日本教师“定期流动制”对解决我国偏贫地区义务教育师资问题的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,义务教育论文,师资论文,启示论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新世纪伊始，我国如期实现了基本普及九年义务教育的战略目标。（注：翟博、刘帆、时晓玲：《世纪的承诺——来自中国实现“基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲”的报告》，中国教育报，2001-4-9（第一版）。）这是我国教育史上的光辉成就，也必将进一步推动我国教育和经济的整体发展。但不容忽视的是，在“普九”成果中，某些地区特别是在中西部偏远贫困地区（以下简称“偏贫地区”）还存在诸如基础薄弱、稳定性差、巩固率低等问题，师资不足现象普遍且较为严重，这极大制约着偏贫地区普及义务教育的进程。“他山之石，可以攻玉”，日本实行的教师“定期流动制”，对解决我国偏贫地区义务教育师资不足问题会有一定的启发和借鉴意义。
一、日本教师“定期流动制”及偏僻地教职员的待遇
日本教师“定期流动制”始于二战后初期，主要是在公立基础教育学校（小学、初中、高中及特殊教育学校）范围内实行。60年代初该项制度就已趋于完善，对提高教师素质和工作热情、积累丰富经验以及合理配置人力资源、保持学校之间的发展水平均衡等起了很大作用，特别是对偏僻地薄弱学校状况的改善，作用更为显著。
日本的教师定期流动按流动地域可以分为两种情况，一是在同一市、町、村之间的流动，二是跨县一级（相当于我国的省一级）行政区域间的流动。前者所占比重很大。教师既可以在同级同类学校之间流动，如从小学流向小学，从高中流向高中等；也可以在公立基础教育各类学校之间流动，如从高中流向特殊教育学校，从初中流向小学等。据日本文部省1995年统计，当年小学与初中有95853名教师实行了流动换岗，流动率为16.9%；其中从偏僻地学校向其它地区学校流动的有5951人，从其它地区学校流动到偏僻地学校的有5544人，交流比例大致平衡。
据日本文部省推算，全国公立基础教育学校教师平均第6年流动一次。各都道府县对流动的对象都有规定，如凡在一校连续任教10年以上以及新任教师连续任教6年以上者；为解决定员超编而有必要流动者等。此外，对不应流动者也有相应规定，如任教不满3年者；57岁以上教师；产休假期前的教师等。
在教师开始流动之前，往往在每年11月上旬，由县一级教育委员会发布教师定期流动实施要领，包括流动地域、地区及一些原则、要求等。全体具备流动条件的教师要填写一份调查表（其中包括流动意向），然后由校长根据教师的意向，商谈并确定人选（在一定范围内，还有任命权），报上一级主管部门审核，最后由县教育委员会教育长批准，到来年4月新学期前全部到位。
日本对偏僻地教职员的待遇很优越。在日本，义务教育教职员工资据法律规定高于普通公务员。在1954年的《偏僻地区教育振兴法》（1974年第四次修订）中又规定，市、町、村的任务之一就是“为协助在偏僻地区学校工作的教员及职员的住宅建造和其他生活福利，应采取必要措施。”（注：国家教委情报研究室：《日本教育法规选编》，教育科学出版社，1987年，第250页。）在该法中，还专门设有“偏僻地区津贴”一项，其中规定：“对……指定的偏僻地区学校或与其相当的学校……工作的教员与职员，发给偏僻地区津贴”，（注：国家教委情报研究室：《日本教育法规选编》，教育科学出版社，1987年，第251～252页。）月津贴额在本人月工资和月扶养津贴总额的25%以内；当教职员因工作变动或随校搬迁到偏僻地任教时，从变动或搬迁之日起三年内，对其发给迁居补贴，月补贴额在本人月工资和月扶养津贴总额的4%以内。此外，还有其它各种形式的津贴，如寒冷地区津贴、单身赴任津贴等。
二、我国偏贫地区义务教育师资现状
