教育民营化的凸显及对我国民办教育的政策建议，本文主要内容关键词为：民办教育论文,民营化论文,建议论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-01文献标识码：A文章编号：1671-6124(2004)03-0005-06
20世纪80年代以来，受撤切尔主义和里根主义的推动，教育民营化之风横扫英美，在短暂的20多年里又徐徐吹遍了全球，面对教育民营化思潮，我国学术界做出了应有的回应，在20世纪80年代中期和90年代中期先后两次掀起了讨论教育是否应该产业化、市场化、民营化的高潮。时至今日，教育民营化思潮仍然“高烧未退”，成了教育研究热点中的热点。之所以成为一个热点，原因之一恐怕与我们对教育民营化的诸多认识远未达成一致有关。什么是教育民营化，教育民营化与教育市场化有何区别？教育民营化的理论基础和现实背景是什么？教育民营化的限度或边界如何？等等，本文拟就教育民营化的涵义、背景与限度作一探讨，期望能对我国的教育民营化的实践有所启发和借鉴。
一、教育民营化的涵义
要了解什么是教育民营化，应首先清楚什么是民营化。美国民营化大师萨瓦斯在其著作《民营化与公私部门的伙伴关系》中至少有四处提到了民营化的概念，但始终没有给出一个明确的定义。归结起来，他所认为的民营化的基本特征是：打破政府不必要的垄断，在公共服务供给中引进竞争，以改善政府作为服务提供者的绩效。也就是说，民营化就是打破政府对公共服务与产品的提供、生产的垄断，尤其是在公共服务与产品中引进市场竞争机制，允许公共部门之间、私人部门之间以及公共部门与私人部门之间展开竞争，以满足公众对教育的选择与多样化需求。据此我们认为，从静态的角度来看，教育民营化就是在教育这种产品或服务的供给上的一种制度安排，这种制度安排通过多种多样的民营化方式表现出来，介于纯政府安排与纯市场安排之间。从动态的角度而言，教育民营化就是通过竞争来打破政府对教育供给和生产的垄断地位，达到满足公众对不同品质教育的需求，以实现教育资源的优化配置和高效使用的过程，它通过民营化程度不同的方式之间的转换表现出来。
区分概念之间的差别是我们理解概念的一种重要方式。教育民营化与教育私有化有着很大的差别。如果从产权的角度来对两个概念进行区分，笔者认为私有化是指产品或服务的所有权发生了转移，民营化虽然涉及到所有权，但远不止所有权，它还涉及占有权、支配权、使用权和收益权。值得进一步指出的是，民营化涉及的产权不是这几项权利的简单加总，它们在时间和空间上会呈现出复杂多样的分布状态，从而导致各种各样的民营化方式的出现与存在。
教育民营化与教育市场化的共同之处在于主张将市场竞争机制引进教育供给的同时，还主张政府对教育进行管理和监督。但它们有着重要的区别。在这里，我们从公共部门（主要是政府）和私营部门两个主体，提供者和生产者两个维度进行区分。如果我们按照提供者与生产者两个维度来对教育的安排做出划分，从理论上说至少可以有六种不同的制度安排：(1)公共部门是教育的提供者，私营部门是生产者；(2)公共部门既是教育的提供者，也是教育的生产者；(3)私营部门是教育的提供者，政府是教育的生产者；(4)私营部门既是教育的提供者，也是教育的生产者；(5)公共部门既不是教育的提供者，也不是教育的生产者；(6)私营部门既不是教育的提供者，也不是教育的生产者。从现实的角度来看，(3)这种情况基本不会出现。(4)与(5)则属于教育市场化的范围，即教育的生产、提供、消费完全通过市场交易进行，政府既不对学校也不对学生提供财政资助，完全依靠民间资本提供。(1)是一种主要的教育民营化模式。(2)可分为两种情况：一种情况是一个公共部门是教育的提供者，另一个公共部门是教育的生产者，如果从引进市场竞争机制的角度来说，这种情况带有民营化的性质，如果从生产者和提供者这两个主体性质来看，它根本不属于教育民营化；另一种情况是一个公共部门既是教育的提供者，同时又是教育的生产者，传统意义上的公共教育体制就属于这种情况。(6)与此种情况基本等同，这正是教育民营化需要打破的。
