政府信息商业性再利用管理模式初探，本文主要内容关键词为：商业性论文,管理模式论文,再利用论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 政府信息商业性再利用管理模式的界定
一般认为，政府信息是政府机关为履行行政职责，由政府机关创建、采集、加工、发布或处理的信息。政府信息是社会信息资源体系中重要的组成部分，对推动社会发展和科技进步都起着举足轻重的作用。当前，对政府信息的商业性再利用已引起国际社会的高度重视，其深入发展对推动产业结构调整和扩大社会就业具有重要的现实意义。
1.1 政府信息商业性再利用的含义与特征
在欧盟2003年通过的《公共部门信息再利用指令》中指出：“再利用是指个人或者法人以商业或者非商业目的，不是文档因公共任务而得以产生的原来目的，而对公共部门机构持有的文档的利用。公共部门机构之间文档交换如果纯粹是履行公共任务的不构成再利用[1]。”
可见，政府信息资源的所有者，将政府信息以免费或以适当价格的形式，提供给其他相关实体，这些实体对信息进一步加工整理，即对其进行增值，再提供给广大用户或自己利用，这一过程就可被称为“再利用”。
由上述分析可以看出，政府信息再利用包括商业性再利用和非商业再利用。笔者认为政府信息商业性再利用是指将政府信息视为一种资源，开发政府信息的经济价值，用以发展新的产品或服务，包括对政府信息进行修改、添加或者做其他处理，形成多种类型的政府信息产品（信息内容产品）并通过收费方式提供给有关用户，以充分发挥政府信息的使用价值，满足公众的多样性和个性化的信息需求的过程，推动社会经济发展。
根据上述定义，政府信息商业性再利用具有如下特征：
（1）目标是满足公众的个性化信息需求。政府信息不仅具有原始性而且具有通用性，而政府信息商业性再利用则以满足用户的个性化信息需求为基本出发点。在信息服务内容上，它强调的是针对性和个性化。在信息服务原则上，它并不特别强调对所有社会公众的普遍与平等服务，而是在一定程度上体现出差别机会与差别服务，因此，要采取一定的收费形式开展服务。
（2）从理论上讲，政府信息商业性再利用的开发主体可以是政府部门，也可以是政府部门以外的其他实体，或者是政府部门和其他实体联合开发。但从国际社会实践来看，还没有出现只有由政府自身单独对政府信息进行商业性开发的实例。
（3）以对政府信息的再加工、再开发和再利用为基础，体现了一定的知识重组与创新。经加工形成的多种不同类型的政府信息资源产品在信息来源范围上，虽以政府信息为基础，但并不限于政府信息，它会吸收并运用大量非政府信息和有关开发服务人员的隐性知识。在信息加工特点上，它不仅有可能会改变政府信息的形式特征，而且有可能会改变政府信息的内容特征，从而初步实现对政府信息的知识重组与知识创新。
（4）前提是政府信息公开。我国的《政府信息公开条例》的制定是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。这与政府信息的商业性再利用并不相左。事实上，政府信息公开与政府信息商业性再利用是相互促进、相辅相成的。政府信息公开是政府信息商业性再利用的前提，政府信息商业性再利用获得的收入可以投入到政府信息的采集与生产中，有利于提高政府信息的数量和品质，推动政府信息公开工作的进一步开展。
（5）政府信息商业性再利用的价值链可以分为四个阶段：首先是政府信息的产生，其次是政府信息的收集与储存，第三个阶段是包装以及增值过程，最后一个阶段是行销及提供服务于终端消费者[2]。
1.2 政府信息商业性再利用模式与管理模式
政府信息商业性再利用模式决定了政府在政府信息商业性再利用中的角色，会直接影响政府信息商业性再利用的管理模式。从管理角度来看，笔者认为，根据政府是否参与政府信息商业性再利用活动以及参与的程度，可以将政府信息商业性再利用模式细分为以下四种：
（1）从政府信息的生产至产品或服务的提供，整个价值链都由政府部门自身完成。部分国家的政府部门自身承担一部分对政府信息进行商业利用的职能，如瑞典气象及水文院在向公众提供免费的气象服务之余，也向私营公司和个人提供付费的商业服务。每年通过销售信息、预报及咨询服务可获得约19 400万瑞典克朗的财政收入。
