市场发育不够充分，信用经济发育较晚，从而导致整个社会的信用观念和契约责任意识淡薄，社会主体普遍缺乏市场经济所要求的守信意识和信用道德理念，政府自然也没有真正建立起以讲信用为荣、不讲信用为耻的信用道德评价标准和约束机制。
（二）地方政府的失信形成机理
新制度主义代表人物之一约翰·迈耶认为，组织要面对两种不同的环境：技术环境和制度环境。技术环境要求组织效率的最大化，而制度环境要求组织行为符合“合法性”要求。组织的合法性过程就是组织或组织中的个人不断接受和采纳外界公认的、赞许的形式、做法或“社会事实”的过程[9]。政府作为一种正式组织和公共权力机构，其组织行为和权力行使必须符合政治合法性的要求，确保其行动的合法性。而社会契约论和人民主权理论奠定了政府合法性的理论基石，于是，在一致同意的契约基础上建立起来的公共权力也就是政府。因此，社会公众以社会契约的形式将行政权力让渡给地方政府行使，同时期望获得能够维持其利益的公共产品；而地方政府按照公平正义的行政价值理念履行职责，进行社会管理和社会利益的整合。同时，为了防范权力的失衡和滥用，政府行为还要受到专门的监督机构和社会媒介的监督，使其行政行为受到合理的规约，形成一个稳定、有序的政府行动过程框架（见图1）。
图1 稳定、有序的政府行动过程逻辑框架
然而，在我国的现实行政环境土壤中，这种逻辑框架偏离了应有的理性价值。按照传统的理解，政府是最具权威的公共组织，是整个社会公共利益的代表者，是全体人民意志的体现者[10]361。但“政府也是经济人”，“与经济市场类似，政治市场也是由供求双方构成的。需求者是选民与纳税人，供给者是政治家与政府官员”[11]72。因此，在市场发育不充分、法制不够健全的中国，市场经济的利益导向性可能会使政府的公共权力发生变异，逐渐形成一个“强权力、弱监督”的政府。随着政府权力边界的不断扩张，权力制衡的格局最终被打破，导致地方政府失信的形成（见图2）。
图2 地方政府失信形成机理框架
地方政府失信的形成是一个极其复杂的过程，并不是由单一要素造成的，而是在复杂的组织环境中各种因素相互交织、相互渗透的结果。从图2可知，权力边界的扩张是一个由内向外的过程，同时也是市场经济人自利性逐渐外化和政府主体强势性急剧膨胀的过程。
从权力边界的内部看，市场经济人的自利性决定了地方政府也是一个特殊的利益主体，这是地方政府失信形成的意识诱因。马克思认为，利益关系是人类社会最基本的社会关系，人类自身存在一种自利行为，这种追逐利益的本质特性使政府部门及其工作人员在社会价值标准的选择和公共利益关系的调节时必然存在个体利益导向。以布坎南为代表的公共选择学派也认为政治代理人容易受个人利益的驱动，这种个体利益导向是在地方政府所代表的公共利益与地方官员自身的个人利益相互博弈的基础上实现的。政府处于社会结构金字塔的顶端，不仅掌握稀缺资源的分配权，还拥有对信息沟通渠道的控制权，加之在制定公共政策和管理社会事务中享有优先权（这是由权力配置与分配所决定的），这三种特权共同助长了政府的强势行为，造就了地方政府与社会公众事实上的不平等，从而引起主体的信用弱化，最终导致政府与社会二元模式结构的失衡，形成“强政府、弱社会”的局面。
从权力内外边界的信息渠道看，公共信息的不对称导致的委托代理双方之间的信息失真，是造成地方政府失信的信息鸿沟。信息不对称常容易导致信息缺失，而信息短缺则易诱发行政代理人——政府采取失信行为，政府利用信息优势损害作为行政权力委托人的公众的利益，从而为追求自身利益最大化提供可能性，同时也为蒙蔽作为行政权力委托人的公众而逃避行政监督提供可能性[12]。这也是委托一代理关系中的信用风险，是无法规避的。
