农村土地使用权流转与农民利益保护，本文主要内容关键词为：土地使用权论文,利益论文,农民论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村土地问题包括两个方面的内容：一是土地的征用，二是土地的集中经营。前者将农用地转为非农用地，为工业化、城市化提供土地资源；后者不改变土地的农用性质，通过土地使用权的转让为农业集约化经营提供条件。无论是土地征用还是土地集中经营，核心问题是如何保护失地农民的利益。本文要讨论的是农村土地使用权的流转与农民利益保护问题。
我们认为，为了改变我国农业的低效状况，当务之急是鼓励农村土地使用权流转，尽快提高农村土地资源配置效率。在土地流转过程中，制度创新的重点是寻找有效地保护农民利益的办法，而不是简单推行土地产权的私有化。
一、农村土地使用权流转是传统农业向现代农业转变的客观要求
流动性是生产要素必须具有的基本特征。失去了流动性，要素也就失去了活力与效率。土地作为农业生产的基本要素，也应当具有流动性。
农业是我国国民经济中效益最低的行业之一，其效益低下的重要原因在于目前我国的农业生产方式仍处于传统农业阶段。在传统农业阶段，农民主要运用自己已经掌握的技术，资金投入也很少，这种小规模分户经营模式只能适应农业的低生产力水平。西奥多·W·舒尔茨认为，要改变传统农业的均衡状态，需要引入“新的收入流”。他认为“新的收入流”相对于小农的积累而言价格过高，其瓶颈是由谁来负担“新的收入流”的成本。舒尔茨暗含地假定了国家应该负担农业的资本投入。由于大部分发展中国家积累薄弱、资本短缺，因此，舒尔茨认为应有工商业资本和新的生产要素进入农业以补偿资本积累不足的缺陷。
1996年以来我国农业生产效率的不断下降提示我们，传统农业如果不加快引进资金和新技术来提高农产品产量或改进农产品质量，土地经营收入递减的现象将日益严重，并有可能危及农业生产的稳定。中国农业在世纪之交进入了一个新的发展阶段，对传统农业经营方式的改造已经随着加入WTO以后市场竞争的更加激烈而成为一项紧迫的任务。完成这个任务需要大幅度增加对农业的资金和技术投入，并对土地、资金、技术等要素进行优化配置。由于这些要素分属于不同的所有者，它们的组合就有不同的方式，目前在我国主要有以下两种方式：
一种是以农户为主体的资源配置方式。它通过向农户提供有效的金融支持及先进的生产技术来实现资源的组合，也有少数农民是通过自身积累资金并购买技术来实现新要素组合的。这是符合中国人多地少的基本国情并能保持现有农村土地制度稳定的理想模式。但由于我国尚未形成符合市场经济要求的农业投入机制，在向现代农业过渡的时期，农民缺乏资金和技术的矛盾日益显现。在对农民的金融支持方面，政策性金融机构不可能承担起为农民提供贷款的庞大任务，本应承担这一任务的商业性金融机构又因为没有利益驱动机制，缺乏进入农业生产领域的积极性。在我国，建立对农业生产发展的金融支持仍然是一个艰巨的任务，还处于探索阶段，至少在未来一个较长时期里，农民很难利用信贷手段来获得发展优质高效农业的大量资金。在技术注入方面，我国农业生产技术的推广仍然没有突破计划经济体制下的模式，主要是通过农业科技人员在农户中培育示范点，以点带面地逐步推广。这种推广方式因科技成果的应用与科技推广者的利益没有直接挂钩，缺乏激励机制，其效率相当低。虽然在农业科技推广体制改革中出现了一批依靠有偿服务的中介机构来承担科技推广任务，但目前农民的认可度并不高，尚不具备大规模推广的条件。因此，以农民为主体来吸引新要素进入尽管是一种较为理想的模式，但从目前看来这个过程相当漫长。
