优化关税税制的负面思路*，本文主要内容关键词为：税制论文,关税论文,负面论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
优化关税税制的负面思路是与正面思路相对而言的。优化关税税制的正面思路是在强调关税积极作用的前提下，从充分发挥关税的保护作用、财政作用和调节作用的角度进行税制的优化。正面思路的存在有其合理性，但也有一些缺陷，主要表现为：将关税的潜在功能同其实际效果等同起来，夸大了关税的正面作用，忽视了关税的负面作用，据此设计的关税制度难以达到优化的目的。因此我们尝试优化关税税制的负面思路：在肯定关税的积极作用的同时，强调关税作用的局限与税收成本，并从尽可能地减少关税的负面影响的角度来研究税制优化问题。因此，我们对于不利于关税的证据进行了收集、整理和分析，目的并不在于否定关税的积极作用，而在于加深对它的理解，从而达到优化关税税制的目的。
关税成本是优化关税税制负面思路的基石。关税成本是指关税税收在实现政府既定的政策目标时所带来的全部经济代价，既包括征税成本也包括纳税成本，而其核心是由于税收政策扭曲资源配置而加诸于整个经济的效率损失。从福利经济学的角度进行的经典分析得到的结论是关税保护会对进口国产生生产低效率和消费低效率这两方面的效率损失。法国经济学家杜皮特指出：在其他条件保持不变的前提下，商品税所带来的效率损失与税率的平方成正比，这一结论对生产者剩余和消费者剩余同时成立。由于效率损失与税率的平方成正比，则效率损失的增长快于税率的提高，而效率损失的减少快于税率的降低。
关税所带来的损失还包括：第一，在某些产业中，关税保护减少了国际竞争，加剧了国内垄断，使垄断价格高于边际成本，因此造成了进一步的低效率。第二，既然关税保护给受保护产业的国内生产者造成了轻而易举的保护利润，那么就会有众多厂商和利益集团为获得或继续获得保护而展开寻租活动，部分保护利润将被寻租成本消蚀掉。第三，由过度保护、寻租活动或关税政策与产业政策缺乏协调所带来的保护刚性还将引起长期的效率损失。第四，高关税带来了大规模的地下经济。走私是对关税所造成的价格扭曲的必然反应，但它并不是纠正扭曲的好办法，它是以扭曲的方式来对待扭曲。走私本身的成本很高，又会引致较高的管理成本；它破坏了进出口秩序，给生产者带来了外部不经济。根据经济学家桑姆在1981年提出的关于地下经济规模的模型，在纳税人行为既定时，政府可以选择税率、罚金比例和查获概率来使社会福利函数最大化。在我国目前进出口地下交易规模比较大的情况下，减少走私的主要途径有三条：一是降低关税税率，二是提高查处率，三是加大处罚力度。比较而言，提高查处率要相应的增加行政管理，因此降低关税税率和加大处罚力度是既能减少价格扭曲、限制地下经济规模而又不增加行政管理成本的好办法。
优化关税税制负面思路的另一个重要问题是关税作用的局限。正面思路将关税的潜在功能同实际效果等同起来，夸大了关税的正面作用，并在此基础上赋予了关税一些“不能完成的使命”，进而难以达到优化关税税制的目的。对局限性的探讨可以降低我们对关税作用的预期，还关税以本来面貌，在比较客观的基础上设计关税税制。
一、“勒那状况”以及由此产生的关税支出问题
国际贸易大国征收进口关税可以改善本国的贸易条件，产生贸易条件效应。“勒那状况”是这一效应的一个例外。勒那指出：A 国对进口品开征关税后，当A 国在自由贸易均衡点上对于进口品的需求弹性的绝对值小于A国政府将关税年收入中用于购买进口品的比例时，A国的贸易条件必然恶化。因为对A国对于进口品的需求弹性而言， 关税有两种效应：替代效应和收入效应。替代效应是由于进口品的国内相对价格上升而引起的私人消费的减少；收入效应是指政府征收关税后引起的公共开支的扩大。“勒那状况”的实质就是征收关税后的收入效应大于替代效应的绝对值而使得贸易条件恶化。在现代税收经济学中，税收减免是税收支出的重要组成部分。因此我们可以近似地认为，如果政府对进口品采取大量减免税优惠，使得实征关税税额占应征关税税额的比例很低，并且将已征关税税额中的相当一部分用于购买进口品，则对某些缺乏需求弹性的商品而言，A国的贸易条件可能恶化。 这一结论引导我们思考我国关税支出的现状。如果关税支出不当，则关税非但不能改善贸易条件，相反还会恶化一国的贸易条件。