显然，内在的三种要素并不是引发政府失信的所有因素，还应该探寻权力边界外部的因素作用。政府失信还与外部环境的缺失和监督力量的失控有密切关系，它们助推了地方政府失信的形成，其中信用文化的缺失使行政价值发生偏离，监督机制不足使行政权力泛滥。在社会信用观念和契约意识淡薄的文化氛围内，政府的行政权力也就缺乏行政伦理的约束。尤其是因为受到市场经济“唯利主义”的冲击，我国几千年来的诚信价值观念和道德文化逐渐泯灭，长久以来对政府人员的诚信道德教育未引起足够的重视，这也为政府的失信埋下了隐患。另外，对于政府行政行为的监督仅停留表面，虽然有着不同种类、不同类型的监督机构，但如果缺乏统一的监督方向，机构之间缺乏有机的整合，这种合力效应可能是微弱的，甚至还会起到相反的作用。监督乏力也使政府行为更加有恃无恐，反复无常的政策、政府的不作为、公共资源分配的失衡等各种失信现象在公共视野中层出不穷。
如果说以权力成长的规约来解释地方政府失信的形成机理是一种静态的分析思路，那么，以耗散结构理论来分析地方政府的失信形成过程则提供了一种动态的新视角。从认识论角度看，耗散结构理论能够较好地描述开放性地方政府系统行政行为的动态性质，揭示地方政府系统的失信演化机理；从方法论角度看，耗散结构理论使我们在分析地方政府失信现象时多了一个工具，它把必然性和偶然性结合在一起，“提供了最高的创造功能——帮助我们创造崭新的秩序”[13]127－132。
假定地方政府是一个开放性的系统，开放系统的总熵变由两部分组成：一部分叫熵产生diS，它是由系统内不可逆过程引起的；另一部分叫熵流deS，它是由系统与外界进行物质能量等交换引起的。总熵变为dS＝diS＋deS，其中，diS≥0（平衡态diS＝0），而deS可以大于或小于零。如果deS小于零，其绝对值又大于diS，则dS＝diS＋deS＜0。这表明只要从外界流入的负熵流足够大，就可以抵消系统自身的熵产生，使系统的总熵减少，逐步从无序向新的有序方向发展，形成并维持一个低熵的非平衡态的有序结构。如果开放系统从外界引入的是正熵流而不是负熵流，那么将只能加快系统无序化的过程，而不可能形成新的有序结构。因此，系统在与外界物质能量交换过程中的熵流deS也影响着系统总熵值的演化。从系统内部即熵产生看，地方政府对政府官员的诚信规范越少，政府官员在个人利益驱动下自由表现的空间就越大，政府官员可表现的各种状态数就越大（P值越大），地方政府宏观状态的失信程度也就越大（政府系统的熵值diS越大），说明地方政府行政权力的滥用和自身组织管理的无效；从系统外部即熵流看，在我国相对薄弱的社会信用环境和不够健全的社会法制环境中，诸如断裂的契约纽带、监督乏力、缺失的信用文化以及不对称的信息等正熵效应达到一定程度时，系统就很难继续围绕目标进行控制，从而在功能上表现出某种程度的紊乱，表现为有序性减弱，无序性增加，系统内部熵增大。当系统总熵达到某阈值时，系统会向低级平衡系统转移，地方政府会走向最终平衡状态，地方政府的失信行为也就形成了。
20世纪80年代行将结束的时候，美国《时代》周刊在其封面上提出了一个严重的问题：“政府死亡了吗？”问题的背后隐含着另一个更为严重的问题：“对政府的信任一再降低到创纪录的最低点……公众的愤怒与冷漠交替出现。”[14]63421世纪初期的当代中国同样也面临着这种问题的困扰，地方政府的信用面临着诸多质疑。因此，建立一套适合我国国情的地方政府失信惩罚机制已成为历史的必然选择。失信惩罚机制触及信用关系的本质，是地方政府失信治理的核心。它以权力边界的信息链路畅通为出发点，充分考虑各子系统要素之间非线性关系的创造与选择，特别是在失信测评、责任追究、守信激励、危害补救等方面进行了关键设计，是对“信用资本”的深层次诠释，是诚信政府建设的制度保障，是责任政府建设的必然诉求，也是对社会诚信机制的有益补充。
