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一枚烂核
经济制裁正迅速成为受美国青睐的政策工具。国家制造业协会1997年的研究报告显示，仅1993～1996年就有35个国家受到美国新的制裁。这里值得注意的不仅是使用程度，还有使用的集中度。经济制裁日渐成为美国外交政策的核心。
制裁是为改变某些国家、地区的政治或军事行为而采取的经济、政治与军事惩罚。如今，它被用于广泛的目的，常采用的有：武器禁运、削减或中止国外援助、限制进出口、冻结资产、提高关税、降低进口定额、取消贸易最惠国地位、取消在国际组织中的表决权、中止外交关系、拒绝签证、取消空中联系以及禁止信贷、金融、投资活动等多种形式。美国比其他任何国家更多地采用制裁，甚至连美国的州和地方政府都在采取针对外国的经济制裁。
除少数情况外，经济制裁的加强运用很难促成外交目的的达致。问题不仅因为制裁代价太高，也不仅限于制裁是否起作用，或如何为特定的制裁设立任务。相反，经济制裁的问题在于美国在付出高昂代价后，对其外交政策目标的实现毫无助益，有时甚至帮倒忙。国际经济研究机构最近的一份报告称，仅在1995年，制裁给美国公司造成的损失在150亿到190亿美元之间，并且影响到约20万工人的就业问题。用来惩罚不支持美国具体制裁决定的非当事国的附加制裁，破坏了美国与这些国家的贸易关系，从而增加了制裁的代价。因此，决策者必须慎重考虑制裁的影响并更小心地权衡替代政策。
制裁的兴盛
经济制裁之所以盛行是因为它似能对某些非致命挑战作出恰当反应，它还是官方用来表达不悦的一种途径和方式。因此，它能满足国内政治要求加强对诸如尊重人权、防止武器扩散此类准则承诺的需要。不愿使用武力是另一动机。正如国家天主教主教会议所指出的，“在面临侵略或不公正时，制裁能够在战争与漠然处之这两种可怕的选择之间提供一种非军事的替代办法。”
美国频繁使用制裁正是由于人们在某些问题上施加压力的结果。特别是国会在促进人权、保护环境、民族、宗教、种族等问题上施加的压力。此外，媒体也发挥了影响。它能使在别国发生之事变得直观，从而激发了美国人作出反应的欲望。制裁提供了一种受欢迎的似乎免费的行为方式。冷战的结束和苏联的消亡也导致了制裁的兴盛。现在采用制裁一般不会受到莫斯科的反对。
有证据表明，经济制裁是有效力的。一项有影响的研究报告从100多个案例的分析中得出结论：经济制裁约在1/3的情况下具有某种作用。
在合适的环境中，制裁能达到或有助于达到不同的外交政策目标。波斯湾战争以后所采取的针对伊拉克的制裁促使它更好地遵守有关销毁大规模杀伤性武器的联合国决议。制裁还削弱了巴格达进口武器和相关技术的能力。
1995年8月塞族之所以决定接受代顿协议，结束波斯尼亚战争，制裁是原因之一。制裁的威胁也迫使几家欧洲公司不在伊朗的石油天然气工业上投资。制裁还加重了伊朗、利比亚、古巴经济发展的负担。也许最终还会导致这些国家社会结构和行为方式的改变。美国对巴基斯坦的制裁，虽然对该国核武器研制计划影响甚微，但在经济和军事两方面，伊斯兰堡已遭到打击。还可能影响它以及其他想搞核扩散国家的未来行动。
得不偿失
制裁的局限性比其取得的成就更明显。如果制裁目标大或时间短，单靠制裁就很难达到预期效果。1990年对伊拉克将近6个月的制裁，并没能迫使萨达姆从科威特撤军。
其他的制裁也没能达到预期目的。尽管对伊朗实施制裁，但它仍不放弃其各项政策。对古巴实施制裁并未产生重大影响，卡斯特罗仍实行政治专制统治，推行国有经济政策。巴基斯坦也没有因制裁而中止其核计划。同样，利比亚一直拒绝移交被控炸毁泛美103班机的两公民。诸如此类，不胜枚举。单边制裁尤其无用。在全球经济中，单边制裁给美国公司造成的损失比被制裁国的损失还要大。因为被制裁国一般都能找到替代资源和资金。当然，单边制裁给海地和古巴造成的损失更大，这是由于它们对美国贸易的依赖程度过高。单边制裁也打击了巴基斯坦，它过去一直接受美国经济与军事物资援助。这些是例外事例。对美国来说，大部分单边制裁是得不偿失的。
