中国的多边外交与上海合作组织，本文主要内容关键词为：上海论文,中国论文,外交论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一个正在崛起的大国，中国欲创造长期、稳定的周边环境，就离不开自己塑造稳定、可预期的国际形象，就离不开阐明自己战略企图、外交思想，也离不开广泛地参与地区秩序和规则的建设。
在中国已参加的众多多边外交活动中，上海合作组织无疑是迄今最成功的一个。一方面，它在很大程度上改变了中国周边的地缘政治环境，标志着在最近一百多年的时间里，中国首次在“三北（东北、华北和西北）”方向上处于十分有利的态势，并在中亚地区开始成为主导性力量之一。另一方面，上海合作组织的成立还标志着中国外交进入了一个新的阶段，即从过去被动地加入现存的国际体系，开始转为主动地参与构建新的地区合作框架；由被动地应对国际和地区局势，开始转为有意识地谋划主导周边局势的发展；由主要致力于双边外交，转为开始适应新的多边外交趋势。
本文就试图从中国对多边外交的政策基础出发，指出这个组织所具有的某些特点，并对中国在上海合作组织的工作原则做一些阐释。
一
多边外交活动早已有之。由于其在处理和协调多国外交活动的重要作用，在明确多边活动的规则、建立国际或地区秩序等的意义，多边外交也已上升为指导外交政策的理念或指导思想——多边主义，并成为一国外交政策和实践的重要组成部分。
冷战结束为多边外交的迅速发展创造了条件。无论在量上、还是质上，多边外交在最近十年里都呈现出十分活跃的局面。仅在亚洲，就有扩大了的东盟、亚太经合组织(APEC)、东盟地区论坛(ARF)、东盟10＋3、亚太安全合作理事会(CSCAP)、东北亚合作对话(NEACD)等等。同时，多边外交组织的活动深度和影响也进一步增强。很多多边外交已形成有一定约束力的国际制度、规则和程序。参与主体的多元化、多边外交逐步机制化、活动领域多样化成为新时期多边外交的特点。各国利用新秩序重组的机会，充分发挥多边外交的作用，以期在未来的地区和国际结构中体现自己的意志和利益。在这个时期，更多的国家依据多边主义，希冀通过多边外交，实现寻求共同利益、权力分享、合作与协调的理想。多边外交的兴起也是世界经济全球化、人类生存发展问题国际化和地区稳定复杂化在外交领域的具体体现。各国已越来越清楚地认识到，当今许多问题的解决都不是一国或双边所能做到的，多边合作、多边协调成为维护稳定、促进发展的基本范式之一。
随着改革开放的不断深入，综合国力的不断增强，中国与外部世界的关系正发生着许多具有实质性意义的调整、变化。中国正在以前所未有的速度和广度融入外部世界、并在许多领域发挥着越来越重要的作用。也就是在这个进程中，根据“中国需要一个良好的周边国际环境”和“中国的发展离不开世界”的思想，中国对多边外交的认识也有了较大的改变。中国共产党第十五、十六次代表大会都提出，“要积极参与多边外交活动，充分发挥我国在联合国以及其他国际组织中的作用”。最直接的表现来自中国参加国际公约的数量，从1979年的34个增至2002年的220个（注：《人民日报》2002年9月24日。）。中国还参加了亚洲地区几乎所有的多边外交安排，并以越来越积极和主动的态度参与国际和地区的多边外交活动。
中国对多边外交政策的调整固然与外部越来越活跃的多边外交形势有关，但更主要的是中国自己的一些“自为”因素的结果。