三、我国地方政府失信惩罚机制框架体系的构建
地方政府失信惩罚机制的设计必须符合一定的原则，它是机制设计的理论指南，也是机制运作的重要保障。从系统论的设计理念看，主要包括目标统一、务实高效、互动参与、信用损益、环境适应五个基本原则。目标统一原则指明了机制构建的方向，务实高效原则考虑了机制运转的效能，互动参与原则强调了测评主体的多元，信用损益原则明确了失信惩罚的力度，环境适应原则奠定了机制内外的作用。它是一个涉及多个层面的综合系统，因而必须按照管理协同论的思想来考虑失信惩罚机制的框架设计。该框架体系既要充分考虑框架内部各机制之间的内在联系，又要充分考虑整个综合系统的绩效问题，还要把握决定系统发展演化的关键因素——管理序参量。在这里，可以将地方政府失信责任的认定与追究看成是整个失信惩罚机制的管理序参量，它对整个机制的运作起到决定作用。它既是对测评结果的有效反映，也是对惩戒方式的合理度量；既是对危害补救的方向选择，又是对内在子系统合作的表征。
图3 我国地方政府失信惩罚机制的基本框架
笔者在广泛征求专家意见的基础上，通过深度访谈和专题讨论确立了以上六个子系统（见图3），包括信息公开机制、失信测评机制、责任追究机制、危害补救机制、守信激励机制以及申诉复核机制。其中，信息公开是惩戒的前提，失信测评是惩戒的依据，责任追究和危害补救是失信惩罚的核心，守信激励是失信惩罚的辅助，申诉复核是惩戒的有效反馈。
1.建立信息公开机制，确保有效的信用监督。信息公开是现代文明社会的重要标志之一。从政府信用方面看，随着法律、规章、政策、政府职能、办事流程和程序、重大事件的公开，政府行为开始置于阳光之下，也促使政府办事人员采取积极措施开展行政活动，公众因此能有效监督政府行为，保证政府诚信执政。倘若政府行为始终处于隐蔽状态，或者说考虑到自身利益而隐瞒部分信息，社会公众就无法察觉，政府失信也就在所难免了。公共信息公开化有效地保证了社会公众与政府之间的信息对称，也为公众对政府失信行为的监督拓展了信息空间。因此，必须建立政务公开信息平台，公开政府责任追究及处置结果；实施公共信息的资源共享，合理高效应用公共信息资源；加快电子政务建设，建立高质量的公共服务窗口，为构建地方政府失信惩罚机制提供技术支撑；建立地方法规和部门规章公开制度，为惩戒地方政府的失信行为提供制度保障。
2.建立失信测评机制，合理衡量失信危害度。政府信用是政府的生命线，也是政府构筑善政的资本。就当前影响经济发展、社会进步、人民生活等焦点问题而言，政府失信主要表现在政治、经济、文化、公共事业等方面。而政治上的失信已经撼动了政府的合法性地位，背离“全心全意为人民服务”的宗旨和“立党为公、执政为民”的理念就是政府最大的失信，其他信用就更不必说了。具体来说，地方政府失信的表现形式主要有公共政策的朝令夕改、行政人员的狭隘政绩意识、行政的不作为、政府采购合同履行不到位、政府拖欠企业和个人的债务、政府担保的不履约、随意调整财政预算、公共资源配置的不合理等等。由此可对地方政府的职能部门分别进行信用评分，低于某个分数就意味着政府信用的缺失。然后，对这些失信的危害后果进行分类评定，并设置相应的失信危害级别，由包括公民、专家学者在内不同层次的人员进行评定，以确保科学性、公开性、公正性，为追究政府及个人的失信责任提供合理的依据。