二、教育民营化的背景
二战后，西方资本主义国家在政治、经济、文化等方面进行了一系列改革，采取了许多有效措施，经济繁荣，教育的规模与数量得到了极大的扩张与发展。但是到了20世纪70年代时，资本主义国家经济急转直下，教育质量与效率也面临了严重的危机。人们纷纷对国家干预主义的做法投以怀疑与批判，各种主张以市场改革取向和以参与改革取向为主导的理论成了这些国家诸方面改革的理论基础。
1.迎合的理论
1)公共选择理论 公共选择理论强调个人自由，鼓吹市场机制，坚持放任自由，反对国家干预，否则，其结果必然导致官僚主义和垄断，社会资源的配置与使用的低效率。他们认为，官僚主义的解决办法使社会资源的使用效率低于市场的解决办法的原因主要有三个：[1]一是政府部门的行为不可能以盈利为目的，因而失去了以追逐利润为动机的政府官员并不会把他们所提供的公共劳务的成本努力压缩到最低限度。二是政府部门往往倾向于提供超额服务，超出公众实际需要的程度。三是对政府官员行为的监督往往是无效的。这为旨在打破政府对公共教育垄断、提高教育资源的配置与使用效率、关注消费者选择的教育民营化提供了理论依据之一。
2)新公共管理理论 新公共管理理论是与西方国家20世纪70年代末80年代初的公共行政改革运动相伴而生的。它强调在公共管理中运用商业管理的理论、方法、技术和模式。
新公共管理是一种全新的行政模式，它关注的中心是政府与市场之间的关系，其显著特征便是将市场竞争机制引进政治领域。有学者认为，新公共管理的成长必然包含着中心边缘化和边缘中心化的哲学意蕴，具体表现为：一是新公共管理把主体中心主义转化为客体中心主义，换言之，传统的公共行政理念强调以政府为中心，新公共管理理念强调以顾客（公民）为中心进行政府治理。二是新公共管理把权力中心主义转化为服务中心主义。三是新公共管理把效率中心主义转化为成本中心主义，把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义。
3)有限政府理论 有限政府理论是当今西方国家政府治理的主导理论之一。也有学者称之为自由至上主义或小政府理论。主要代表人物有哈耶克、罗伯特·诺齐克、米尔顿·弗里德曼等。“有限政府”，首先承认政府存在的必要性，同时又要对政府的功能做出限制。弗里德曼认为“政府的必要性在于其是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者”。[2]哈耶克则强烈反对计划经济与国家干预，认为政府不可能具有“超级智慧”来对每一个人的未来美好生活做出安排，同时他主张实行法治，确保公民自由。但是他主张留给执掌强制权力的执行机构的行动自由应当减少到最低限度。哈耶克认为政府的主要职责是支持个人在市场内做决策的个人权利，而不是干预个人做决定的权利。
无论是有限政府理论，还是公共选择理论和新公共管理理论，它们都表现出一些共同的价值理念。一是反对官僚主义，强调服务的顾客导向；二是反对政府的强化干预，倡导社会的共同治理；三是强调选择的权利与自由；四是反对“大政府，小社会”，主张“小政府，大社会”；五是要求从重投入、重规章转到重产出、重结果，重视公共服务提供的质量与效率。一言以蔽之，它们都崇尚市场的力量与市场机制。这是与教育民营化的核心特征，即在公共教育的提供与生产中引进市场机制一拍即合的。
2.危机的现状