通常，要使国际社会支持制裁是很难的。大多数情况下，其他国家更希望采取最小限度的制裁，或者不采取制裁。它们比美国更重视商业往来，而且不愿失去这些往来。此外，有人认为经济互动是促进政治与经济体系更加开放的好事。对美国来说，这种观点使制裁要得到多国的支持变得更难。为了获得对伊拉克制裁的支持，向受到制裁影响的第三国（包括埃及和土耳其）进行慷慨补偿成为获得支持的先决条件。
用威胁使用附加制裁来迫使它国加入制裁队伍，会严重伤害美国对外政策的利益。由于针对古巴、伊朗、利比亚等国的单边制裁没有效果，国会正不断地转向使用附加制裁迫使它国予以支持。这种威胁好象已使一些个人和公司不敢涉足被禁止的商业活动，但它也增加了人们的反美情绪，威胁到世界贸易组织的前途，分散了人们对被制裁国挑衅性行为的注意力，还使欧洲人不太愿意与美国人合作以协调政策与冷战后的挑战作斗争。
失去了靶子
制裁常会产生一些意想不到的讨厌后果。海地就是一个重要例子。制裁使这个岛国经济恶化，于是大批海地人涌入美国。这对他们来说是生活所迫，而对佛罗里达来说则是具有破坏性的，它要为此付出高昂代价。在波斯尼亚，武器禁运削弱了穆斯林的实力，而对塞族与克族影响不大，因为它们有大量的军事储备且能轻易地得到外部资源。这种军事上的不平衡引起战争，并且使穆斯林遭受了更多的痛苦。对巴基斯坦的军事制裁实际可能会增加其对选择拥有核武器的依赖程度，回为制裁切断了它接近美国武器的通路，并且极大地削弱了巴基斯坦人对华盛顿的信任。这说明制裁可能是一种笨拙的手段。大多数制裁是针对被制裁国的所有人的。但由于资金和商品能很快流动，政府常能得其所想得，结果制裁往往只影响普通老百姓，而政府和军队里的人能够避开制裁。
因此，把经济制裁列为外交政策阶梯中使用武力前的一个台阶的做法必须加以改正。制裁可能是一种有力而绝对的干涉形式。广泛的制裁远离真正的目标。
“并不高明”的制裁
惩罚领导但不殃及普遍民众的“高明”或“特设”的制裁，只是一种部分解决办法。海地军事领导人的烦恼是家属不能再到佛罗里达购物。那些冒险不向美国“赫—伯”法靠拢的经理们在涉足被禁止的商务之前，他们会考虑再三。但是，使制裁准确有效的机会太少。通常不可能获取有关制裁对象资产的必要信息，然后迅速冻结它们。制裁对象的领导和政府也有许多免受干扰的办法，因而设计仅针对这些人的“高明”制裁是十分困难的。对那种由少数几个人控制的极权或独裁国家，尤其如此。
再者，独裁和集权社会一般都能忍受并抵抗制裁的影响。
最后，但也很重要，制裁会使美国商业付出高昂的代价。不象军事干涉的开支可以计算出来，制裁的开支不会在美国政府预算表上显示出来。也许正因为如此，人们往往忽视了或低估了制裁的直接损失。然而，制裁确实通过美国公司和个人收入的减少而影响美国经济。而且，这种损失也很难计算，因为它不仅包括断了销路的损失，还包括失去良机的损失：外国政府和海外公司可以不选择与美国做生意，因为害怕有一天受到制裁，这极大地破坏了美国公司与海外公司正常的商业关系。
慎重对待制裁
有关制裁的想法与态度需要根本的改变。经济制裁是对外政策的一剂猛药，其效用不亚于其他的干预形式，因此必须慎用。某项特定的制裁会给美国对外政策带来的好处，应大于它会给美国政府和美国经济带来的损失。而且，应该把经济制裁对美国利益可能产生的影响与包括军事干预、秘密行动、公开或秘密外交或不采取行动等其他方式可能产生的后果相比较，看其是否更合适。人们不应该把广泛的制裁当作一种表达其好恶的方式来使用。其目的不是让我们觉得好，而是要做得好。
由于实效比形式更重要，对经济制裁的多边支持应该成为强行制裁的先决条件。支持不必是同时的，但必须保证得到。美国应避免采用单边制裁，除非在与制裁国的经济关系中，美国是唯一受到影响的国家。
因制裁造成经济损失而向第三方提供补偿，可以增强国际社会对制裁制度的遵从。联合国宪章第50条规定该类国家有权向安理会提出补偿要求。我们应更好地利用这一条款。
相比之下，附加制裁并不是保证能得到多方支持的理想手段。这样做不仅是承认外交失败，而且代价提高。它给美国外交政策造成的损失几乎总是超过强迫不情愿的朋友加入制裁体系所带来的潜在利益。