另一种是以资金或技术为主体的配置方式，即资金或技术的所有者通过承租土地进入农业生产领域，成为土地经营者。这种配置方式依赖于土地经营权向资金或技术所有者的转移来实现三种要素的组合，它改变了土地经营主体，并且使土地的集中程度提高，具有规模化、集约化经营的特征。从实践的结果来看，这种模式对改变农业经营方式，迅速提高农业经营效益有明显的作用。一些采用高新技术的高效农业主要是通过这种模式发展起来的。但这种模式的大范围推行是否会因一部分农民失去土地而引起农村社会的不稳定，一直是备受关注的问题。一些学者不赞成这种模式也主要是出于这种考虑。
上述两种方式都要求打破现有的土地分散经营的格局，只有在土地使用权流转的基础上才能实现。因此，要改变目前农业生产要素配置的僵滞状态，提高农业经营效益，必须加快推行农村土地使用权的有偿转让。
二、当前农村土地使用权流转的现状与缺陷
目前我国土地使用权流转的总体情况是：土地流转发生率低，地区不平衡且具体情况差异大。全国范围内土地流转发生率大致在5%-6%之间，经济发达地区大致在8%-10%，内地约为1%-2%，部分经济发达地区土地使用权流转比较普遍，有的高达20%-30%（注：陈锡文.慎重对待土地流转问题[J].乡镇论坛，2001,(9).）。土地流转一般是通过农户间的自发转让和有组织的转让来进行。
1.农户之间自发的土地流转。这类方式主要表现为土地由小农户向农业生产大户的集中。其具体形式主要有：①土地转包，即承包方将全部或部分承包土地以一定条件转包给第三方，承包方与发包方仍按原承包合同履行双方的权利义务关系。②土地转让，即承包方将土地使用权一次性转让给第三方，由第三方向发包方履行承包合同，上缴农业税费及各种负担提留。这种形式大都是承包方因农转非、升学、参军、就业等原因，具备稳定的非农产业收入来源，可以摆脱土地谋生，将土地使用权转让给他人。③土地置换，承包方之间为了各自的需要，如为了便于耕种管理或种植业结构调整，将各自承包的土地在协商后互相调换。农户间自发的土地流转中，需求者一般是具有较高的种植水平和掌握先进生产技术的农业大户。由于现有家庭承包经营的土地不能充分利用他们的劳动力、资金、技术等生产要素，他们希望其他农产将不愿耕种的土地转让给自己，以扩大农业生产经营规模。
从资源配置的效率来看，农户间的土地流转提高了农村土地资源的效率利用，避免了土地的粗放经营甚至土地撂荒。从社会影响来看，农产间的这种流转比较有利于农村社会经济关系的稳定。因为农户间的土地流转是一种纯市场行为，并且交易双方的信息一般也比较对称，能够建立起互相信任的基础。此外，农户间的土地的流转一般不会转向非农用途，符合保护耕地数量的要求。
农户之间的土地经营权转让是20世纪80年代中期在实践中自发地产生的。自发转让土地有很大的随意性和偶然性，土地经营者在实现土地、资金、技术的优化配置过程中需要不断地试错，造成一定的效率损失。自发转让的最大缺陷是不稳定，除极少数已经有了非常稳定的非农业收入的农民以外，绝大多数农民转让土地使用权是因为土地收入下降。当农产品价格回升，农业生产效益也随之上升后，他们又会随时收回土地使用权，这必然造成经营者行为的短期化，不利于土地的深度开发和集约化经营，对改造传统农业的作用不大。
2.有组织的土地流转。这种土地流转方式主要表现为土地由小农户向外来投资者集中，进行农业集约开发。具体形式有：①土地使用权入股。承包者以土地使用权折股参与股份合作经营，共同开发，本着利益共享、风险共担的原则，签订合同或协议，并依法公证。②土地招商租赁。农户将承包的土地以收取土地租金的形式进行租赁经营，由乡政府或村社组织统筹协调，引进经营土地的投资者、经营能手等，与村社组织和农户签订土地招商租赁协议，从事土地开发。有组织的土地流转许多都以农业产业化经营形式出现，其需求者主要是从事农业产业化经营的龙头企业。这些企业通常利用自身具有的资金、技术、市场、人才等方面的优势，整合土地资源，扩大经营规模，进行土地资源的农业集约化经营。土地承租者把新技术、新品种、新的经营方式等要素带入农业，对于改变传统农业生产方式，推动农业生产的现代化有明显的作用。
