西部大开发与少数民族地区政策支持，本文主要内容关键词为：大开发论文,少数民族地区论文,西部论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127.8;F120 文献标识码：A 文章编号：1004-3926(2001)08-0007-04
实施西部大开发战略，是以江泽民同志为核心的党中央总揽全局，面向新世纪贯彻邓小平关于我国现代化建设“两个大局”战略思想作出的重大决策，对于扩大内需，推动国民经济持续、快速、健康发展，促进地区经济协调发展，最终实现共同富裕、顺利实施和实现现代化建设第三步战略目标，加强民族团结、巩固边疆具有重大的现实意义。发展民族地区经济是实施西部大开发战略的重要组成部分，在西部大开发中如何体现对民族地区经济发展的特殊政策支持，是一个至关重要的现实问题。
一、发展少数民族经济是我国西部开发的重要组成部分
我国西部地区主要指：新疆、青海、陕西、宁夏、甘肃、内蒙、云南、广西、贵州、四川、西藏、重庆等省区市等。以上12省区市国土面积为685万平方公里，占全国的71.4%。我国的少数民族地区基本上分布在于上述地区，包括全国所有的自治区，90%的自治州，69个自治县。其中，民族自治地区的国土面积高达595.3万平方公里，占全国民族自治区域总面积的96.6%，人口的73.15%，[1]少数民族人口为7447.8万人。从资源特征看，西部少数民族地区自然资源丰富，在国土开发上属于资源开发主导型地区，目前最具优势的资源是矿产、光热水土、电力和旅游资源，丰富的水能、石油天燃汽、煤炭等自然矿产资源为全国经济发展提供了能源和原材料等方面的支持。西部民族地区地域广阔，未利用土地多，也为国民经济和社会进一步发展提供了广阔空间。另外独特的自然风光、民族风情和历史遗迹是西部少数民族发展旅游业良好的资源优势。
新中国成立前，农牧业是中国少数民族地区的主要产业，发展十分缓慢，一些地区仍停留在“刀耕火种”的原始农业生产方式，部分地区铁制农具尚未得到使用，水利设施更是缺少。1949年，少数民族地区平均粮食亩产只有75公斤，全国少数民族地区农业总产值仅31.2亿元；现代工业几乎为空白，工业总产值仅有5.4亿元；交通、邮电和通讯事业完全处在十分落后的状态，运输主要靠兽驮人背，汽车和公路极少。
西部是我国少数民族地区集聚的地区，加速西部开发，对调整民族经济关系、社会发展、边疆稳定具有十分重要的意义。解放后，国家尽一切努力，促进各民族的共同发展与进步。在《宪法》《民族区域自治法》中，都明确规定照顾少数民族的特点，帮助其发展经济文化的内容。国家根据民族地区的实际情况，制定和采取了一系列特殊的政策，帮助、扶持少数民族地区发展经济，并动员和组织汉族发达地区支援少数民族地区。如重视对少数民族地区经济发展的规划和生产力的合理布局；在财政上对民族地区予以支持，设立了专门的基金；采取特殊政策和灵活措施，尊重民族自治地方发展经济的自主权；组织发达地区对口支援等等。
忆往昔，我国的西部开发并非始于今日。早在民主革命时期，党就强调必须帮助少数民族在经济上、政治上和文化上争取解放和发展。新中国成立后，又提出“要诚心诚意地积极帮助少数民族发展经济建设和文化建设”。[2]在“一五”（1953-1957年）时期，全国156项重点建设项目就有124项放在“西部”，国家在内蒙、新疆、宁夏等民族地区安排了一批重点建设项目。如内蒙古包头钢铁基地、宁夏的青铜峡水电站、新疆的石油勘探和内蒙古兴安岭林区的开发等。“文革”中的“大三线”建设，实际上也是一次规模较大的西部开发，仅在五六十年代，国家就在少数民族地区建设了四川至西藏、青海至西藏、新疆至西藏等公路干线，建设了包头至兰州、兰州至西宁、兰州至乌鲁木齐、贵阳至昆明、成都至昆明、长沙至贵阳等通往西北、西南少数民族地区的主要铁路干线。70年代后的“三线调整”和“军转民”，实际上也是西部开发，国家先后在少数民族地区建设了一批大中型工业企业，仅在五个民族自治区和云南、贵州、青海三省少数民族聚居地就建设了1400多家。这一切巨大的人、财、物力的投入，使西部少数民族地区建立了数十个工业基地和一些效能干线，对改善当地状况发挥了一定作用。近年来，国家对少数民族地区的基础设施建设和基础产业发展十分关注，并优先在少数民族较为集中的中西部地区安排了水利、电力、交通、环境保护和资源开发项目，并实行投资倾斜。1998年，国家增加的财政投资用于中西部地区的占62%，中央财政用于中西部地区固定资产投资增长31.2%，高于东部地区14.9个百分点。1998年，中央对五个自治区和少数民族较为集中的云南、贵州、青海省的一般性转移支付额达29亿元，占全国支付总额的48%。
