对城市发展战略若干代表性观点的评析，本文主要内容关键词为：代表性论文,发展战略论文,观点论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
迄今为止，我国城市发展战略是建立在控制大城市、发展中小城市和小城镇的城市发展方针之上的，尽管表述形式有所变动、内容含义有所调整，但其核心基本上是始终如一的。围绕城市发展方针，学术界有过激烈的争论，争论的焦点是重点发展何种规模的城市才是我国城市化道路的最佳选择。本文试图评析各种代表性观点，并阐明自己的认识，以期为更好地推进我国城市化进程提供一种选择。
一、大城市重点论
这是同城市发展方针截然不同的观点，持这种观点的人主张：我国应将有限的资金主要用于建设和发展大城市，形成以大城市为中心的城市群和城市带，以此推进我国城市化进程。其主要依据是：从国外城市化历程看，大城市超前发展是工业革命以后存在于世界各国的普遍规律；城市规模越大，城市效益越高；以大城市为核心是地区经济发展的规律，地区经济的发展往往先通过少数大城市的发展，积累了相当的发展能力，然后通过扩散效应，将增长的活力传递到周围，带动整个地区的发展；“大城市病”与城市规模大小并无必然联系。
从城市化发展的一般规律来看，由于大城市具有可观的经济效益和巨大的吸引力，具有中小城市无法替代的功能，而且现代化大城市存在的数量和质量往往是一个国家政治、经济、文化等综合实力的重要标志，因而大城市在某些阶段超前发展有一定的必然性。但是应当看到，大城市拥有较高的效益并不是无条件的，而是要花费相当大的成本；大城市吸纳农村剩余劳动力也受到规模容量和财力条件的限制，同时，大城市内因自身人口的自然增长、就业问题增加及隐蔽性失业越来越严重而不堪重负。因此，如果片面强调发展大城市，忽视中小城市，则不利于形成合理的城市体系，既不全面反映城市化的客观要求，更不符合我国国情；而且这种战略容易导致一些城市不顾自身条件和实际情况，超越经济发展水平的支撑能力，盲目地以大城市为发展目标，造成很大的浪费和损失。据预测，到本世纪末，将有1亿左右的农村人口转化为城市人口，如果光靠大城市，就需新建200个50万人口的大城市，平均每年增加33个以上。由此可见，采取大城市发展战略是我国国力所难以承担的，因而也是不现实的。
二、小城镇重点论
这是与大城市重点论针锋相对的观点，持这种观点的人认为，发展小城镇是现阶段促进我国城市化进程的一条现实而有效的途径。有人甚至认为，发展小城镇，使之遍地开花，星罗棋布于全国各地，是我国城市化唯一正确的道路，也是有中国特色的城市化道路。其主要依据是：农村有大量的剩余劳动力需要向外转移，而大中城市的集聚力和承受力相对薄弱，国家又缺乏足够的资金加强城市建设以容纳农村转移出来的人口，因而发展小城镇具有特别重要的意义；发展小城镇可有效地防止“城市病”的发生；城市化的一项重要内容就是将乡村人口转变为城市人口，使之享受城市化的生活方式，小城镇的壮大有利于促进城乡融合，协调发展；建立和完善合理的城市体系要求小城镇有较大发展。
在我国农村劳动力大量过剩、城市化推力十分强大而大中城市的集聚力和承受力相对不足的情况下，加快小城镇的发展有特殊的重要意义，这是毫无疑问的。但是，如果将发展小城镇置于过高的位置，甚至把以发展小城镇为主当成具有中国特色的城市化道路则是不恰当的。从世界各国的实践看，尚未有把发展小城镇作为城市化主流的先例；小城镇只是城市的雏形，“离土不乡”式的城市化不是完整意义的城市化。片面强调发展小城镇，缺乏重点，遍地开花，占地过多，环境问题难以解决，产生比“城市病”危害更大的“乡镇病”；盲目推行“进厂不离村、务工不弃农”的城镇化模式，是一种不彻底的劳动力转移方式，不仅不利于城市发展，而且也约束了农业商品化的进程，许多农民进厂仍务农、进城不丢地，反过来又阻碍了城市化进程；小城镇重点论忽视了小城镇建设的外部条件，只注意小城镇接受能力的培植，未能相应重视辐射源的加强，误认为小城镇可以脱离大中城市的支持而优先发展。
从小城镇发展的实践看，小城镇在取得很大成绩的同时也存在许多问题：