第一个变化来自国际角色的重新定位。众所周知，中国外交没有多边主义的传统。在相当长的时间里，现存的国际制度是发达国家强加给其他发展中国家的，是不合理、不公正的剥削体系。作为社会主义国家，中国的基本态度是：不仅不承认其合法性，不与其发生密切联系，而且要“革”这些制度的“命”。这样一种“革命者”的角色定位使得中国长期游离于外部世界，当然鲜有多边外交的倾向。然而，改革开放后，中国内部的发展却自觉或不自觉地与外部世界联系越来越紧密，中国政治的稳定、社会问题的解决也越来越有赖于外部世界健康、稳定的发展。中国的进出口总额已由1997年的3252亿美元增加到2002年的6208亿美元，由世界排名第十位上升到第五位。在这种情况下，中国的国际角色定位也必然发生变化，即在很大程度上从体系的“造反”者，变为体系的参与者。现实的经济利益推动中国改变对世界的看法，推动中国全方位地融入国际社会。而对国际体系参与越深入，又进一步加大了中国对现存体系的认同。1997年后，中国明确提出了其新的国际角色定位：负责任的大国。其基本含义就是，改革开放的中国愿意参与维护国际和地区的稳定、愿意遵守和维护普遍公认的国际法和国际规则。
思维的变化同样是中国外交发展的深刻根源。虽然中国很早就提出了“和平共处五项原则”，但在十一届三中全会前，中国对形势的判断和对主要国家——对手的估计是十分“悲观”的。当时人们更熟悉的是中国强调战争的不可避免，强调中国与主要国家矛盾的不可调和，强调准备打仗、打大仗。而改革开放以后，中国把经济建设作为国家发展的首要任务，对形势的判断也有了根本的改变。强调合作、对话，避免对抗已构成中国外交基本的原则。与此同时，自上世纪90年代末期起，中国对安全问题的看法也从过去集中关注生死攸关的传统威胁，转向深入思考影响地区稳定的长期根源，逐步地提出了新安全观的概念，这就是互信、互利、平等、合作（注：江泽民：《在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话》。）。
外交政策的调整是最引人注目的方面。冷战结束以来，中国一直把“韬光养晦、有所作为”当作自己外交的基本方针。这当然是根据“横下心来搞建设”、“悠悠万事，惟经济发展为大”的基本国策的要求（注：参见《邓小平文选》第2卷，第249页；《江泽民在APEC领导人第二次非正式会议上的讲话》。）。这个政策的核心是在新秩序形成的过程中，防止自己与外部世界、与主要国际体系对立的局面，放弃不切实际、难为广大国际社会成员认同的主张。虽然中国政治制度与主要国家存在很大的差异，但这不能成为中国挑战国际制度的理由，相反，中国首先需要的是在这种体系中发展自己、寻找符合大家利益的共同点；虽然中国仍然认为，现存国际体系安排和国际规则运行未能充分考虑发展中国家的利益和要求，但中国外交的任务是在参与中寻求改革，在维持中逐步修正。对中国来说，没有参与的“韬光养晦”不过是另一种形式的“自我孤立”，而不以合作为核心的“有所作为”则更为危险和不负责任。它实际上离匡扶正义、建立威望的目标是远了而不是近了。在合作中求发展、参与中寻机会才是外交活动的主旨。中国还有句古话也可能充分反映了这种外交政策的哲学思想：“以其不争，故天下莫能与之争。”
外部环境的改变也推动着中国在多边合作的投入。在冷战结束后的十余年里，中国外交的主要活动方向集中在了周边地区。周边是中国利益最集中的地方、也是创造良好外部环境最关键的地方。随着中国的发展，安全困境问题自然地在中国周边出现。现在不是中国会不会在亚洲发挥重要作用的问题，而是如何发挥作用、发挥什么作用的问题。一个崛起的中国会在国际舞台上走向何处？这样的中国是否会对周边国家和秩序构成冲击？面对新的安全困境，传统的双边外交不足以完全承担增信释疑的重任。中国欲长期保持周边信任、友好的环境就必须开展着眼于更长远、更有深度的广泛合作——不仅是所涉领域的，也包括更多成员的。它要求一国克制甚至放弃某些领域内的单边或双边的利益考虑，侧重于确立多边共同的利益标准，侧重建立有稳固预期的、能为大家认同的行为规则和制度。显然，一个积极、主动参与构建地区合作框架、利用各种机会进行充分交流与沟通的外交有助于塑造中国负责任大国的形象，有助于减轻某些国家对“中国威胁”的疑惧，有助于反对强化冷战同盟的企图。可见，对中国来说，多边外交已不是选择性的问题，而是必须正视的现实；不是一时的权宜之计，而是影响深远的战略谋划。