1)政府财政危机 20世纪50～70年代既是西方资本主义国家经济发展的黄金时代，也是他们的乐观时代。教育、医疗和生活保障成了社会的基本福利，而且认为教育的发展对国家经济的发展具有很大的促进作用，所以各国政府纷纷加大对教育的投资力度。无论是教育投资的总规模，还是教育支出在国民生产总值和国家财政开支中所占的比例均达到了历史的最高水平。但是，好景不长。20世纪70年代，西方资本主义国家纷纷爆发经济危机，从而导致经济一落千丈，资本主义一下子进入所谓的危机时代。
由于经济的困难，政府通过公共事业民营化吸纳民间资本，以减轻政府财政压力。教育民营化晚于其他许多公共事业的民营化，其他公共事业民营化的重大成就对教育民营化不仅铺平了道路，也提供了榜样。
2)政府管理危机 自从马克斯·韦伯创立科层制以后，可以说它像一架构造十分精密的仪器使得整个社会有条不紊地运转。但是随着后工业时代的到来，科层制受到越来越多的批评，有国外学者指出：“国家的权力在20世纪经历了十分巨大的增长，政府对广泛范围问题的解决的期望不仅是造成这种增长的一个原因，也是这种增长的一个结果。……政府对几乎所有的生活领域的介入妨碍了那些属于私人的领域和那些过去常常免除受政府权力染指的社会领域。结果在公共利益的名义下，几乎一切物品变成了公共物品，我们看不出政府强行规制的任何的清晰的界限。这不仅导致失去重大的自由，也导致效率的丧失，因为并非一切活动都同样很好地适合政府强行的规制。”但是，“在现代日益原子化的社会结构中，充斥着无数以各种原因所形成的利益群体，他们的偏好多样，利益的性质各异。庞大臃肿的官僚机器难以提供个性化、柔性化、知识化和智能化的公共服务，难以以不变应万变的公共服务方式来满足众多的偏好。况且，公民对服务质量的要求越来越高，效率低下且日渐笨拙的官僚组织难以迎合公民日益增长的心理需求。”[3]
管理危机的最大后果是自由缺失。正如1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森教授所言，自由是发展的首要目的，发展就是要扩展自由，自由也是促进发展的不可缺少的重要手段。因此，教育民营化从这个角度来说，就是要还公民和社会选择教育的机会与自由。如果说在20世纪70年代以前接受教育（特别是义务教育）主要属于公民的义务，那么在70年代末以后则逐渐演变为公民的一项主要权利。
3)教育经费危机 教育经费的短缺主要受两个因素影响：一是经济危机的打击和经济发展的不景气；二是教育需求不断增长。在西方国家经受20世纪70年代的经济危机打击下，劳动力市场萎缩，人们就业十分困难，正由于就业的困难，许多人希望通过接受高层次的教育来改变自己的现状。因此教育需求呈现十分旺盛的需求态势。但是政府在财政危机的条件下，不可能像以往一样加大教育投资力度，更有一些国家只将教育看成是危机的组成部分，而不将教育看成是解决危机的手段，大大压缩公共教育的开支，澳大利亚等国就是如此。在这种背景下，他们不得不将经费危机部分转嫁到私人和民间。
4)教育质量危机 20世纪50～70年代西方资本主义国家的教育发展尽管十分迅速，但在教育和学校繁荣的背后却潜藏着深刻的质量、效率危机。20世纪70年代后期日本爆发“教育病理”问题，形成了所谓的“学校繁荣，教育衰败”的局面。20世纪80年代初，美国有关机构也提交了大量关于儿童学业成绩和教育现状不佳的报告。较之这些国家的公立教育面临这样或那样的问题，私立学校充分显示出其比较优势。
三、教育民营化的限度
1.教育应由国家和市场两种机制提供，但仍应以国家民主管理机制为主导
政府的职能主要有保护性职能、生产性职能和对产权的再分配。这些职能主要以社会公正作为价值取向。如果说政府的存在是基于它是社会正义的化身，那么市场的职能则是以效率作为价值取向。在教育的提供与生产过程中始终存在着公平与效率的矛盾，解决这对矛盾，政府与市场都是必不可少的。