（2）政府部门与私营部门形成伙伴关系，针对政府信息进行商业化开发，为民众提供产品或服务。此种情况一般是因为政府信息过于复杂或者是政府信息经济价值的开发需要特定技术。
（3）政府部门与私营部门形成竞争关系，对政府信息进行商业化开发。英国的政府信息商业性再利用主要采用此种模式。
（4）完全由私营部门进行政府信息的增值开发，即由私营部门取得政府信息后，针对该信息进行包装或增值，为消费者提供新的产品或服务。
上述四种模式政府参与程度的不同，也会带来不同的影响。事实上，政府信息商业性开发再利用不应拘泥于某一种模式。本文认为，我国不适合第一种模式的增值开发，而应重视和推动后三种开发模式，尤其是第四种模式的应用，从而形成由政府机关为主导的公益性信息开发服务以及政府机关监控、企业为主导的商业性再利用开发服务并重的多元化开发模式。
政府信息商业性再利用管理模式是通过理念、制度、体制、方法等要素体现出来的具有一定特性的政府信息商业性再利用管理的运作过程。因此，政府信息商业性再利用模式是由政府管理的理念、制度、方法等要素构成的有机整体。
2 研究的背景
2.1 政府信息商业性再利用引起国际社会的高度重视
近年来，国际社会纷纷认识到政府信息资源的经济价值和社会价值，许多国家将开发利用政府信息的经济价值作为推动经济发展和增加就业、改善政府服务能力的重要手段。
政府提供的信息主要具有两个功能：第一是保证政府能够制定成熟的政策和有效的策略；第二是通过一系列的媒介，将政府信息提供给普通公众，确保公民参与政府的服务，提高公民知情权。但在这些用途中，最重要的是资源本身的功能，即通过政府信息的创造、贮存、管理、开发、分配所产生的经济价值和社会价值。
20世纪90年代末，许多欧洲国家和一些发达国家都开始将政府信息视为一类重要的资源，并十分重视政府信息资源的商业性再利用。早在1999年，欧盟委员会就发布了《信息时代公共部门信息的绿皮书》[3]，对公共部门信息的商业价值及如何进行商业开发进行一系列探讨。2003年11月欧盟通过了《公共部门信息再利用指令》，其中的信息再利用包括信息的非商业性再利用，也包括商业性再利用。该指令为欧盟成员国商业性再利用公共部门信息提供了指导和规范。该《指令》还规定，欧盟各成员国必须制定相应的法律法规来执行该指令。
为何会出现这种状况，究其原因，主要有三方面：
（1）政府信息资源拥有巨大的可再利用价值。早在2000年，一份提供给欧盟委员会的《欧洲公共部门信息商业开发的最后报告》中指出，欧盟公共部门信息的价值为每年280亿欧元到1 340亿欧元之间，如果取一个中间估计（而不是简单的平均数），则为680亿欧元，约占整个GDP的1%[4]。而一项针对英国地质勘测局（British Geological Survey，BGS）的研究表明，英国国内生产总值（GDP）的8%与BGS所提供的信息资源相关。而国际著名咨询公司PIRA 2000年的一项研究也表明，英国公共部门信息的直接经济价值大约占了英国国民生产总值（GNP）的8%[5]。2006年，英国公平贸易办公室（OFT）发布了国内公共部门信息增值利用的报告《公共信息的商业使用》，指出公共部门信息对英国经济的贡献达到了7.3亿欧元。报告认为潜在的原始信息对于开发增值信息产品和开展信息服务的企业十分关键，公共部门信息市场更多的竞争将为英国带来可观的利益；报告建议促使英国公共部门信息得到最大程度的商业性开发利用[6]。2007年，Tom Steinberg和Ed Mayo受英国内阁办公室大臣Hilary Armstrong之托，发布了题为《信息的力量：来自Tom Steinberg和Ed Mayo的独立评论》的报告，对政府信息的经济价值和社会价值进行了评估，同时分析了由公共部门信息交换所带来的成本和收益。报告提出了一些建议，以推动政府改进其公共部门信息增值利用的政策[7]。
