回归温馨社会 共享快乐年华——对流浪儿童保护教育工作的法律思考，本文主要内容关键词为：教育工作论文,年华论文,温馨论文,儿童论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF529 文献标识码：A 文章编号：1008—5912（2006）04—0029—04
儿童是祖国的未来，其生存与发展状况直接影响到国民素质的提高和国民经济的持续、稳定、快速发展以及社会的安定和谐。近些年来，由于城市与农村间流动人口的增加、家庭不稳定等因素的影响，流浪儿童的数量呈现出增多的态势，并已成为青少年保护和社会治安综合治理工作中的一个突出问题。关注流浪儿童，维护其合法权益，使之回归温馨社会，共享快乐年华，应成为构建和谐社会中政府和社会重点关注和优先解决的社会问题之一。
一、流浪儿童的现状及存在的主要问题
由于社会和家庭等诸多方面的原因，部分儿童流落到社会已经成为世界各国共同面临的一个国际性问题。据联合国儿童基金会统计，美国每年有100万流浪儿童；印度每年有50万名流浪儿童，其中新德里、孟买、雅加达三大城市每个城市有10万名流浪儿童；在俄罗斯流浪儿童已突破100万。
我国流浪儿童的状况也不容乐观。据国家民政部门统计，目前我国约有15万人次的流浪儿童。从性别上看，男性占70％，女性占30％；从流出地看，来自农村的占83％，来自城镇的占17％；从受教育程度看，文盲占20％，小学以下的占65％，初中以上的占15％；从年龄分布上看，7岁以下的占10％，8～12岁的占23％，13～15岁的占63％，16～18岁的占4％；从离家次数看，初次流浪的占60％，有两次以上流浪经历的占40％。仅以河北省为例，每年就有近3000名少年儿童被收留，其中有近半数的为再次流浪。
流浪儿童的现状令人堪忧，其主要表现为：
第一，合法权益得不到保障。流浪儿童浪迹街头，居无定所，衣衫褴褛，没有成人的照顾和保护，他们主要靠捡垃圾、乞讨、做廉价小工、卖艺卖花等方式维持生活。食宿不讲卫生，生存环境极端恶劣，饥饿、疾病时常困扰着他们，给他们的身心健康和生存发展带来了严重影响，流浪的生活使这些孩子失去了他们应有的健康成长权。此外，流浪儿童的人身安全时刻面临着威胁，他们流浪街头，常常面临同伴以及成人流浪者的欺负、剥削，女孩子更有被心怀叵测者调戏甚至奸淫的危险；流浪儿童脱离了主流社会，无法对其实施计划免疫，缺乏相应的医疗保障，不少流浪儿童因疾病无法医治而死亡；享受不到义务教育是流浪儿童权利缺失的另一个表现。流浪儿童的生存环境日趋恶化，生存权利受到严重威胁，而生存权所面临的危机使得他们的发展权、受教育的权利难以获得，从而影响到整个社会人口素质的提高。
第二，危害社会的稳定和长治久安。作为一个特殊的儿童群体，由于其生存权得不到应有的保护，得不到关怀和尊重，因此，相当一部分流浪儿童形成了仇视社会的心态。很多流浪儿童在流浪中沾染了各种恶习，如有的小偷小摸、打架斗殴，有的沿街乞讨、强买强卖，还有的受犯罪团伙的教唆、利用而进行违法犯罪活动。在广东、湖南、云南、新疆等省（区）就曾发生过成人蓄意利用流浪儿童贩卖黄色光盘、倒卖假火车票、以卖花为手段变相乞讨、贩毒、偷盗等种种违法事件，其中尤以贩毒、偷窃、贩黄等对儿童的身心健康毒害最深。
流浪儿童在流浪中和社会上的各种人员接触，如果不加以必要的管理和教育，将来有可能成为危害社会的不稳定因素，有的还可能发展成为犯罪团伙或黑社会恶势力。石家庄市东方购物中心门前及人行过街地下通道内，曾发生过新疆流浪儿童直接抢夺行人手中钱物的恶性事件；来自铁岭的一个流浪儿童认为年龄小只能受欺负，放言等长大了“能杀人就杀人，能放火就放火”，把今天受的罪捞回来。
第三，影响社会的精神文明和城市形象。沿街乞讨的流浪儿童与现代都市极不协调，成为影响都市形象的疮痍。
二、流浪儿童保护教育工作所面临的法律困境
通过对流浪儿童的保护教育工作单独立法、设立专门的机构，对其不良心理和行为进行矫正已十分必要。目前各救助保护中心除了对流浪儿童进行生存庇护外，还开展了有针对性的心理咨询和非常规教育。能否让流浪儿童在受救助期间尽快融入社会主流生活，帮助流浪儿童进入正规学校就读，帮助大龄流浪儿童进入职业技术学校学习专门技术，提高其生活和生存能力，是目前亟待解决的问题。如果对流浪儿童仅仅进行单纯的保护而不注重能力的培养，结果只能是让一个流浪儿童长成一个流浪汉，对社会的不良影响将是深远的。我们必须发挥法律的强制作用，加大对流浪儿童保护教育工作的力度。然而，目前我国流浪儿童保护教育工作还面临着一些法律困境。
（一）法律规定缺乏操作性