3.建立责任追究机制，有效惩戒失信行为。明确惩戒对象是建立责任追究机制的前提，明确惩戒程度是有力保障政府信用的砝码，建立有效的责任追究机制是地方政府失信惩罚机制中最为关键的环节。责任追究行为的制度设计对失信一方来说是达到失信成本与收益的均衡，对失信造成危害的一方来说是维护自身的利益。当失信成本高于失信所获得的收益时，合乎自身利益的理性选择是守信[15]，这也是对政府失信制定惩罚程度和方式的参考标准。责任追究制度要体现合理性，对由民主决策造成公共政策朝令夕改引发的失信，要求决策主体对公共政策的频繁更改作出必要的解释，根据具体情况追究政策制定者的责任；对追求领导个人政绩造成的失信，要追究其行政责任，情节严重者还要追究其法律责任，对于造成经济损失的要予以依法追缴和赔偿；对拖欠企业和个人的债务造成的失信，必须理清双方债务关系，由政府原因造成的拖欠必须及时偿还债务，通过社会媒体进行公开道歉并追究部门领导责任；对由政府担保不履约造成的失信，政府不仅应承担缔约过错责任，还要承担连带责任，并追究担保当事人的领导责任。
4.建立危害补救机制，最大限度挽回政府声誉。地方政府的失信惩罚不能仅停留在对责任部门及行政人员的责任追究上，还要对失信造成的危害进行必要的补救，要将政府行政执行力度与政府失信危害补救效度放在同等的地位，并建立与危害补救效度相适应的政府绩效考核标准。要通过废除不适应市场经济发展的政策制度和终止错误的政府行政行为，来弥补由政出多门、政策变化无常导致的政策缺乏公信力；要通过限制政府权力和控制公共资源的随意流动，来弥补由滥用权力、狭隘政绩观导致的权威缺失和政策短视；要通过政府经济补偿、财政补贴以及资产置换等多种形式，来弥补由于政府不履行合同和债务导致的政府声誉受损；要通过公共媒介和社会舆论，对各种形式的政府失信进行公开批评。
5.建立守信激励机制，塑造政府新形象。对履行自身承诺的守信主体进行必要的激励，从某种程度上说，也是对失信主体的变相惩罚。建立与地方政府失信惩罚机制相配套的守信激励机制，有利于增加守信收益，使政府守信成为一种内在的伦理要求，从而有力地惩罚失信行为，塑造政府形象。守信激励主要通过政治激励、经济激励、精神激励等方式实现。政治激励主要通过提供晋升机会、授予政治荣誉等形式给予守信主体奖励，这对于政府行政人员来说是最为重要的激励方式之一；经济激励主要通过设立财政专项经费和奖励基金等给予守信主体奖励，物质奖励的经费主要由财政补贴和市场筹集方式提供；精神激励主要通过广播、电视、报纸、网络等公众媒体予以宣传，以此提高政府在社会信用体系中的地位，提高政府执政的合法性和政府自身形象。
6.建立申诉复核机制，确保惩戒的公正畅通。构建地方政府失信惩罚机制必须健全和完善申诉复核机制。适当的信用申诉是一个征信系统不断发展和逐步成熟的标志，这种申诉本身也表明了政府及其行政人员自身法律意识的提升。申诉机制体现了失信惩罚机制的功效，保证了整个失信申诉渠道的畅通，也对政府失信危害指数的合理设置、政务公开信息的有效披露起到了一种良性的约束和规范作用。当政府及其行政人员认为失信评判标准、失信危害级别划分、失信惩罚力度不当，并有其他一些严重影响政府及行政人员声誉的行为时，被惩罚主体可以申请启动失信申诉复核机制。被惩罚主体（申诉方）必须在申诉的有效期限内向上级政府、同级地方人大提起申诉，上级政府、地方人大在充分听取被惩罚主体申诉意见及包括公民、专家学者在内不同层次的人员组成的失信测评小组意见的基础上，对政府是否失信以及失信责任的衡量进行复核并作出最终裁定，必要时，允许被惩罚主体（申诉方）与惩戒主体、失信测评小组进行直接申辩。当复核结果与原先责任追究结果不一致时，应当予以更正，并通过政务公开信息平台进行发布，由此对政府及其行政人员造成的政治、经济、伦理等方面的不良影响要进行补偿；当复核结果维持原先责任追究结果时，应当强制追究责任并进行惩罚。对于申诉复核结果，受理申诉方必须在规定期限内反馈给被惩罚主体（申诉方）。