（2）与当前的时代背景有关。当前，人类社会已经进入到信息—知识经济时代，信息在社会发展中的作用比以往任何时代都要巨大，信息受关注的程度也是史上之最。信息—知识时代的基础资源是信息资源，信息资源既是人类进行知识创新的前提，也是知识创新的产物和成果。“信息社会的一切利益和基于这些利益的一切社会组织、社会关系的一切社会问题必然源自于对知识创新能力的竞争和对信息资源的支配和利用”[8]。而政府信息资源的开发利用在国家信息建设中具有重要的战略作用。一方面，政府信息资源是经济社会发展的重要先导性资源。表现在，从信息占有量的角度看，政府拥有的信息量占社会信息总量的80%左右，是整个社会信息的最大拥有者。另外，从政府信息对经济社会发展影响的传导机制看，其先导性主要体现在管理、引导和服务三个方面。另一方面，政府信息资源开发利用也是政府改革创新的重要内容。从全球发展来看，政府服务能力和行政效能的提高越来越表现为信息服务能力的提升。20世纪90年代初以来，美国、加拿大、英国等发达国家政府为支撑实现其政府改革目标，大力推行电子政务，持续推进政府信息资源开发利用，努力提高政府信息服务水平。当前，政府宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务领域所面临的问题越来越多地表现为信息采集、传递、加工、利用、反馈等方面的瓶颈制约。因此，没有政府信息资源开发利用的有效支撑，就不可能建设一个决策科学、公开透明、服务高效的政府。这一切表明政府信息的价值潜力惊人。
（3）传统的政府信息资源处理手段与管理方式无法有效满足用户更深层次需求问题。政府信息资源价值巨大，但由于未进行深层次开发，无法满足现有公众深层次需求，政府信息资源的价值不能充分发挥。北京市信息资源管理中心工程师穆勇走访了北京11家企业发现，11家企业中，无一例外地对再利用政府信息资源存在需求，尤其是对政策法规信息类的需求。同时，100%的被访企业都表示目前获得的政府信息资源无法满足需求。原因在于：已获取的政府信息往往是规划、政策法规和宏观层面的统计数据，而更为具体、更细的数据则获取不到；政府提供的信息大都是比较零散的数据，未进行有效的整合；政府部门的数据更新周期太长，信息滞后；政策解读不够[9]。造成上述状况的原因主要是政府在资金、技术、人员等方面存在限制，政府信息很难进行更深层次的开发。当前，信息技术的发展不仅为政府信息资源的商业性再利用提供了技术支持，而且信息技术的发展也使得政府信息有着更大的增值潜力。
2.2 国外政府信息商业性再利用的政策与实践丰富
政府信息拥有的巨大经济价值和社会价值，引起了欧盟、美国、澳大利亚等国家的充分重视，各国纷纷把商业化开发其经济价值作为推动本国信息内容产业发展的重要途径。
欧盟很早就开始关注政府信息的商业性开发问题，从1999年的《信息时代公共部门信息的绿皮书》，到2003年欧盟通过的《公共部门信息再利用指令》，都讨论了政府信息的商业价值及开发问题。特别是该指令为欧盟各成员国政府信息的商业性再利用提供了指导性规范。依据该指令的规定，欧盟各成员国必须制定相应的法律法规来执行该指令。截至2009年，共包括英国、法国、爱尔兰等在内的26个成员国均完成了欧盟《指令》的国内法律转换。其中，英国在这方面是做得最好的国家，欧盟把英国的实践作为最佳实践来供各国参考学习。在英国，与政府信息商业性再利用直接相关的法令是2005年生效实施的《公共部门信息再利用规则》（Reuse of Public Secter Information Regulations 2005）[10]，此规则主要是对政府信息商业性再利用的申请与处理原则进行了详细规范。另一方面，为了推动政府信息的商业性再利用，落实2005年《公共部门信息再利用规则》制定的相关原则，英国整合相关部门，设置了公共部门信息办公室（Office of Public Sector Information，OPSI），负责政府信息商业性再利用的政策推动，但它不是获取政府信息的唯一部门。