我国党和政府历来十分重视儿童问题，在国家有关立法中，从1954年宪法到1982年宪法，都对儿童作了保护性规定。现行1982年《中华人民共和国宪法》第49条规定：婚姻、家庭、母亲和儿童受国家保护。第46条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。宪法的规定为儿童权利保护提供了最高的法律保障。
《中华人民共和国未成年人保护法》、《未成年人犯罪预防法》、《民法通则》、《中华人民共和国刑法》以及我国参加的《联合国儿童权利公约》等诸多法律都对监护人抚养教育未成年人的义务做了规定。如《中华人民共和国未成年人保护法》在第29条规定“对流浪乞讨或者离家出走的未成年人，民政部门或者其他有关部门应当负责交送其父母或者其他监护人；暂时无法查明其父母或者其他监护人的，由民政部门设立的儿童福利机构收容抚养。”《未成年人犯罪预防法》第41条规定：“被父母或者其他监护人遗弃、虐待的未成年人，有权向公安机关、民政部门、共产主义青年团、妇女联合会、未成年人保护组织或者学校、城市居民委员会、农村村民委员会请求保护。被请求的上述部门和组织都应当接受，根据情况需要采取救助措施的，应当先采取救助措施。”在《中国儿童发展纲要（2001～2010年）》中，也将“使困境儿童受到特殊保护”列为“总目标”之一。除了对儿童生存权、发展权、受保护权、参与权的普遍保障外，还特别强调了“完善社会保障机制，促进困境儿童的生存与发展”，针对流浪儿童，提出“加强对流浪儿童救助保护中心的建设和管理。设立多种形式的流浪儿童收容教育机构，减少流浪儿童数量和反复性流浪。”
然而，这些法律规定过于原则和抽象，它们只是规定应当预防和制止未成年人流浪，并未明确规定儿童所在的家庭及其监护人应承担的责任和义务，以及社会相关部门和机构的职责，未具体规范政府、社会和公民保护儿童权利的具体责任。行为主体的法律责任不明确，使得法律规定缺乏操作性，很难成为保护流浪儿童的有利武器。所以，应尽快出台流浪儿童保护方面的法律、法规，详细规定预防儿童流浪、保护流浪儿童的具体的法律、法规，提高法律、法规的操作性，这对于维护流浪儿童的合法权益是非常必要的。
（二）法律规定不能适应新形势发展的需要
第一，现有的法律规定已经过时。我国现有的收容遣送工作法规是1982年国务院颁发的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，20多年过去了，现有的法律规定已不适用，目前，对流浪儿童的收容遣送工作处于无法可依的状态。
第二，缺少具体的部门法。从有关部门的职能看，公安部门拥有强制收容权力，但由于大量社会治安问题的困扰，流浪儿童的收容工作未能成为他们的工作重点。民政部门、司法行政管理部门等国家机关法律未授予其强制收容权，对流浪儿童进行强制收容缺乏法律依据。缺少法律制度保障的流浪儿童，其权利保护只能是暂时的，而不可能是长久的、可持续的。因此，对流浪儿童的保护教育工作进行单独立法，授予流浪儿童收容机构以强制收容权已迫在眉睫。
三、流浪儿童保护教育立法工作应注意事项
流浪儿童是流动人口中的弱势群体，他们应同所有正常生活的儿童一样拥有生存和发展的空间，我们应高度重视流浪儿童保护教育的立法工作，为他们提供一个和谐美好的生存空间，使他们尽快回归主流社会。
（一）通过立法明确监护人的法律责任，强化立法预防功能
通过立法明确规定儿童监护人应承担的法律义务以及不履行监护权应承担的法律责任，强化立法的预防功能。我国以往的法律规定较为分散，对流浪儿童监护人不履行监护权的法律责任的规定散见于《民法通则》、《治安管理处罚条例》、《刑法》、《未成年人保护法》、《未成年人犯罪预防法》等法律文件，一些监护人对此并无系统认识，通过地方性法规将其民事责任、行政责任及刑事责任集中列举，利于执法，对监护人的责任心也能起到强化作用。
（二）通过立法明确各部门的具体职责，搞好综合治理
对流浪儿童的预防、救助、监护、安置和矫治等工作是一个系统工程，需要家庭、学校、社区及政府各部门协同共进。但为防止变“多头负责”为无人负责，必须通过法律途径把各方的责任具体化、明确化，同时赋予其相应的权利。例如：预防儿童流浪最有效的防线就是建立社区儿童状况监护网络。社区是社会与政府之间的纽带，向政府反映儿童权利实现方面存在的问题并获得政府的支持，应该说比其他社会组织更具有优越性。我们建议可由街道办事处主要负责人和居委会成员或村委会成员组成社区儿童状况监护委员会，负责指导本社区儿童状况监护工作，并负责与其他部门在儿童问题上的协调工作。流浪儿童流出要纳入当地政府工作考核范围。同时要在立法中确立社区儿童状况监护制度中的干预权。这种干预权在美、法等国均有相关立法，如法国法律规定17岁以下儿童应接受义务教育，如某个儿童长期滞留在家，社区工作者会上门了解情况并动员家长送儿童入学，家长拒绝劝告将受处罚。我国社区儿童状况监护制度也需赋予社区工作人员一定的干预权，在儿童权利受到侵害而又无自我保护之法律意识时，这种干预是非常必要的，可大大降低因家庭暴力和父母把儿童乞讨当作谋财手段等的儿童流浪几率；在流浪儿童的教育、安置过程中，儿童异地入学遇到户籍问题的限制，教育主管部门，公安部门需要协助，可通过立法由原来的个案协商转化为政策性规定。