当然，多边外交对发展中的中国而言还是一个新课题，特别在自己周边变数仍然很多的情况下。因此，中国在积极参与国际和地区整合的同时，对多边合作也特别强调渐进和灵活，强调平等和协商一致的原则，坚持不干涉内政的原则，行动依然十分谨慎，注重多边与双边并举。
正是依据上面对中国参与多边外交动机的分析，人们可以看出，所谓中国企图利用上海合作组织建立由其所控制的某种同盟的论点是多么可笑——也是由于这种判断，“9·11”事件后，持此观点的国外同行又断言，上海合作组织将失去生命力。如果中国打算以“负责任大国”的身份参与多边安排，如果中国坚持以合作与协商作为处理与外部关系的基调，如果中国现实和长远的利益都决定了它必须保持国际和地区局势的稳定，那么任何关于中国要挑战国际制度和规则、组成新的对抗阵营的断言在逻辑上就是不通的，在实际中也是不存在的。
二
上海合作组织作为首个由中国参加创建、并在一定程度上由中国主导的区域性机构，对维护和增进国家西北方向的战略利益、扩大安全和发展空间都具有十分重大的价值，对中国在新形势下丰富多边合作的经验也将有不小的帮助。同时，这个组织的成员国在维护稳定、加强相互间信任和推动区域经济合作等方面也有着相同的利益。这是将六国联系在一起的纽带。十分明显，上海合作组织具有中国在亚洲其他多边外交中所不具备的某些优势。
其一，在亚太方向的多边合作虽起步较早，联系渠道较多，但各种因素导致了参与力量仍然怀有不同的、甚至是对立的安全和合作观念。时至今日，亚太地区的冷战遗迹依然十分明显——冷战时期形成的安全同盟完好地保存下来，将自己意志凌驾于他国之上的旧思维阻碍着多边合作的进行。但在上海机制内，成员国在处理冷战遗产的过程中形成了集体安全、共同安全的新观念，而这种新安全观提高了中国和其他成员之间的相互信任程度，并使得它们有可能在该地区确立符合所有成员利益的安全机制和秩序。
其二，大国关系在多边外交中的影响是无庸置疑的。在亚太方向汇聚着的各大国关系缺乏牢固的政治基础，缺乏建立合作机制所必不可少的政治信任，因而这里的各种多边合作也就难免受到牵制，步履蹒跚。而在上海机制内，中俄两个大国关系在过去十年里走上了良性发展的轨道，两国在各个领域的合作不断深入。上海合作组织本身就是两国扩大合作范围的重要舞台，这个组织的每一步都是两国共同推动的结果。
其三，建立区域关系的制度、规则是多边合作的一个重要目的。正因为在亚太方向的多边合作受到参与各方利益差异的牵制，这里形成冷战后新规则、新秩序的进程也远未提上日程。而在上海合作组织内，各方在处理相互间新型关系过程中，也开始出现了地区整合的新规则雏形，一些基本的制度框架已经或有望得到各方的认可。这些规则是：尊重各方的独立、主权和领土完整，确保地区和平、稳定和免遭动荡的袭扰，平等对话与合作，不允许任何力量借参与方领土危害另一方的安全等等。
在对上海合作组织未来发展作出展望之时，我们不能不首先对这个组织自身的某些特点予以关注。因为，这可使我们从结构的角度对中亚地区多边合作形势有一个较为宏观的把握和理解。
首先应该注意的是本地区的特点。如果说亚洲是一个具有差异性和冲突潜质的地区，那么中亚的复杂性则可能是亚洲最明显的区域之一，在这里发展多边主义的客观基础依然是十分脆弱的。宗教、文化、社会、经济发展水平、国家体制等方面的多样化和差异性，加大了整合各国利益和目标、确认共同归属感的难度。