这些政策和措施有力地促进了少数民族地区经济的发展。1998年少数民族自治地方农业总产值达3210.5亿元，比1952年的31.2亿元增加约103.56倍。1998年，少数民族自治地方工业总产值达5313.0亿元，约为1952年的984倍。1998年少数民族自治地方铁路营业里程达1.73万公里，是1952的14.4倍；公路通车里程达37.41公里，是1952年的14.4倍。[3]
总体来说，经过近50多年的不断发展，西部少数民族地区社会经济面貌发生了历史性的变化，特别是改革开放以来，西部少数民族地区的经济和社会发展不断加快，但是由于自然地理、历史、文化和政策体制等多方面的原因，西部地区特别是西部少数民族地区经济和社会发展与全国尤其是与东部地区相比存在较大的差距：西部少数民族地区仍属全国经济实力最弱的地区、产业结构不合理、总体产业水平不高、基础设施建设落后、对外开放程度低、利用外资规模小；并且还未从根本上改变其贫困落后的面貌，而在生态方面，反而更加恶化了。这一方面说明了西部开发的艰难与任重道远，而另一方面也说明以往的西部开发在战略、策略和模式上的确还存在诸多不足，同时也说明西部开发尤其是西部少数民族地区的开发还需要加大发展步伐，努力向前发展。
二、西部大开发——西部少数民族地区经济发展的新机遇
实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，是以江泽民同志为核心的党中央高瞻远瞩、统揽全局，面向21世纪作出的重大决策，具有重大的经济意义和政治意义，同时也是实现共同富裕、加强民族团结、保持社会稳定和边疆安全的战略举措。
西部大开发总的原则是：把加快西部经济社会发展同保持政治社会稳定、加强民族团结结合起来，把西部发展同实现全国第三步发展战略目标结合起来，在国家财力稳定增长的前提下，通过转移支付，逐步加大对西部地区的支持力度；在充分调动西部地区自身积极性的基础上，通过政策引导，吸引国内外资金、技术、人才等投入西部开发，有目标、分阶段地推进西部地区人口、资源、环境与经济社会协调发展。从已出台的西部开发政策措施看，中央政府对西部地区的政策扶持力度明显加大。正如1999年中央经济工作会议指出：不失时机地实施西部大开发战略，直接关系到扩大内需、促进经济增长，关系到民族团结、社会稳定和边防巩固，关系到东西部协调发展和最终实现共同富裕。
中共中央《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出：“解决地区发展的差距，坚持区域经济协调发展，是今后改革和发展的一项战略任务”，并提出了包括增加中央财政转移支付，优先安排资源开发和基础设施建设项目，鼓励到中西部地区投资，理顺资源性产品价格体系等措施。”同时提出“东部地区要通过多种形式帮助中西部欠发达地区和民族地区发展经济，促进地区经济协调。”这些政策和建议都为民族地区的经济发展提供了历史机遇。
西部地区是少数民族最集中、民族问题最突出的地区，因此实施西部大开发战略在一定意义上就是少数民族地区的大开发，是西部边疆少数民族地区振兴民族经济，加快发展的大好时机，它将极大地促进少数民族和民族地区的经济发展，从根本上改变贫穷落后的面貌，缩小与东部地区的差距，达到共同富裕。正如江泽民同志在1999年中央民族工作会议上的讲话中指出的：“加快少数民族和民族地区的发展，是我国社会主义事业的本质要求在民族工作上的体现，也是党的民族政策的基本出发点和归宿。”“加快中西部地区的发展特别是实施西部大开发战略，条件已基本具备。实施西部大开发是我国下个世纪发展的一项重大战略任务，也是民族地区加快发展的历史机遇，从现在起有关部门应加紧进行研究。要进一步明确民族地区发展的主要目标、基本任务和重要方针政策，有目标、分阶段地推进民族地区、资源、环境与经济社会的协调发展。”[4]
因此，在西部大开发中，应当把理顺和调整中央和民族自治地区的利益关系问题当作一项重要的政治问题来看待，在保障国家整体利益的同时，国家一定要考虑到西部民族地区经济、社会事业相对落后的实际情况，对民族自治地方的利益给予更多的照顾和优惠。因为只有发展经济，提高少数民族群众的物质、文化生活水平，才是民族工作的根本任务，才是巩固和发展社会主义民族关系的根本途径。
少数民族和民族地区在发展其社会经济中，除了自身不懈努力，由于诸多主客观原因，必须依靠国家的帮助和先进地区的支持，同时还需要国家对民族自治地方给予更多优惠政策，切实照顾民族地区和少数民族的利益，使西部大开发真正为西部民族地区带来实惠。通过政策调节和其它措施，保护民族地区和少数民族的利益，不使利益分配问题成为影响民族关系的障碍。在省区经济发展中，既要考虑有条件的地方优先发展，又要重视少数民族地区的发展，使业已形成的先进地区与少数民族聚居区的发展差距逐步缩小而不是进一步扩大。
三、西部大开发的政策措施应特别考虑民族地区的特殊性