当今教育民营化尽管已成为一种世界性的趋势，西方国家教育民营化的方式也越来越呈现出多样化，但是他们仍然对教育民营化持有一种谨慎小心的态度，而且还时而遭受批评与指责。美国从20世纪80年代就开始大力推行教育民营化，可以说是教育民营化的样板国家。但是其教育也主要由国家提供，市场化的程度也不高。从就读学生数和教育经费的支出来看，1998年，美国初等和中等教育中，89%的学生就读于公立学校，政府负担了总经费的91%；高等教育中，77%的学生就读于公立学校，政府负担了总经费的47%，而学费只占28%。经济合作与发展组织(OECD)是发达的市场经济国家集团，1998年的初等和中等教育经费中，政府平均负担91%，高等教育经费中，政府平均负担58%。[4]“市场机制的确为教育带来了勃勃生机，但它也不是一副灵丹妙药。如同世界上从来没有哪个国家的经济能够完全依照亚当·斯密那‘看不见的手’完美运行一样，世界上也从来没有哪个国家会听凭教育任由市场的摆布。”[5]
教育属于公共物品或准公共物品。公共物品具有外部性。市场经济下，私人物品通过市场由企业和居民提供，而公共物品则需要政府提供。因为如果由私人和私人部门来提供公共物品，其成本得不到补偿，因此会出现无人付费的现象。教育是一种具有很强的正外部性的产品或服务，即一个人接受教育不仅仅是对自身有利，国家和社会应该是最大的受益者。由政府来提供公共物品，一般不由消费者付费，而是通过税收支付，税收可以视为是政府提供公共物品的成本。作为准公共物品则要由市场和政府混合提供，市场提供通过市场机制，政府提供则通过一定政治程序和公共选择。教育民营化的目的并不是要将所有的教育都市场化，政府既是教育的最大供给者，也是教育的最大需求者与受益者，教育经费大部分应该由政府来承担，那种主张将教育完全推向市场的做法，不仅在理论上说不过去，在实践上也是行不通的。教育民营化的本意在于打破政府在满足公众对教育的需求上集安排者和生产者于一身的状态，实现教育提供和生产的多样化，从而提高教育资源配置和使用的效率。那种认为教育民营化就是为了吸纳民间资本的观念是片面的，也是一种误解。
2.教育民营化在不同国家中的限度
教育民营化是一个动态的历史的过程，民营化程度受各国的政治、经济、文化环境、意识形态的影响与制约。OECD的报告指出：“在绝大多数国家内，公立学校在同教育服务的私人承办者竞争。”但是，“私立学校的参与率从爱尔兰、俄罗斯联邦和土耳其的占所有学生的1%左右，到比利时、韩国和英国的35%及以上，以及荷兰的约75%不等”。也就是说，每个国家的国情都不一样，必须根据自身的实际情况随时做出必要的调整。有人就不同人均GNP水平的国家与各项私立教育比重指标进行了多元相关分析，他们的结论是：[6]1)1990-1995年间，除了人均GNP水平与私立学前教育成反比外，其他私立教育与人均GNP水平没有呈现出相关关系；2)从私立初等教育在校生比重来看，1980年的格局：中等收入国家最高，中间是高收入国家，低收入国家最低。1995年的格局：中等收入国家最低，中间是低收入国家，发达国家变得最高；3)1980-1995年间，不同收入国家私立中等教育比重从横向来比，低收入国家最高，发达国家最低。因此从上述数据可以看出，除私立学前教育外，国家的经济状况与私立教育比重大小并不存在直接相关性。教育民营化的限度虽然与经济有某种相关，但笔者认为，它主要取决于政府对待教育民营化的态度和决心。但有的国家如朝鲜、古巴等国并没有设立私立学校，也就谈不上什么教育民营化了。
3.教育民营化在不同教育阶段的限度