在美国，对政府信息的商业性再利用也是其一项重要政策。美国通过一系列的立法和行政法规提倡和鼓励企业对政府信息的商业性再利用。从1976年的《版权法》、《信息自由法》到《A-130号通告》等都鼓励国内企业对政府信息进行商业性开发利用。
此外，加拿大、澳大利亚等国也积极制定了推动本国政府信息商业性再利用的法律法规。从全球范围来看，政府信息商业性再利用已成为信息时代的信息内容产业发展的重要组成部分。
2.3 我国政府信息商业性再利用管理模式研究亟须加强
在我国，虽然政府信息资源的经济价值早已被认识到，但由于缺乏相应的管理机制，相关产业发展十分滞后。2001年5月，信息产业部发布的《信息产业“十五”计划纲要》中认为，“信息资源开发和有偿使用的市场机制还未形成”是信息资源开发利用滞后的主要原因之一。2004年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，明确指出“加快信息资源开发利用市场化进程”是促进信息资源市场繁荣和产业发展的主要政策之一，要“规范政务信息资源社会化增值开发利用工作，应鼓励社会力量进行增值开发利用。在2006年印发的《2006-2020年国家信息化发展战略》中，又重申了“引导和规范政务信息资源的社会化增值开发利用”这一精神，并将“加强信息资源的开发利用”作为我国信息化发展的九大战略重点之一。2007年国务院信息化工作办公室发布的《关于加强信息资源开发利用工作任务分工的通知》中明确提出，由财政部牵头，会同发展改革委、信息产业部、税务总局等部门，制定促进政务信息资源社会化增值开发利用的政策措施，鼓励社会力量对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务信息资源进行增值开发利用，制定规范政务信息资源社会化增值开发利用的管理办法。由此可见，我国已越来越重视政府信息资源的市场化开发利用工作，并将其作为推动我国信息产业发展的主要途径。
我国政府信息再利用缺乏商业模式。尽管当前的某些政府部门对政府信息商业性再利用进行了一定程度的尝试，如在交通信息、人口信息、工商注册登记信息等领域。但是，由于缺乏相关的政策，这些工作尚处于起步阶段。如何促进和加强我国政府信息商业性再利用及相关产业发展是当前的一项课题。
这种状况表明，政府各部门掌握着大量有价值的信息资源，但由于缺乏政府信息再利用方面的相关政策，这些信息很难进行更深层次的开发，没有产生应有的价值。另一方面，企业对政府信息虽有着强烈的需求，但却很难通过正常的渠道与合理的价格来获取。因此，我国需要不断完善政府信息商业性再利用的政策法规和相应的管理机制，逐渐缩小与欧美国家的差距，推动我国信息产业的发展。
政府信息公开作为公众获得、利用政府信息的有效途径，已经成为当今社会的发展趋势。政府网站促进了政府信息公开。20世纪90年代中期，中国政府全面启动“政府上网工程”。截至2009年底，中国已建立政府门户网站4.5万多个，75个中央和国家机关、32个省级政府、333个地级市政府和80%以上的县级政府都建立了电子政务网站，提供便于人们工作和生活的各类在线服务[11]。这为我国政府信息商业性再利用实践的开展奠定了良好的基础。
总体而言，我国对政府信息商业性再利用管理模式的内涵、外延、框架、模型等的研究还十分有限，这种情况在一定程度上也限制了我国政府信息商业性再利用的实践的发展和深化。从政府信息商业性再利用管理实践出发，清楚界定政府信息商业性再利用管理模式的概念和框架模型对于建立和完善我国政府信息商业性再利用理论体系，全面促进和推动我国政府信息商业性再利用的实践和相关产业的发展具有重要的现实意义。
3 研究的意义
3.1 促进我国信息产业的繁荣和产业结构调整
政府信息本身具有两方面的功能，它不仅对于促进政治民主和保障民众权益十分重要，而且具有十分重要的经济作用，是一种潜力巨大的经济资源。据有关机构评估，2002年欧盟各国政府拥有的信息资源的经济价值达到680亿欧元以上，相当于欧盟经济总量的1%。我国政府信息存量巨大，其价值不可估量，而加强政府信息商业性再利用是挖掘其经济价值的重要途径。大量的政府信息如果不能转移到市场上，不能为用户充分利用，其社会效益和经济效益根本无法充分发挥，电子政务建设也难以健康发展。