毫无疑问，机制化建设是多边合作的重要保证。正如许多研究所指出的，缺少制度框架的多边合作，谈不上多边主义。尽管这里出现了诸多多边合作形式，但严格地说，多边模式在中亚，无论是组织上还是形式上都是初步的。至今为止，还没有一个多边机制打算成为要求成员国让渡某些国家主权的超国家组织，也没有形成如欧盟委员会和欧洲议会那样的超国家机制来制定集体的政治政策。上海合作组织在制度化建设方面应该说迈出了步伐（注：按照宪章，上海机制的制度化建设包括：元首会晤、首脑会晤、部长级会晤、联络员机制、反恐中心和秘书处。），但这还仅仅是起步，更为重要的是如何使已有或将有的机制充分发挥功效，而不是流于形式。上海合作组织成员国间共同利益不少，但相互间的矛盾也同样明显。特别是中亚国家，一方面，它们不得不同中俄两个紧邻的大国发展关系，另一方面，它们又要把西方势力拉进来当作一种“平衡器”，以制约中俄两国的影响。尤其是个别国家采取了“两边下注”的政策。毫无疑问，这在一定程度上容易干扰上海机制的工作效率。
还需要指出的是，其他成员国对上海机制的发展明显存在着一种矛盾的心态和政策：一方面，它们试图从上海合作组织中得到可能的好处，另一方面又担心与上海机制联系紧密会影响它们同其他方面的关系。
同样重要的是，虽然多边框架已成为中亚地区安全结构的显著特点，但是，许多参与其中的成员，包括中国、俄罗斯等大国仍然认为，只有建立在巩固的双边关系基础上，这些多边机制才能获得成功。换句话说就是，该组织内的主要国家尚无多边主义的偏好，双边关系在相当程度上仍然是它们在中亚进行各领域合作的中心，而多边安排则是对这种合作的促进和补充。
其次，应该注意到上海机制的功能特点。上海合作组织的性质决定了它不可能、也不应该选择成为像北约或独联体集体安全条约组织那样紧密的、带有军事同盟性质的模式，而是试图建立合作性、协商性的、非强制性的新安全机制。在这方面并无可借鉴的成功经验。
上海合作组织是在中亚国家、俄罗斯与中国消除对抗、建立边境相互信任的基础上发展而来，在回应地区非稳定因素挑战过程中得以制度化的。就其结构形式而言，该组织在很大程度上是一种多边协调型合作安全机制，即成员国基于维持地区和平与稳定的政治意愿，奉行集体安全和综合安全的观念，通过对话、协调、合作，加强彼此信任，达到相互保证安全、消除非建设性因素的目的。与同盟性多边结构不同，这类组织的最大特点是非排他性和非强制性。就其活动的方向而言，它首先关注的是消除组织区域内的威胁，实现内部的稳定与安全，并不把抵御外部威胁当作合作的目标。
与许多安全同盟不同，上海合作组织成员国并不存在共同的外部威胁。显然，中亚国家与中国和俄罗斯对威胁来源（无论是现实的还是潜在的）的认识是不一致的。这也就决定了这个组织不存在一致对外进行防御或行动的基础。同时，这个组织目前也未组成联合武装（即使是类似独联体集体安全条约那样的武装也没有）——在可预见的将来也不会有这样的计划。当然，所有成员在反恐、维护地区稳定方面存在着广泛的共识，但非传统威胁最大的特点是更突出功能性，而不是地域性。近年来的情况表明，恰恰在处理这类问题方面，即使是北约这样有着共同防御机制的组织在协调、统一行动的能力方面也遇到了一系列的麻烦。
以往的经验证明，像上海合作组织这样的合作安全机制都呈现出这样一个特点：防止进行危险行动能力强，而采取共同行动能力弱。一方面，这类组织由于具有相似的安全观念，有共同的防止冲突的意愿，有一定的交流、沟通渠道，因而在建立信任措施、预防冲突方面往往容易取得成功。但另一方面，这类组织普遍缺乏效率，没有强制机制，难以进行有效的危机管理。同时，由于这类机制内部的多样性和差异性，摩擦、矛盾恐也难以避免。集体安全合作类组织一致性的原则往往难以实现。比如欧安组织和ARF在前南地区和东帝汶事件中的表现。上海合作组织自身在“9·11”事件后最初那段时间里的情况也证明了这一点。
在处理危机方面，与所有与危机有关方进行协调是十分重要的。但是，上海合作组织在处理危机过程中一个很重要的障碍是已进入该地区的美国因素。且不论这个方面的政治问题，仅注意到以下结构方面就足够了：到目前为止，无论是上海合作组织，还是中国和俄罗斯都没有与美国建立起有效和制度化的危机处理机制。