一般而言，义务教育民营化程度较非义务教育民营化的程度低。就私立学校而言，韩国1999年统计的各级各类学校中私立学校所占的比例是：幼儿园占50.5%，在园儿童占75.4%；小学校占1.4%，小学生数占1.3%；初中学校占25.3%，初中学生数占22.9%；高中学校占47.2%，高中学生数占55.5%；特殊学校占65.9%，学生数占59.8%；专科学校占90.1%，专科学生数占96%；私立大学占76%，本科学生数占62.7%。[7]由上可以看出，在韩国非义务教育阶段，私立学校数远远超过了公立学校，而在义务教育阶段，公立学校仍然占据着主导地位。日本是世界上私立教育比较发达的国家，其总的情况也与韩国基本相同。从历史来看，尽管许多国家义务教育阶段私立学校曾达到极高的比例，但是这种比例正在逐步下降。有统计表明，1980-1995年间，不同收入国家私立初等教育在校生比重均有较大幅度下降，人均GNP水平在10000美元以上的国家从43%下降到22.3%，人均GNP水平在1500-10000美元的国家从46.9%下降到14.3%，人均GNP水平在1 500美元以下的国家从37.68%下降到15.69%。[6]这至少说明人们对初等教育特别是义务教育的认识发生了很大的变化：如果说办教育不完全是国家的责任，但举办义务教育对政府来说仍然是责无旁贷，忽视义务教育不仅仅于受教育者不利，更重要的是国家受损，义务教育就其产品性质而言主要是一种纯公共物品。我们可以大胆地预见政府在很长一段时期内，将仍然是义务教育的主要提供者和生产者。
4.教育民营化的不同方式体现了民营化的不同程度
如果我们把传统意义上的公共教育供给机制与完全市场化的公共教育供给机制作为公共教育供给机制的两个极端，那么在这两者之间会呈现出一系列连续的供给机制，这些供给机制通过不同的民营化方式表现出来。萨瓦斯按民营化程度和对市场力量的依赖程度区分了10种民营化方式的层级结构[7]。依此我们可以将教育民营化方式的层级作如下划分（见表1）：
表1 教育民营化方式的层级
层级 教育安排方式
第一层级自由市场、志愿服务、自我服务（私立学校、社区学校、家庭教育）
第二层级凭单（教育证券制）
第三层级补助（私立学校因接受每一位注册学员而接受政府补助）
第四层级合同承包（民营教育公司）
第五层级政府出售（地方公立中小学校接受外区学生，由父母付费）
第六层级政府间协议（学生到邻近的城镇上学，送出学生的城镇向接受学生的城镇付费）
第七层级政府服务（传统意义上的公立中小学系统）
政府服务是指服务由政府部门雇员提供的，政府同时扮演了服务安排者和生产者的角色。传统意义上的公立中小学系统属此种情况，与市场是无涉的。“政府”间协议是指一个“政府”可以雇佣其他“政府”以提供公共服务。其中一个“政府”是服务的生产者，另一个“政府”是安排者。这种方式不同于政府服务，它引进了竞争机制，竞争在“政府”之间展开。合同承包是指政府和私营企业、非营利组织签订关于物品和服务的合同。其中，私营企业、非营利组织是生产者，政府是安排者，付费给生产者，如教育民营公司；补助是政府给予生产者的一种补贴，补助形式可能是资金、免税或其他税收优惠、低息贷款、贷款担保等，如私立学校因接受每一位注册学员而接受政府补助；凭单是围绕特定物品而对特定消费者群体实施的补贴，如教育证券制。在合同承包、补助和凭单制三种方式中，公民受教育的选择权依次上升，政府支出依次下降。
对照上述教育民营化的方式，从动态的角度来说，教育民营化首先是政府服务方式向其他方式演变的过程。其次，教育民营化又是政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、自由市场、志愿服务、自我服务等方式从低级到高级的转换过程。至于一个国家具体采取什么方式还得根据具体情况而定。不同教育民营化方式的组合会形成各国各不相同的教育民营化限度。
四、对我国民办教育的政策建议
1.规范政府