各部门职责的明确化，其不作为行为将会受到追究，可使流浪儿童的救助工作进一步规范化。
（三）通过立法建立资金保障体系，确保流浪儿童救助工作的可持续发展
1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于转发（中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见）的通知》中提出，“对于在社会上长期流浪、无家可归，失去正常生活、学习条件和安全保障的少年儿童，要采取保护性的教育措施。可在流浪儿童较多的城市试办流浪儿童保护教育中心。这项工作由当地政府负责，民政部门牵头，教委、妇联、共青团、公安、铁道等有关部门协助。”依现行规定流浪儿童问题由民政部门负责，但对于越来越多的流浪人口来说，民政一个部门的力量可谓“杯水车薪”，民政部门奔走呼吁，希望有关部门配合，把一些重要的指导性政策落到实处，结果收效甚微，整体效益难以发挥。目前每一个城市的收容遣送部门都存在着经费严重不足、收容场所容量小、收容遣送设备落后等诸多困难和问题。近年来河北省民政厅虽多方筹集3000万资金用于全省各市收容遣送站、少儿救助中心的建设与改造，但至今全省还没有单独的具有救助、保护、教育职能的流浪儿童保护教育中心，其主要原因也在于资金的缺乏。通过单独立法设立专项流浪儿童保护基金以解决资金匮乏问题已十分必要。
在流浪儿童保护工作中，应贯彻儿童利益最大化和社会责任原则，突出救助工作的福利性特点。立法不排除对流浪儿童抚养义务人应负抚养费用之追偿的可能性，但对儿童来说，无条件接受救济是他的一项权利，因此需有相关费用予以保障，如果没有制度化的经费保障，流浪儿童保护只能成为某届领导的“政绩工程”，难以持续发展。流浪儿童福利经费可考虑以下来源：儿童福利基金；私人及团体捐赠；政府财政拨款及社会基金。流浪儿童保护应多方筹资，鼓励捐赠，对所得捐赠应依《中华人民共和国公益事业捐赠法》第19条、第20条、第22条的有关规定由受赠部门建立健全财务会计制度和受赠财产的使用制度，加强对受赠财产的管理，每年应向政府有关部门、捐赠人及社会报告受赠财产的使用、管理情况、接受监督。必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计。受助儿童消费依据地方生活水平确定消费标准，捐赠及基金不足部分由财政拨款补足，财政拨款部分应列入地方财政计划。
（四）通过立法明确流浪儿童的受矫治权，使少保中心的管理工作有章可循
流浪儿童在成长过程中发生不良行为甚至是严重的不良行为都是不可避免的。对此类行为纠正应从教育、保护的角度出发，不允许侵犯儿童的人身权利。但接受矫治又须辅以必要的强制（如矫治期间不允许私自脱离中心出走）。对未成年人的不良行为采取多种多样的方式进行矫治，早已成为未成年人立法的一种发展趋势。许多国家在青少年法规中，都对青少年的不良行为进行种种限制，并采取相应的保护性处置措施。如埃及青少年法规定：年龄不满18周岁的青少年，品行不好，不听父亲、抚养人、监护人的管教，有不轨行为对社会构成危害，应给予训诫、交保人管教，强行职业训练、施加必要的限制、实行司法考验、放置社会管教所、送往专业医院等等。既要保护又要矫治，要把握好度，最好的办法是实现监护权的转移，使工作人员既是“慈母”又是“严父”。现行《民法通则》对于未成年人监护的法律规定实际上只有两条，相对监护这一重要法律制度而言，这显然是远远不够的，流浪儿童情况又较为复杂，必须通过立法加以细化。
四、结束语：
依法治国是党的十五大提出的基本方略，儿童事业作为社会主义事业的重要组成部分，也必须纳入依法管理的轨道，用法律来规范、引导、制约和保障，与经济社会协调发展，才能取得长足进步。
要把流浪儿童培养成为遵纪守法的社会公民，既要对他们进行正规的文化教育和有效的行为偏差矫治，又要对他们进行必要的职业技能培训，并与劳动部门协调安置其就业，使他们真正回归主流社会。为此，必须通过立法，建立可持续发展的长效教育安置机制，做到有法可依，才能使流浪儿童保护教育工作进一步法制化、规范化。没有这种长效教育安置机制，流浪儿童就难以健康地回归温馨社会，共享快乐年华。
收稿日期：2006—04—16