第三点需要指出的是上海合作组织所遇到的地区结构性问题。目前在中亚已存在着其他地区性多边机构（独联体、独联体集体安全条约组织、欧亚经济共同体、中亚合作组织、亚洲安全与信任协定等等）。它们与上海合作组织在一些方面存在着交叉和竞争性，在多个区域合作机制间尚未形成一种良性互动的关系。而且，中亚现存多边安排中的主要组织在合作程度、发展方向等方面较上海合作组织更为高级，比如独联体集体安全条约组织和欧亚经济共同体，就是以军事、经济一体化为原则的。这样，在上海机制活动的“两个轮子”中，客观上形成了中国与独联体集体安全条约组织（安全方面）、中国与欧亚经济共同体（经济方面）的合作态势。十分明显，如何处理、协调好这种关系既存在着一定的模糊性，也是不小的难题。
这里不能不注意到上海机制中另一个大国的态度。中亚是俄罗斯的传统势力范围，从自身的利益出发，俄罗斯并不愿看到上海合作组织削弱以至取代以它为核心的区域合作机制。它对上海合作组织复杂的心态表现得同样明显：它既希望中国在中亚积极活动从而为地区稳定提供帮助，同时又要防止中国在那里势力扩大；既愿上海合作组织有所作为，又担心它会对独联体内的合作造成冲击。指出上海合作组织所面临的一系列内在问题，当然不是为了得出这个组织难有作为的结论，而是要求在为这个组织活动进行各种规划时要更有针对性和更加实际。
三
上海合作组织是中国多边外交取得的重大成果，这是无庸置疑的，这个组织的发展面临着少有的共同利益基础和良好政治气氛，这也是有目共睹的。但是，基于前面提到的难点，就不能不承认，这个组织的实际工作仍然有相当的难度，对这个组织的预期应该适度，目标不应过高。重视这个组织与保持冷静、承认现实是中国外交必须确定的出发点。
明确西北地区在国家安全和发展战略中的地位，是中国在中亚和相邻区域展开外交活动的基础。解决这个问题需要依据国家发展的主要方向、安全威胁的主要来源和西北地区的地缘环境。对中国来说，国家安全最大的威胁依然是破坏国家领土完整的企图和外部势力对统一进程可能的干涉。从这个意义上看，在可预见的将来，“三北”方向在中国的总体发展和安全战略中将处于“后方”的地位。因此，一方面，应该从经营好战略后方的高度认识上海合作组织的工作。只有战略后方得到稳固，战略主攻方向才会没有后顾之忧。另一方面，还应该认识到，在保证国家安全、争取更大活动空间方面，今后相当长的时间内，中国都不会有足以平均分配政治、军事、外交和经济资源的可能。
其实，依据对中国多边外交的动机分析就可发现，中国对上海合作组织的利益需求是十分“简单”和关键的：稳定周边、巩固边陲。所谓“简单”，是因为其任务指向集中于该组织活动区域之内，且主要处理成员国间关系，而不具有“对外”功能；所谓关键，是因为该组织活动区域的稳定和安全是整个中国周边睦邻友好安全带重要的一环。
上海合作组织其他成员与中国有着共7600公里的边界线（注：中亚国家为3300公里，俄罗斯为4300公里。），占中国陆地边界的1/3。扩大与这些国家在多边范畴内的合作，进一步巩固与这些国家关系中业已取得的成果，消除该地区破坏性因素对中国的冲击，最近一百多年中国陆疆安全最大的忧患就基本得以消除，北部、特别是西北边陲的长治久安就有望得以确保，争取良好的周边环境也有了较大的保证。此外，中国对上海机制的经济合作功能也给予了不小的关注，即希望这里成为中国资源开发和对外贸易“走出去”的一个战略重点，推动实现对外经济联系多元化的布局。
与此同时，也应该看到，中国虽为上海机制主导力量之一。但成员国间的差异、该组织结构特性、地区政治现实都决定了该组织活动区间并非净土，在一定程度上，这个方面的态势与亚洲其他多边活动并无二致：关系复杂、参与角色众多、机制建设仍未完成。中国在此尚缺少牢固的基础和充分的资源。