国家已出台的关于西部大开发的政策措施及其细则，较完整地为西部地区的未来勾划出了前景蓝图，并为其指明了奋斗方向。九届全国人大人大常务委员会第二十次全体会议于2001年2月28日正式通过了《中华人民共和国民族区域自治法》的修订，也表明了党和国家加速发展少数民族和少数民族地区发展，实现各民族共同富裕的坚强决心。
但自1998年国家再度调整宏观经济政策，取消和改变某些少数民族地区的优惠政策后，广大民族地区的经济改革与目前进行的西部大开发其实都面临着新的困难与挑战。事实上西部地区并不等于西部少数民族地区，西部少数民族地区由于自然、历史等主客观因素影响，导致其在经济发展和社会变革过程中不可避免地存在滞后性，因此国家在制定西部开发的政策措施时，一定要充分考虑到民族地区特别是一些边远少数民族地区的特殊性。
1.国家制定政策及宏观调控应避免“一刀切”。西部民族地区特别是边远的少数民族地区，在经济上有明显的特殊性，因而国家出台重大政策时应进行区别对待，照顾民族地区的利益，否则将可能产生不利影响。
2.巩固民族区域自治制度，继续完善对民族地区优惠政策，正确处理民族关系。修订后的民族区域自治法重点涉及了经济结构和经济体制、财政转移支付、基础设施建设、资源开发、金融扶持、民族贸易、外贸、教育与文化扶持、贫困、扶贫及对口支援等有关民族地区经济发展政策等方面的内容，表明了国家在新的历史条件下，把发展少数民族地区社会经济纳入了法律的轨道。但民族区域自治法有关对少数民族地区优惠政策的贯彻落实更加重要，有关政策的实施细则也应尽快出台。
3.制定长远规划与合理配置相统一的民族地区优惠政策。西部民族地区的经济发展与体制改革，是实现中国东西部经济协调发展的重要组成部分。因此中央及各省区所制定的支持民族地区经济发展的对策，应使政策的内容、实施方案做到长远规划与合理配置相统一。政策的连贯性、持续性应充分体现在经济发展规划的实施手段中，并针对不同民族、不同区域、不同发展水平和不同的体制现状，制定不同的政策配套体系。
4.国家应对民族地区应制定特殊的产业政策。产业政策的总体原则应是支持民族地区由“以简单的原料输出和原始初级加工为经济主体”向“原料生产与加工并举”的方向转变，利用国家产业政策的导向作用，有重点地将部分深加工工业向西部原料产地迁移，对民族地区加工工业和与之相配套的基础产业，如能源开发、效能运输等的建设，给予专项优惠政策和中长期的资金支持。长久以来，民族地区对资源的开发已形成了一套较为粗放的经营方式，衍生了一些传统的、低档次和小规模的生产加工部门，这些生产单位实行的是分散经营、零星作业，因此国家对民族地区在进行产业化投资和制定投资政策时，应考虑到民族地区这些传统产业配置的这种特殊性，在加大产业化投资的同时，尽可能保护民族地区传统产业的利益。
5.国家在制定财政、税收、金融、资源开发、对外合作政策时依据民族区域自治法，充分体现民族地区的利益机制。
(1)财政政策。为尽快解决民族地区生产建设资金严重不足问题，国家一方面应加快对民族地区转移支付制度。在分配方案上，对民族地区应采取特殊优惠政策。通过中央财政对民族地区税收返还和转移支付，扶持民族地区的经济发展，协调地区间的非均衡关系。
(2)税收政策。给予过去享受减免照顾的民族贸易和民族用品生产企业、新办企业、特殊困难企业等以先征后退方式继续减免，减免部分用于企业还贷或补助流动资金。给予民族地区扶贫经济实体继续执行税收减免政策，主要是减免所得税，具体办法可因省区不同有所区别。对于到民族地区投资的横向经济联合企业、对口支援项目，继续给予所得税减免政策照顾。
(3)金融政策。加大对民族地区的政策性贷款规模，对民族地区所列的重点项目优先列入国家计划，并尽可能提高国家政策性投资的比例，同时对原有的各种政策性优惠贷款要继续执行。适当扩大民族地区的信贷规模，特别是对民族地区的产业化投资给予贷款优先的政策。
(4)资源开发政策。对资源开发项目应采取多种形式、多渠道的开发策略，除了已列入国家规划或限制开发的项目，应允许和鼓励地方以各种形式进行开发，对资源开发的投资政策和引资渠道应放宽限制。对资源开和保护，要予以立法，不能盲目开发有限的资源，开发要与环境保护同步进行。
(5)对外合作政策。扩大民族地区各级外贸企业的经营自主权。在进口配额、许可证招标方面对民族地区予以照顾。继续执行国家在民族地区开展边贸经济的优惠政策。放宽民族地区工业企业的外贸出口权，让民族地区工业企业更多地享受新税制零税率的照顾。
总之，要保证在西部大开发中少数民族地区的稳定与发展，必须首先为民族地区在政策上给予大力支持，而这些政策支持都应在民族地区经济具体发展过程中体现其时效性、可操作性并落实到实处，为民族地区经济发展创造良好的政策支持环境。
收稿日期：2001-06-20