1贺乐民 2曹晶
摘要 本文通过对监察委员会的性质、监察权的性质以及监察委员会的职权和手段的分析，认为监察委员会是我国国家机关中专门行使监察权、专司反腐败的国家公权力机关，是专职国家监督执法机关。监察委员会与其他国家机关之间存在着相互配合、相互监督的关系。从理论上明确监察委员会的法律地位，是制定国家监察法的基础，也是监察委员会发挥职能和作用的前提。
关键词 监察委员会 监察权 法律地位
作者简介：贺乐民，西北政法大学教授，研究方向：行政法学。曹晶，陕西职业技术学院教师。
2016年11月，中共中央发布了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，随后十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，从而启动了国家监察体制改革工作。
国家监察体制改革，是事关全局的重大政治体制改革，关乎国家管理体制重塑的重大问题。国家监察体制改革，涉及修改《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等法律，制定国家监察法；涉及国家行政监察机关、人民检察院等国家机构的职能调整及人员交流；涉及对国家监察委员会和各级监察委员会的性质、职权和法律地位的法律规定等等问题。本文仅就监察委员会的法律地位进行理论探讨，并与行政监察制度、行政监察机关的法律地位进行比较，分析监察委员会设置的必要性、监察委员会的性质、职权以及与其他国家机关的关系。
一、监察委员会的性质
第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》规定，“监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”“监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。”根据这一规定，监察委员会是“一府两院一委”的国家机关权力构架的一部分，与政府及法院、检察院地位平级，直接由本级人大产生，对本级人大及其常委会负责，受本级人大及其常委会监督。
之所以将公权力监督机关由行政监察机关升格为国家监察机关，这是由完善监督制度体系和反腐败的形势所决定的。
首先，我国现行的公权力监督体系是不完善的。我国虽然有行政监察制度，是由国家行政机构内行使监督职权的机关依法对国家行政机关及其公务员行使行政权力的行为进行监视和督察的制度。但行政监察的范围仅限于行政系统，大量行使公权力的组织和人员很难受到监督。《人大常委会监督法》确立了人大常委会对一府两院的监督制度，但人大常委会主要是对国家机关工作的监督，虽然也包括对国家机关负责人和国家机关工作部门负责人的监督，但监督的重点是监督对象的履职情况，主要目标和任务是保障法律和政策的实施。因此，我国目前缺乏对全体公职人员监督的制度。其次，在我国行使公权力的国家机关中，行政机关拥有大量的支配社会资源的权力，但不可否认的是，其他国家机关乃至社会组织，也拥有很多公权力，因为监督制度的缺失，造成了监管的漏洞，不仅导致大量的国有资产流失，而且败坏了社会风气。例如，某些国有垄断企业高管以权谋私、贪污受贿，某些基层群众自治组织的负责人员横行乡里、霸占侵吞国有资产和自治组织的资产，某些行使一定公权力的社会组织的负责人员及主管人员利用手中的权力索贿贪污，某些公立高等学校的负责人和主办人员在招生、基建、采购、科研等活动中弄虚作假、贪污受贿，等等。因此，需要建立覆盖全社会的国家监督制度，组建国家层面的监察机关，对所有行使公权力的公职人员进行全方位的监督。
未来的国家监察机关将对“所有行使公权力的公职人员”进行“依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守”方面的监督，这些公职人员主要包括：（1）《公务员法》所规定的国家公职人员，具体包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公职人员，以及参照公务员管理的人员；（2）由法律法规授权，或者由行政机关委托行使公共事务职能的公职人员；（3）国有企业的管理人员；（4）公办教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；（5）社会自治组织中的管理人员；（6）其他依法行使公共事务职能的人员。
由此可见，监察委员会是国家层面的专职反腐败机构，是监督执法机关，是国家机关的重要组成部分。
二、监察权的性质
监察委员会行使的公权力总体称为监察权，是与政府行使的行政权及法院、检察院行使的司法权相对独立，又相互制约的国家公权力。
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关于监察权的性质，有不同的认识，具体有司法权说、行政权说、准司法权说和混合权说几种观点。司法权说认为，监察权具有司法权的特征，如独立性、专业性、程序性。但监察权不具有居中性、中立性、被动性、终局性的特征。行政权说认为监察权具有行政权的自由裁量性、主动性和广泛性的特征，但监察权又明显地具有独立性、程序性等特征，不同于行政监察权。行政监察权属于行政权的一部分，主要是因为行政监察权是由行政机关内部专司监督的机构对行政机关及其公务员遵纪守法行为进行监督的权力，属于行政机关的内部监督、同体监督，而国家监察机关的监察、监督属于外部监督、异体监督。准司法权说认为，监察权更接近于司法权，但又不等于司法权。这种观点的优点在于承认监察权具有相对的独立性，而且可以构成对行政权的制约与制衡，又确认监察权主动性和广泛性等特点。混合权说认为，监察权是行政权与司法权的混合，但混淆了行政权与司法权的区别，也忽视了监察权的本质。