二、管理贸易的发展以及由此产生的国际关税制度优化的问题
19世纪末20世纪初，国际关税互动的典型形式是关税战以及休战之后的事后调节。从本世纪40年代开始，出现了以关贸总协定为代表的国际关税的事前调节和约束机制。七八十年代以来，随着国际经济贸易竞争的加剧和各国经济相互依赖性的增强，国际管理贸易日渐兴起。管理贸易是有组织的自由贸易，是以协调为中心，以政府干预为主导，通过磋商谈判，对本国进出口贸易和全球贸易关系进行干预和管理的一种国际贸易制度。它旨在既争取本国对外贸易的有效发展，又在一定程度上兼顾他国利益，达成各方均能接受的折中方案，避免贸易冲突，共同维护国际经贸关系的稳定与发展。管理贸易对世界经济贸易发展的影响巨大，自由贸易政策和保护贸易政策都逐步被管理贸易政策所取代，而关税政策也要做相应的调整。在管理贸易体制的框架内，关税减让成为绝对的和普遍的原则，而关税保护则成为例外，并且保护措施生效后，要向自由贸易原则靠拢和回归。从福利经济学的角度来讲，管理贸易的关税政策是从次优状态向更优状态的转变。经济学家奥兹加的研究表明，在世界其他国家存在关税的情况下，一国局部地实行自由贸易政策，非但不是优化的关税制度，相反还会引起效率损失。管理贸易的关税政策的实质就是在相应的制度框架内，通过各方的协商，全面地和同步地削减关税税率，共同减少扭曲，降低效率损失，实现国际关税制度的优化。
管理贸易的发展对关税制度产生了重大影响。第一，保护贸易环境下制定关税政策的依据主要是本国的产业竞争力；而管理贸易的关税制度则是各国在透明的基础上，通过谈判，在权利与义务平衡的原则下制定的，并且受到国际约束。第二，一般来讲，管理贸易环境下的关税只能提供保护贸易环境下产业所需的关税保护的一部分，而非全部。第三，关税所提供的全面的和普遍的保护将逐步让位于反倾销税、反贴补税等有针对性的个案进口措施。总之，在国际管理贸易日益发展的情况下，单纯从一国国内经济福利出发，不可能实现关税税制的优化，必须进行关税问题的国际比较研究，在权利与义务平衡的基础上，跟上国际步伐，实现关税制度从次优向更优的转变。
三、跨国投资的发展以及它所涉及的关税保护问题
发展中国家对外开放的顺序一般是由投资领域到商品领域再到金融领域。在关税壁垒的作用下，国际投资是跨国公司开拓市场，扩大生产的战略性措施。
目前，我们发展幼稚工业的思路已经由在封闭环境下的保护转变为在对外开放中引进国际资金、技术和管理经验，来发展我们的产业。关税保护的对象由单一的民族经济转变为由国内和国际资本所形成的混合经济。一般来讲，国际资本比国内资本具有更强的竞争优势，因此关税所带来的保护利润将有相当一部分被在国内投资的外国企业分得，这甚至还会加剧外国资本在国内某些行业的垄断，引起国民福利的减少和效率的损失。对于这种偏差的现实纠正方式主要有两种：一是将国产化率与进口税率挂钩。它的着眼点是以降低进口税率的方式带动国产化率的上升，并通过外国投资的前向联系效应推动本国经济的发展。但这一措施带有明显的行政色彩，干扰了企业的自由决策。因为政府所制定的国产化率并不一定能反应资源的最佳配置，因此它会造成效率损失。另外一种方式是对外资比例较高，尤其是垄断性比较强的行业及其进口的中间产品大幅度降低关税，实行贸易自由化，强化关境外的国际资本与关境内的国际资本的竞争。这种竞争可以导致无关税扭曲、无垄断的资源优化配置。所以我们认为，对外资所占比重比较高，并且其国内市场占有率也比较高的产业部门降低关税，实行自由贸易，是优化关税税制的重要方向。
以上我们从负面思路出发，探讨了关税的税收成本和关税作用的局限。我们的探讨还很不全面，至少还应包括征收关税的边际福利净损失是多少，边际管理成本是多少，进出口地下经济的规模有多大等定量研究的问题。相信这方面的研究必将为我国关税制度的优化工作做出积极的贡献。
*本文系作者在“’97中国关税理论学术研讨会”上的发言。