我国偏贫地区在一般意义上多指“老少边穷”地区，主要分布在中西部。这些地区地域偏远，交通闭塞，产业发展水平低，成人文化程度普遍偏低，义务教育普及情况多不能达到全国平均水平。治贫先治愚，富民先扶教。然而在治愚与发展教育中处在基础地位和第一战线的义务教育师资状况却令人担忧。近年来，随着“普九”工作的开展，我国下大力进行义务教育师资队伍的建设，如壮大师资队伍规模、改革教师学历结构、改善教师政治和经济待遇等。但在偏贫地区，这些都还未得到彻底、全面地解决和落实。尤其是保障师资队伍建设的一个最根本、最基础的问题——师资的补充与输送至今仍是一个难题。
据国家教育发展研究中心项目组1994年和1995年的两次调研结果，在我国广大中西部地区，特别是陕西、贵州、广西、新疆、甘肃等省区的贫困地区几乎无一例外地存在着义务教育师资不足的问题（详见下表）。
省区名称 国家级贫困县代码 小学师资缺口（人） 初中师资缺口（人）
河南省 2005 00
2006 00
2007 00
2008 00
2009 50
534
2013 00
甘肃省 6018 82
159
6011240
25
6004100
290
6015 0
1200
6014 00
6016 0
199
贵州省 4003
1460
1330
4008
516
343
江西省 1013 0
212
1012 0
40
1004 00
1009 0
237
1006 0
200
陕西省 5004 20
66
5009500
140
5010900
500
5011604
720
5013 00
广西壮族3011500
450
自治区 3009
1280
340
3013 14
162
3015
1500
600
资料来源：“6省区36个校本县普及义务教育规划及有关师资、校舍和设备需求缺口的情况”——张力主编《面对贫困》，广西教育出版社（1998年），第178～183页。
我国偏贫地区师资缺编问题十分突出，长期以来，所需师资得不到正常补充。究其原因，主要之一就是大多数大中专毕业生（主要指师范毕业生，也包括部分非师范毕业生，下同）不愿到经济落后、交通不便、待遇偏低的偏贫地区任教，毕业生不能分配到位，甚至本是偏贫地区生源的毕业生也不愿回流；即便硬性分配去了，也留不住，一旦有机会，便流走了。据调查，山东东平县某乡镇在1993年至1996年间曾分69名师范院校毕业生，可相继流失了38名（注：李建平：《农村教师座位咋空了这么多？》，中国教育报，2001-4-2（第2版）。）。不仅新毕业生不易分，不易留，就是在职中青年骨干教师也易受环境、待遇等因素影响，易从偏贫地区流失。据1995年项目组的调查，在样本学校专任教师中，表示有机会就要转行的比例，小学为21.6%，初中高达44.8%，而且大部分为中青年老师（注：张力：《面对贫困》，广西教育出版社，1998年，第203～204页。）。
三、“定期流动制”对解决我国偏贫地区义务教育师资问题的启示
（一）我国偏贫地区义务教育阶段实行教师“定期流动制”的设想
日本实行教师定期流动，特别是发达地区与偏僻地区学校教师之间的流动，极大地改善了偏僻地区薄弱校的状况。我国实行教师定期流动，可以从以下两方面着手操作：
其一，关于在职教师。可借鉴日本一些作法，首先由国家或政府制定出教师定期流动法规；各省区再据本地实际情况制定出具体的应流动对象的条件，包括工作年限、业务水平、身体健康程度等；然后教育主管部门和学校（主要是学校承担具体操作任务与责任）与具备流动条件的教师进行结合；最后实现发达地区与偏贫地区之间的教师流动。一般情况下，双方交流比例应大致平衡，但针对我国目前状况，可加大从发达地区流向偏贫地区的教师比例。教师流动年限应有明确规定，不宜过长或过短，以二、三年为宜，然后流动者返回原单位工作。其间，流动者的待遇等应大幅度提高，以示鼓励、关心和奖励。