农村基层行政组织（主要是村和乡，有些大项目则在县级政府的干预或组织下进行）在这种土地使用权转让过程中起主导作用。这些作用主要有：选择投资者（或者招商引资）、代表农村集体组织进行合同谈判、调整地块便于连片开发、监督土地转包合同的执行等。这些作用是土地流转过程中不可缺少并且是其他个人或组织不可替代的。因此，土地流转要较大规模地进行，离不开基层行政组织的参与。在有组织的土地流转过程中，时常出现侵犯农民利益的行为（如收回农民的土地承包权、转让价格不合理、转让费用被侵占或直接用于交纳农业税费等等），许多农民对有组织的土地流转十分反感。为了保护农民的利益，农村土地承包法对农民的土地承包经营权赋予了在承包期内可以继承、转让、转包、入股、交换、出租、联合经营等处分权，这种承包经营权离所有权只有一步之遥，但还不是土地的所有权。农民在行使土地承包权的过程中会与土地所有权发生冲突。乡、村干部（他们是基层组织的代表）可以行使对土地的所有权来组织土地流转，而农民也可以行使土地的承包经营权来拒绝乡村干部组织土地流转。“家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”中的两个主体（即集体和个人）分割了土地的所有权与经营权，两权分离正是我国现行农地制度中的矛盾。农地制度创新的难点就在于如何处理好土地所有权与土地承包经营权的关系，既要防止对承包经营权的侵害，又要防止农村土地集体所有权的虚化。
正是在这种情形下，近几年关于农村土地产权改革的讨论日益热烈。不少人提出，最简单、最直接的办法就是把土地所有权交给农民，实行土地私有化。这种主张把土地的双重主体变为单一主体，确实可以化解土地所有权与经营权分离的矛盾。但我们认为，所有权与经营权的分离并不是问题的关键所在，两权分离只是在一定条件下才会出现矛盾激化，农村家庭经营责任制实行的30多年中，大多数时候两权都没有发生激烈冲突。改革现行土地制度的根本目的是为了保障农民在土地上的权益不受侵犯，土地私有化并不是达到这一目的的有效办法，并且还会带来新的矛盾。
土地征用过程中的实例已经证明，对土地未来价值的评估是一件非常困难的事，市场的一个缺陷是它不具有发现土地未来价格的功能。在这种市场条件下，即使农民拥有土地所有权，能够自主地决定是否出让土地的经营权或所有权，也不能保证农民能够理性地做出正确的抉择。土地收益（它决定土地的市场价格）是随着农产品的价格的波动而变化的。当农产品价格处于低谷时，经营土地的收益也降至最低，而农民往往在这个时候大量地放弃土地经营。这时由土地收益决定的土地转让价格也最低、对农民最为不利。兼并土地者只需用等于（最多略高于）当时土地收益的价格就可以让农民放弃土地。但是，当农产品价格回升，土地收益和土地价格也随之上升时，农民利益受到的侵害便凸现出来。这种侵害不是在行政的强制下发生的，是土地私有化以后在市场机制下一种经济强制力量的结果。尤其需要注意的是，土地私有化后，农民最有可能直接出让土地所有权而不是使用权，形成一种不可逆的土地转让关系。这种土地转让是没有事后补偿机制和补偿主体的，它对农民利益的侵害也是长期甚至是永久性的。