制裁应尽可能集中对付冒犯行径的负责者，对产生纠纷的特定地区进行有限惩罚。这种有限制裁可以避免损害其他利益或整个双边关系。还可以减少对无辜者造成的间接损失，更容易获得多国的支持。利用制裁来阻止大规模杀伤性武器的扩散是一个重要的例子。对违反规则，研制核武器或与其有关行为的地区，美国应直接采取制裁行动，如中断技术合作协议或贸易往来。同样，为表示反对某一讨厌的行为，又无法采用合适的经济或军事制裁，那么在政治上作出反应可能是最好的办法，如抵制运动会、拒绝签证等。然而，政治制裁不应扩大到断绝外交关系或取消高层会谈等方面。这种相互行为对美国与被制裁方都是有益的。
美国不要在一两个问题上大做文章。制裁不应该主导双边关系或使双边关系复杂化。这一点，对中国这样的国家尤为适用。美国在华必须平衡许多利益。这些利益包括：保持朝鲜半岛的稳定；阻止对研制大规模杀伤性武器或弹道导弹的“流氓”国家的支持；维持台湾——大陆现状；促进贸易、市场改革和人权等。同样，美国与巴基斯坦在核问题之外也存在着广泛的利益。对这类国家进行制裁的原则不应是广泛的，而应是对当前问题实施相关的有限制裁。
任何综合的制裁体系都应包括人道主义的例外部分。这是一种道德判断。无辜者不应遭受任何超过必要的苦难。况且，允许制裁对象进口食物和药品更容易激发国内外人士对制裁的支持。然而，如果人道主义的伤害是某国推行其政策的直接后果，制裁就不必暂停。例如伊拉克，为了赢得国际社会的同情，其政策就是要普通百姓蒙受匮乏之苦。
任何强行制裁都应该迅速执行。象军事行动等形式一样，逐步升级战略允许目标有所改变和调整，它不具有突击性价值。正如在利比亚和伊朗所发现的那样，它们可以对财产进行转移、隐藏以及用其他方式来规避制裁。但迅速执行的建议说起来容易做起来难。因为在多数情况下要想得到国际社会对制裁的支持，美国就必须慢慢地、逐步地采取行动。这就进一步限制了当今世界经济制裁的潜在影响。
正确实施制裁
限制本身不会实现限制。在一项制裁实施之前或稍后，决策者应准备一份政策声明呈交国会。这种声明类似于1973年《战争权力法》所规定的，决策者在发动战争之前必须准备一份报告呈交国会。声明应解释清楚制裁的意图，运用制裁的法律或政治依据，对制裁对象产生的预期影响，制裁对象或第三方可能采取的报复性措施，预计对美国所造成的损失，加强制裁的前景，预计国际社会的赞成或反对程度，以及退出制裁的战略（包括放松制裁的标准）等等。而且，决策者还应解释清楚为什么要选择某项特别的制裁而不选择其他的制裁或政策。如果有必要，报告的各部分应分开以避免向制裁对象提供有用的信息。国会所提出的任何制裁只有经过相关委员会仔细考虑之后才能获准实施，委员会成员在投票时可以就报告的有关方面提出问题。
所有经合法认可的制裁，都应允许总统根据国家安全利益的需要暂停或中止实施。在特定情况下，总统应该废止或修正授命制裁的当前法律。
美国州和市政府对其管辖范围内的公司和个人具有采取经济制裁的权力。联邦政府和受到制裁影响的公司应该在法庭上向这种权力进行挑战。不幸的是，正如里根政府从未对美国州和地方政府针对与南非有牵连的公司所采取的100多项制裁提出挑战一样，克林顿政府也一直无视这一问题。除了利用法律手段之外，公司还可以考虑利用其经济力量，避免在那些先前曾支持过制裁的州投资，也可以明智地建立更广泛的联合（包括工人联合），这种联合在反对一定的州和地方政府的制裁中会发挥关键性的作用。
本文建议更少地更谨慎地采用经济制裁。
有时可以动用武力而不用制裁。这样可能效果更好。这是“沙漠风暴”和波斯尼亚冲突中所获得的经验。
在其他事例中，集中制裁可能会更有用。假如对巴基斯坦的核计划作出更合适的反应，可能早已设计出控制其发展导弹与核弹的办法。
选择经济制裁的主要方法最好是建设性的或有条件的介入。这种方法包括在一定条件下能发挥作用的有限制裁和局部政治经济影响。尤其是当目标是削弱象古巴、伊朗、中国这类在政治上有垄断地位的国家时，这种方法更可取。这种方法不是简单地强行实施经济制裁，也不是要产生一种戏剧性的轰动。其主要优点在于：美国人和美国外交政策会以更低的代价取得更理想的效果。
摘自美国《外交》杂民1997年11-12月号