一是吸纳人口不多，对城市化推动作用有限。国家从1984年就开始实行允许农民自理口粮进入小城镇的政策，原设想全国数万个建制镇和集镇可以增加容纳3亿人口，但10多年中实际进入的人口远没有那么多，小城镇对农民的吸引力远没有那么大，至今小城镇的规模依然很小，建制镇和集镇平均分别为6000和1700人，其中非农业人口仅为3000和400人。
二是限制产业结构调整和演进。据估计，全国200多万个乡镇企业仅有1%和7%集中县镇和建制镇，其余92%分散在集镇甚至村里。这种高度分散的布局形式大大降低了第二产业的集中度，从而也制约了第三产业的发展，影响到产业结构的调整和演进。按照世界经济发展的一般规律，我国目前农村工业化水平至少可以带动2.12—3.18亿农民从事第三产业，但实际上农民从事第三产业的人数仅有5000万，小城镇第三产业发育不足反过来又限制了小城镇本身的发展。
三是效益不高。首先，是土地利用效益不高。城镇人均占用土地随城镇规模的减少呈递增的趋势，如果2亿人进入小城镇，要比进入中小城市多用地1万平方公里；城镇建设资金使用效益不高，据民政部门介绍，建设一个20—50万人口中等城市的基础设施投资不过5亿元，而四川省建设一个初具规模的小城镇需要投入1000万元，江苏省吴江县盛泽镇1992年仅用于道路、办电和污水处理等投资就达3亿元以上。其次，是生产经济效益不高。小城镇的经济支柱是乡镇企业，而乡镇企业规模很小，布局分散，享受不到规模效益和集聚效益。据估计，近年来乡镇企业用地规模增加了1/3，能源利用率降低了40%，基础设施投资增加了20—30%，行政管理费用增加了80%，因此，小城镇产业的经济效益普遍低于大中城市。第三，是环境效益不高。小城镇的污染源较为分散，造成的污染问题十分严重，而且难以集中处置污染物，致使环境污染的治理费用高昂。
三、中等城市重点论
持这种观点的人试图调和前两种观点，认为中等城市兼有大城市和小城镇的优点，并易于克服二者的弊端，正处在规模扩张阶段，具有较强的吸引力和包容度，因而主张大力发展中等城市来加快我国的城市化进程。这种观点的主要依据是：中等城市作为区域经济的中心之一，具有承接大城市扩散、吸引乡村集中的功能，是承上启下的重要节点，因而是优化城市体系布局的关键环节；中等城市可以避免大城市和小城镇所产生的突出问题，一方面可以减轻“城市病”，使城市建设和生活质量得到改善；另一方面，解决了小城镇过于分散问题，提高了空间集聚效益，从而也提高了城市化的水平和质量。
城市发展是一个延续不断的动态过程，小城镇的发展就包含了成为小城市、中等城市的可能性，小城市、中等城市的成长也孕育着成为大城市的因素，各等级城市是城市在不同成长阶段的规模表现，中等城市重点论把这个过程固定化了，仅仅突出城市成长的中间阶段而忽视前期和后期阶段。尽管中等城市具备大城市和小城镇所缺乏的某些优点，但同时也很可能失去了二者的某些长处，兼有二者的某些不足。如果中等城市的人口规模真是最佳规模，那么就意味着最终否定大城市和小城镇存在的必要性，其结果也就无所谓大、中、小城市之分了。城市化的一个重要目标是建立合理的城镇体系，在这个体系中大中小城市都有自身的地位和作用，相互联系，协调发展，形成一个有机的整体，光强调中等城市一样，所建立起来的城镇体系在结构上是不完整的，在功能上是不健全的。以重点发展中等城市来推进我国城市化进程在实践中也较难操作，对发展条件较差的小城镇，不论采取何种扶持措施和鼓励政策，也难以发展成中等城市，结果是“欲速不达”；但对于发展条件优越、发展势头强劲的中等城市，硬要限制其发展规模，则会影响到这些城市作用的充分发挥，不利于城市化进程的加快。
以上观点尽管分歧明显，但分析问题的角度却是同样的，那就是围绕城市规模来确定应采取限制或鼓励的政策，始终没有跳出“规模政策”的思维框架。事实上人口规模很难涵盖城市的全部特点，最佳规模难以确定，城市的经济效益同城市规模等级的相关关系不强，因此，规模政策在国内外的实践中鲜有成功的范例。制定城市发展战略应当有全新的思路，突破原有思维定势的桎梏。根据我国多元化的城市发展条件和要求，应当实行多元复合型城市化战略，即要以促进经济发展和扩大吸纳农村剩余劳动力为中心，以国家投资进行城市建设的“自上而下”的城市化和地方投资、农民投资发展小城镇的“自下而上”的城市化双向推动，各城市科学定位、合理分工、因地制宜地发展，形成大中小并举、数量和质量并重、职能等级协调、充分体现区域特色的城镇体系，以此来推进城市化进程。