因此，我们认为，土地私有化并不能真正解决农民的权益保护问题，当前农村土地问题的核心不是土地产权制度的变革，而是构建一种有效保护农民利益的土地使用权流转制度。
三、引入现代公司治理结构，完善土地股份合作制
能够保证土地流转稳定进行的有效制度应当是能够合理分配利益的制度。农民的承包经营权归根到底体现为土地的收益权，土地流转必须保证农民能够获得实实在在的利益。凡是利益分配合理的地方，土地所有权与承包经营权的矛盾也比较缓和，而农民利益受到侵害的地方，矛盾就十分尖锐。由农村基层组织主导的有组织的土地流转大都期限比较长，有的覆盖了整个第二轮土地承包期。在这样长的时间内要想保持土地流转的稳定，不仅要处理好农民的短期利益，更要处理好农民的长期利益。
曾经用于解决这一问题的措施是实行土地股份合作制，土地股份合作制是20世纪90年代初在部分地区自发出现的制度创新，其形式是农民以土地使用权入股，与农业投资者形成股份合作经营关系，也被称为“股田制”。它的出发点是建立一种长期分配机制，以解决农民土地使用权转让以后的长期收益问题。
然而在实际运行过程中可以看到，这种股份合作制是非常原始、初级的，其内部治理结构极不完善。虽然这些股份制“企业”有的也建立了董事会、监事会等机构，但由农民自身素质决定，不可能对大股东实行有效的监督和约束。“企业”内重要职位都由大股东和村干部控制，大股东不可避免地要侵犯农民小股东的利益。在许多案例中，农民不懂得也无法运用合法的手段来保护自己的权益。他们的股份形同虚设，这种股田制甚至还不如一次性的土地使用权转让（因为它毕竟还有一个询价和议价的过程）。
我们认为，股田制虽然存在上述的缺陷，但在现有的土地流转方式中，股田制相对而言是保护农民土地权益的最好办法，这一制度创新应当继续坚持。前提是必须对现行的股田制加以改造和完善。在这个问题上，农村改革应当借鉴城市经济体制改革的成果和经验，引入现代企业的公司治理结构来完善股田制。
公司治理产生的背景是所有权与经营权的分离。两权分离以后出现的两大问题，一是内部人控制，二是大股东与小股东的利益冲突。因此，必须建立有效的约束和监督机制来避免内部人控制现象。需要解决中小股东与大股东的力量平衡问题，建立起对大股东的约束机制。
我们认为，借鉴公司治理理论，完善股田制可以从以下三个方面着手：
1.发挥基层行政组织的作用，加强对外来投资者（即大股东）的监督。乡、村干部作为基层行政组织的代表，必须保护农民的利益（目前农村的现实情况决定了只能主要依靠他们来保护农民利益）。为了保证他们立场公正，不卷入利益冲突中，要禁止农村基层干部及其亲属以农业投资者的身份转包土地，成为股田制中的控股股东或与控股股东发生利益关联。
2.引进独立董事制度。为了保持董事会中大股东与农民股东权力的平衡，应增设代表土地股权利益的独立董事。独立董事的聘请应以农民股东的提议为主，独立董事的人数必须能起到平衡大股东力量与农民股东力量的作用。
3.引入中介机构，如律师事务所和会计师事务所，对土地股份合作制企业的经营状况进行评估和监督，尽可能保证公司经营信息在大股东和小股东之间的对称性。
建立一个要素充分流动的、有效的资源配置机制是建立社会主义市场经济的应有之义。建立一个长期的、稳定的农村土地流转机制，是有效地配置农业生产资源的客观要求，它有利于吸引资金、技术等稀缺要素进入农业，提高土地使用效率，这对于改变我国农业经济效益低下和改造传统农业经营方式有着非常重要的作用。农村土地流转机制能否稳定地运行，最终取决于这一转让机制能否真正保护广大农民的利益，这是当前一个相当困难的任务但又是必须完成的任务。
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