其二，关于新毕业生。鉴于大多数大中专毕业生不愿、不能按需分配到偏贫地区任教的状况，国家及各地方政府应制订有关师范毕业生流动就业的法律法规，以满足偏贫地区教育需求。具体作法就是：首先，强调分配时的义务性，即每一名毕业生都有责任、有义务去偏贫地区任教。其次，强调分配时的任务性，即国家应规定师范院校或部分非师范院校把每年派送一批毕业生去偏贫地区任教当成一项任务来完成。第三，重视毕业生“质”的要求，应选拔品学兼优者，以保证工作质量。第四，强调定期流动性，即毕业生分配到偏贫地区后，不必像以往那样一辈子扎根那里，而是有一定期限（比如说，视当地普及义务教育年限而定，去小学任教以三、四年或五、六年为一期限；去中学任教以三、四年为一期限等）。在期满后，去留自由、自愿。第五，重视流动期间的精神奖励和物质待遇，其待遇总水平应高于同期工作的其他毕业生，并在期满后视教学表现和效果再给予精神和物质奖励。
（二）关于实施教师定期流动的几点建议
第一，必须由国家政府给予政策导向，并以立法形式加以保障。在日本，虽然二战后初期该项制度已始，但真正推行和落实是在50年代中期由地方教育行政组织出台《关于地方教育行政组织及营运的法律》之后的事。同时，还有其它一系列相关法律，如《国家公务员法》《教育公务员特例法》《行政不服审查法》等作保障。我国要真正推行教师“定期流动制”，也必须靠国家和地方政府的政策，更须靠国家立法从根本上加以保证，使之制度化、法制化。偏贫地区各方面都处于劣势地位，赴那里任教，在“趋乐避苦”的本性下，完全靠人的自觉是不太现实的。
第二，要特别重视并切实提高输往偏贫地区教师的工资及待遇。日本在这方面不仅有法律条文规定，而且落实得比较好。调查显示，我国目前偏贫地区教师的经济收入和待遇都处于当地中等偏下水平，这必然影响到师资队伍的稳定性。偏贫地区教师工资及待遇的大幅度提高，直接取决于国家政策和采取的措施。我国在这方面已下了很大力气，《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《〈中华人民共和国义务教育法〉实施细则》（1992年）、《中华人民共和国教师法》（1993年）等都明确规定要提高偏贫地区教师的待遇。但需要特别指出的是，在提高重视程度的前提下，必须加强监控，采取相关的配套措施，真正把改善偏贫地区教师物质生活条件落到实处。
第三，注重宣传教育，提高人们的思想认识，把到偏贫地区任教作为义不容辞的责任。立法保障与改善物质待遇都是外因，而只有内外因结合才能真正产生实效，即要提高教师到偏贫地区任教的觉悟和思想意识。作为国家或地方政府，应做好广泛宣传动员工作，采取各种途径让人们都来关心偏贫地区义务教育的发展，并有针对性地让那些有可能参加定期流动的教师去切身体验。思想认识提高了，责任感更加强烈了，人们才会自愿、主动地参与进去，从而致力于改善偏贫地区义务教育的落后面貌。
第四，规范偏贫地区师资管理。逐渐清退不合格的代课教师，妥善安置和解决民办教师，为专任教师的流动提供应有空间。目前，由于财政体制改革，实行经费包干，每增加一位公办教师就增加一份支出，于是有些偏贫地区拒绝接收新毕业生，而宁愿任用代理教师。这既违背我国清退代课教师的有关规定，也大大阻塞了专任教师的流动渠道，必须严令禁止。此外，关于民办教师问题，国务院办公厅1997年发布的《关于解决民办教师问题的通知》中就指出，到“2000年基本解决民办教师问题，实施‘关、转、招、辞、退’的方针”（注：转引自曾天山：《向贫困和愚昧宣战》，广西教育出版社，1998年，第119页。）。目前在偏贫地区，民办教师还有相当大的比例，必须进一步加大解决这一问题的力度。
第五，把实施教师“定期流动制”和我国90年代以来实行的教育对口支援协作活动结合起来。即在教育对口支援地区之间实行一部分教师定期流动，这样针对性更强，也增强了操作性，便于有效管理。据调查，在教育对口支援活动中，发达地区在师资问题上已为偏贫地区作出了很大贡献，如帮助偏贫地区培养、培训师资或组织优秀教师到受援方办班讲学等。如果能在此基础上实现教师对口定期流动，无疑会锦上添花。