笔者认为，监察权作为一种独立的公权力形式，虽然具有传统的行政权、司法权的权力特征和要素，但并不等于传统的公权力形式，而应概括为一种新型的、独立的公权力形式。首先，监察权是国家专门的监督机关对所有公权力行使者所实施的监视和督查，这是监察权行使主体方面的特殊性。其次，在监督对象上，国家监察机关对所有公权力行使者实施全面的、全覆盖的监督，这是监察权行使领域和范围的全面性的特点，它不同于行政权、司法权监督的局限性。再次，在监督权的形式上，监察权既运用具有行政权特征的权力形式实现监督职能，也运用具有司法权特征的权力形式实施监督，但不能因此就将监察权归纳为行政权或司法权。最后，监察权的具体内容包括监督权、调查权和处置权。也就是说，监察权是一个权力系统、权力体系，从监督检查监察对象的违规违法违纪行为，到调查监察对象的职务犯罪行为，直至依据法律法规对具体调查对象的行为定性并给予处分和处理，包括一般的处分权和调查终结移送起诉权。
总之，监察权是一种新型的公权力形式，具有独立存在的地位和价值，既不依附于行政权，也不依附于司法权。
三、监察委员会的职权和手段
按照现行《行政监察法》的规定，行政监察机关依法拥有的履行职责所必需的权限主要有：（1）采取一般措施权；（2）采取调查措施权；（3）查询存款权；（4）提请协助权；（5）提出监察建议权；（6）做出监察决定权；（7）查询权；（8）列席会议权；（9）给予奖励权。
第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》，确立了监察委员会的十二项权限和手段，包括：（1）谈话；（2）讯问；（3）询问；（4）查询；（5）冻结；（6）调取；（7）查封；（8）扣押；（9）搜查；（10）勘验检查；（11）鉴定；（12）留置。这些权限和手段可分为四类，一类是调查取证的手段，如询问、查询、调取、搜查、勘验检查、鉴定；一类是强制措施，如冻结、查封、扣押；一类是强制措施和调查取证措施性质的国家监察手段，如讯问、留置；还有一类是惩戒教育措施，如谈话。与《行政监察法》相比，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》，赋予了监察委员会更大的监督权力。当然，这些授权还有待国家监察法予以确认和具体规定。另外，国家监察法还应对现行《行政监察法》规定的有关监察权限和手段予以承袭或在作出修正后予以承袭。
国家监察法在对监察委员会充分授权的基础上，也必须对监察委员会的监察职权和监察手段进行必要的制约，以防止监察委员会滥用监察职权和手段。制约的途径，首先是完善监察程序制度，包括监察公开制度、公众参与制度、证据审查制度、回避制度、排除干预制度、听取陈述申辩制度等。其次，要制约监督自由裁量权，尽量使其程序化、规范化。如关于留置这种监察手段的运用，就必须明确其条件和时间以及解除的情形，防止监察机关滥用留置权。最后，通过设置监察对象合法权益保障和救济机制，以监督和制约监察权力的滥用。如监察对象对于监察委员会采取的限制人身自由的强制措施（如留置）、对财产的部分强制措施（如查封、冻结、扣押、搜查），以及个别最严厉的行政处分决定（如开除公职）不服，允许监察对象向法院提起诉讼。
通过以上对监察委员会性质、监察权的性质以及监察委员会的职权和手段的分析，我们可以得出这样的结论：监察委员会是我国国家机关中专门行使监察权、专司反腐败的国家公权力机关，是专职国家监督执法机关。监察委员会与其他国家机关之间存在着相互配合、相互制约的关系。首先，监察委员会与人民代表大会既存在领导与被领导的关系，也存在相互监督的关系。监察委员会由同级人大产生，向同级人大及其常委会负责并报告工作，接受人大及其常委会的监督。同时，人大常委会组成人员及其工作人员必须接受监察委员会的监督。其次，监察委员会与人民政府之间主要是监督与被监督的关系。监察委员会对人民政府负责人、人民政府部门负责人及其工作人员实施法律、政策的情况进行监督，保证其依法行政、廉洁从政。再次，监察委员会与人民检察院之间应是一种相互配合和相互制约的关系，监察委员会对公职人员实施监察，通过调查、侦查，确定行为人涉嫌职务犯罪，移送检察机关依法提起公诉，这是属于相互配合关系。监察委员会对检察人员的监督，检察机关对监察委员会实施涉及公民人身权、财产权的刑事侦查行为或刑事强制措施行为的监督，属于相互制约关系。最后，监察委员会与人民法院之间也应是一种相互配合和制约的关系。监察委员会对法院法官和其他工作人员有权进行监督；人民法院通过审理监察对象提起的权利救济案件，实现对监察权的监督和制约。
参考文献
[1]王守安,田凯.论我国检察权的属性.国家检察官学院学报.2016(5).
[2]马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务.国家行政学院学报.2016(6).
[3]姜明安.国家监察法立法的若干问题探讨.法学杂志.2017(3).
论文作者:贺乐民 曹晶
论文发表刊物:《知识－力量》2017年9月下
论文发表时间:2018/1/3
标签：监察权论文; 公权力论文; 委员会论文; 国家论文; 司法权论文; 行政权论文; 制度论文; 《知识－力量》2017年9月下论文;