在我国，教育民营化已成为一种不容否认的事实，面对这种新生事物，政府不能视而不见，必须进行有效的和必要的干预，但不能采取简单禁止的办法。政府对于自身的职能、角色、行为应该重新进行定位。在教育民营化中，政府的职能是让市场发挥应有的作用，不能替代市场，但同时应该弥补市场的不足，使得教育利益相关者的自由与控制、权利与义务、公平与效率达到基本的平衡。在政府的角色上，政府既不是一个袖手旁观的“守夜人”，也不是一个全知全能、具有“超级智慧”的“道德人”，政府既不是无能的，也不是万能的，其职能就是制定公平的“游戏规则”。在政府行为方面，政府应该变直接干预为宏观调控，变指手划脚为政策法律指引。
2.规范营利性组织与非营利性组织
我们可以根据营利与否和教育组织的功能两个维度，将教育组织划分为四类，即营利性教育管理组织、非营利性教育管理组织、营利性教育实施组织、非营利性教育实施组织。
规范营利性组织与非营利性组织的核心问题是如何处理教育组织的营利性与公益性之间的矛盾。《中华人民共和国教育法》第二十五条第三款规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”做出这一规定是以一个基本假设为前提的，即认为以营利为目的举办学校及其他教育机构有损于教育的公益性，很难保证“教育活动必须符合国家和社会公共利益”（《教育法》第八条）的基本信条。但是，什么是“以营利为目的”？“以营利为目的”与教育的公益性受损存在必然的联系吗？这些问题很快引起了人们的争议。其实，“划分以营利为目的的办学标准，不在于学校及其他教育机构是否有收入，也不在于是否高收费，而在于是否将办学和其他经营活动获得的收入依法用于学校或其他教育机构自身的建设和发展。”[8]劳凯声教授很有创见地指出，“‘不得以营利为目的’并不是教育公益性的内在规定性，不是教育公益性所固有的一种性质，而是法律赋予它的一种性质，一种外加的性质”，“教育公益性质并不必然排斥营利性行为的存在”，“如果单靠政府提供的教育不可能充分地满足社会的需要，如果单靠法律不可能有效地禁止教育营利性行为的存在，那么我们就必须转换一种思维方式和行为方式，即我们只能通过对教育领域中的营利性行为进行有效的规范，使这种经营性活动不致损害教育的公益性质，甚至与教育的公益性相一致”。[9]事实上，在我国也出现了以营利为目的的教育管理组织和教育实施组织。针对这些不同性质的教育组织，对于营利性的教育组织，可以“允许其按照市场机制以营利性组织（像企业或公司一样）的角色进行运营，政府参照‘公司法’对其进行管理”。[10]但这些组织又不完全等同于企业，在交纳税收、用地等方面，国家应给予一定的优惠，另外对于营利部分国家应督促其以适当的比例用于学校的建设与发展。对于非营利性教育组织，特别是非营利性学校（包括非营利性民办学校），可参照国家事业单位给予类似待遇。
3.规范教育市场
首先为教育领域引进市场机制创造条件，为公立学校与私立学校的竞争、不同的社会团体与个人经营公立学校的竞争提供良好的环境。其次，限制市场对教育带来的负面影响。在教育中适度引进市场机制是必要的，但在采用市场机制时不能损害教育的公益性。市场的最大特征是竞争，市场主体的目的就是追求利益的最大化。为了追求利益的最大化，他们可能会不惜利用一切手段，甚至非法手段。因此，政府对市场要有一定的监管，防止服务或产品提供者利用信息不对称关系中所占的优势地位，以次充优，以少充多，欺骗消费者。否则必然会损害体现教育公益性的教育公平。再次，不能将市场机制完全用于教育，教育市场必须限于一定的范围，其目的仍然是为了保护教育的公益性。由于不同阶段教育具有不同的产品特征，义务教育将在很长时间内仍然由政府来提供与组织生产，“转制”学校的数量肯定是有限的，所谓的“公校私营”只能是少数，世界上还没有哪个国家将义务教育完全民营化，即使在英美等发达国家，“公校私营”虽然炒得很热，但数量仍很少。非义务教育阶段，民营化的程度与范围可根据我国的实际情况适当地予以扩展。