政府信息再利用问题与信息内容产业的发展关系密切。将政府信息开放给企业进行增值开发，能够为企业带来新的发展机遇，为培育新一代创新型信息内容产业提供丰富资源，对催生信息内容产业的新业态，培育新的消费热点，形成新的经济增长点，推动产业发展起到积极的作用。
3.2 满足信息用户的多样性和个性化需求
信息用户对政府信息的需求千差万别，各有侧重，对政府信息进行商业性再利用，能针对不同的客户提供个性化的信息需求，从而可以大大提高用户的满意度。
3.3 弥补“政府失灵”的缺陷
新公共管理理论以及服务型政府理论认为，政府不应该是社会事务的唯一治理者，政府在提供公共产品时，难以克服低效、官僚、腐败等“政府失灵”的限制。据此，对政府信息进行商业性再利用是改进和提高政府信息利用效率的有效途径。
3.4 解决我国政府信息商业性再利用面临的问题
长期以来，对政府信息的讨论多半放在政府信息公开上，政府信息商业性再利用理论与实践均发展缓慢，不利于我国经济和社会的发展，加强我国政府信息商业性再利用已经势在必行。然而，在相关政策与管理制度空白的情况下，如何界定政府信息的著作权，相关的授权机制，定价如何规范，如何监管等问题是不可回避的。本文计划对这些问题进行讨论与分析，对我国政府信息商业性再利用的管理模式框架提出合理的建议。
3.5 丰富政府信息商业性再利用的理论与实践研究
虽然目前国际对政府信息商业性再利用的讨论比较激烈，但是我国的相关理论和实践还十分欠缺。本研究从全新角度关注政府信息的再利用问题，研究其商业性再利用管理模式，可以进一步丰富和深化政府信息商业性再利用的理论，强化本领域研究。此外，随着实践的发展，本课题还具有可持续研究的价值。
4 研究思路和主要内容
4.1 研究思路
政府信息商业性再利用管理模式研究的立足点是政府。从实施政府信息商业性再利用管理实践视角研究其管理模式的总体框架，以确保政府信息商业性再利用管理模式的构建和实施工作具有可操作性、可控性和有效性，实现政府信息商业性再利用管理实践的动态优化。也就是说，应该从政府管理层角度出发，提供政府信息商业性再利用管理模式构建和运用该模式的总体思路和通用模型框架。
对于构建政府信息商业性再利用管理模式，首先要从政府信息的准公共物品属性谈起，继而讨论政府信息商业性再利用的价值链和利用模式。他山之石，可以攻玉。因此，有必要对欧美国家在政府信息商业性再利用方面的管理实践进行总结。一方面，提出管理模式的一般理论框架，另一方面则由国外的发展实践出发，构建政府信息商业性再利用管理模式基本框架和分解模型。最后，可结合我国的实际，提出我国政府信息商业性再利用管理模式的合理建议。该课题具体的研究思路如图1所示。
4.2 主要内容
政府信息商业性再利用管理模式研究涉及管理学、经济学、制度学、信息资源管理学等众多学科，内容涉及政府信息商业性再利用管理模式的相关理论、发达国家管理实践、总体框架、我国管理模式建议等，具体来讲应包括如下内容体系：
（1）政府信息商业性再利用管理模式基本问题研究。主要包括研究的背景、意义与价值、内容与目标、思路与方法、研究的理论基础；政府信息商业性再利用管理模式的内涵、特征、功能、影响因素等。
（2）发达国家政府信息商业性再利用管理实践。主要考察美国、英国、加拿大、欧盟在政府信息商业性再利用管理方面的制度与实践。通过考察发达国家政府信息商业性再利用管理实践和管理制度的分析，为归纳总结管理模式奠定基础。
（3）政府信息商业性再利用管理模式总体框架。主要内容包括：①国外政府信息商业性再利用管理模式综合分析；②政府信息商业性再利用管理模式构建原则和思路；③构建政府信息商业性再利用管理模式基本框架和分解模型，并对模型的各部分进行解释。
（4）中国政府信息商业性再利用管理模式建议。主要包括：①中国政府信息商业性再利用现状；②中国政府信息商业性再利用管理模式存在的问题及原因；③我国政府信息商业性再利用管理模式建议。