四、我国地方政府失信惩罚机制运行的保障措施
制定合理有效的保障措施将有助于推进地方政府失信惩罚机制的构建并落到实处，必须从外部社会环境各方面入手推动地方政府失信惩罚机制的实施。
首先，完善法律体系。政府履行职能必须依法行政，这既有利于政府提高管理公共事务的效率，也是促使政府恪守信用的重要手段。法律的公正、公平、公开能有效防止个人或政府行政行为的随意性，也能有效制止失信行为。信用不仅需要道德约束，还要通过一系列的法律制度加以保障。目前，西方国家的诚信机制建设与法规制度的完善大都是分不开的，因此，我国的信用管理制度也要求建立相应的法律保障，在信用管理的使用范围、信用管理的相关机构、信用管理的信息披露、信用管理的有偿服务、信用管理的处罚范围等方面都应有具体法规。
其次，培育社会信用。社会信用体系的完善与否已成为市场经济成熟与否的显著标志。我国经济的快速发展和市场化程度的提高，客观上对社会信用体系的建立提出了紧迫要求。因此，必须培育包括公共信用、企业信用和个人信用在内的社会信用体系。其中，公共信用体系是影响社会全局的信用体系，它的作用在于规范政府的行政行为和经济行为，避免政策朝三暮四、倒债等失信行为，提高政府行政的公信力；企业信用体系的作用在于约束企业的失信行为，督促企业在市场上进行公平竞争；个人信用体系是社会信用体系的基础，它为授信者提供有效的信用信息，也弥补了公共信用体系和企业信用体系的疏漏。
最后，树立公民意识。朱学勤在《书斋里的革命》一书中认为：“公民意识是近代宪政的产物，它有两层含义，当民众直接面对政府权力运作时，它是民众对于这一权力公共性质的认可及监督；当民众侧身面对公共领域时，它是对公共利益的自身维护和积极参与。”[16]363由于受传统保守思想的束缚，大多数公民的责任意识淡化，对公共事务漠不关心，成为“搭便车者”或“看门人”，而不是“积极的参与者”。人们几乎习惯了毫无条件地接受政府的一切决策，尽管有所不满，只要不触及他们的生活底线，就会接受政府的行为，这也就为政府失信创造了客观条件。而有些公民虽然关心公共事务，可是仅仅关注与自身利益相关的公共服务，这些狭隘的公民思想严重阻碍了整个社会积极公民意识的形成与发展。因此，要防止政府失信，对外部监督的主体公民来说，就要强化公民主体意识、权利意识、责任意识，树立新时期公民的主体意识。
信用本应成为沟通社会公民与地方政府的桥梁，维系社会各阶层利益的纽带，然而，由于受到各种环境外因的影响以及政府自身内在行为的偏离，政府失信行为频繁发生，对整个社会信用体系的建设与维护产生了消极影响。对政府失信的惩罚已成为维护社会体系的重要手段，建立一套健全的失信惩罚机制已成为时代的呼声。因此，我们必须从制度约束和道德规范两个层面来优化市场外部环境和地方政府内部结构，从惩戒政府失信制度设计上下工夫，在信息公开、失信测评、责任追究、守信激励、危害补救以及申诉复核等方面建立起一套完整的失信惩罚的制度链条，从而真正预防和减少政府失信行为的发生，维护市场规则的公平，塑造良好的市场交易环境，提升地方政府的整体信用水平，有效推进社会主义和谐社会的建设。
［收稿日期］2009－04－06
［本刊网址·在线杂志］http://www.jcurnals.zju.edu.cn/soc
［在线优先出版日期］2009-06-17
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