正是根据这些考虑，与其他多边外交活动相比，中国在上海合作组织内的活动虽有程度不同，基本原则却无差异。其指导思想是既要能够为我所用，能够最大限度地满足中国的国家利益，又要均衡地考虑所有成员国的利益，承认该地区客观现实。
第一，上海合作组织的工作应该服务于创造良好外部环境的方针。虽然上海合作组织是惟一由中国主导的多边组织，但依然应该在这个组织的工作中坚持“韬光养晦”的原则。在中亚方面，中国外交总体上应依然保持积极防御的态势，保持低调。应该避免事事出头、避免过早将自己置于中亚事务的核心地位。所开展的工作和这个组织的发展应该符合国家总体实力。应在打击极端势力的政治目标之外，尽量淡化上海合作组织其他的政治目的和色彩。
第二，上海合作组织的工作应该谨慎、稳妥，步步为营。应该意识到，在诸种因素制约下，上海合作组织在今后相当长的时间内都很难成为中亚地区安全、经济合作的核心机构，甚至难以变成一个紧密型的组织。事实上，其他成员国也并不都希望该机制迅速变成一个具有强制约束力的结构。因此，中国既要作足文章，防止被挤出局，又要防止过多投入，干扰主要方向；要使其他成员国消除对中国利用上海合作组织争夺地区主控权的担心；还要不给其他势力诬称上海合作组织是对抗集团的口实。中国在中亚具有地缘上的优势，这里大国和各种势力争夺的复杂性也使得难形成对中国的围堵之格局，许多工作不宜操之过急，应有滴水穿石的精神。
第三，将对俄罗斯的工作放在首位，以此作为拉动其他工作的火车头。目前存在着众多的国际和地区组织，但运转良好、成效较大的不多。这里的关键是，组织内部有较稳定和有影响的核心能够拉动多边合作的进程。比如，欧盟这一多边机制之所以在欧洲能够成功，并在欧洲政治中发挥中心作用，欧洲主要大国，如德、法的参与并在其中发挥主导作用具有关键的意义。因此，与中亚稳定的关键因素之一俄罗斯，在上海机制的发展以及使这个组织配合自己外交总战略等方面充分协调、沟通是这个组织有效运转的关键。应该避免在这个方面形成中俄非良性竞争的态势。应该让俄罗斯清楚，中国在中亚建立睦邻稳定带的努力，与俄罗斯视中亚为“特殊利益区”并无根本利益的冲突。
第四，进一步加强上海合作组织的开放性。冷战结束后，新的地区合作结构普遍把开放性作为一条重要的原则，上海合作组织成员国也都对此没有异议。事实上，“9·11”事件后，其他成员国在这方面表现得十分活跃，地区力量多元化已成为某种现实。在这种情况下，中国应以更加积极的态度抓住这面旗帜，争取主动。奉行开放性原则是在政策和宣传上强调各种建设性力量担负着共同保持地区稳定和发展的任务，奉行开放性原则是设法将上海合作组织变为中国与其他大国增加接触，扩大交往的渠道。在政治安全方面，各方在反恐、维护稳定等问题上可以找到合作、交流的地方；在经济方面，也可把上海合作组织作为与其他大国联系的纽带。开放可以防止许多对中国政策意图的误解、误判，还可以打掉攻击中国建立对抗小集团的口实。开放还可以通过这个组织为中国提倡的消除冷战思维、建立国际新秩序的主张提供一种宣传和道义上的范式。
目前国际上已有的多边合作机制、理论和成功范例都是基于欧洲的联合，而亚洲、包括中亚这种独具特点的多边合作应该如何进行，如何实现效率和保持多样性方面的平衡，显然还要有一个艰苦的探索历程。在新世纪的头十年，中国多边外交的探索已在两条线上展开，一是以自由贸易区为方向的与东盟的10＋1进程，另一个就是由政治互信和安全合作开始的上海合作组织。从这个意义上说，上海合作组织成立的第一个十年是关系其发展前途的十年，也是中国夯实在该组织活动区域基础的十年。在这段时间里，上海合作组织的主要工作是强化组织内的向心力，规范组织的自身建设，编织成员国深入、持久合作的网络，为今后的发展创造条件。