关于完善我国刑事执行立法的思考，本文主要内容关键词为：我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国刑事执行立法之检讨
在我国，刑事执行主要由三块组成：一是公安机关对被判处拘役、缓刑、管制、剥夺政治权利的罪犯的执行；二是人民法院对被判处死刑、罚金、没收财产罪犯的执行；三是监狱对被判处有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期二年执行的罪犯的执行。由于监禁刑在整个刑事判决中占有很高的比例，因此，监狱作为国家独立的和专门的刑罚执行机关在国家刑事执行中始终处于主导地位。由此，我们讲国家刑事执行立法，主要也就是指监狱的立法。目前，存在一些不可忽视的问题，具体表现为：
（一）权威性不够。没有权威的法律也就不再成为其法律，而法律权威又主要来源于法律本身、法律后面的国家强制力保障和法律的执行情况。改革开放以来，各级立法部门虽制定出台了一系列包括《监狱法》在内的刑事执行法律、法规和规章，但有些条款并未得到切实执行，其原因尽管是多方面的，但法律权威性不够也是一个不可忽视的原因。首先，立法的规格影响了法律的权威。刑事执行既涉及行刑机关内部行刑关系，又要调整与外部司法机关、地方政府、驻监武警部队等的关系，因此，没有一定规格的立法是难以加以协调的。《监狱法》的颁布实施，在立法规格上虽较《劳动改造条例》有所提高，但仍不具有象刑事实体法和刑事程序法等基本法的地位，因此，对有些外部关系的调整力度明显不够大。其次，缺乏法律有效实施的保障措施。主要表现为两方面，一是缺少对违反法律规定行为的制裁性措施，如《监狱法》对财政保障和社会帮教等都作了明确的规定，但由于缺少制裁措施，使得法律的规定可执行，也可不执行，久而久之，法律的权威必然会受到挑战。二是缺少授权立法规定，使得有些规定根本无法执行。如《监狱法》对罪犯工伤事故的处理作了“由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理”的规定，因监狱机关无权就具体赔偿标准作出规定，以致实践中对此类问题的处理千差万别，严重影响执法的统一和法律的权威。第三，立法部门化影响了法律的权威。其一，监狱立法没有自觉地把自身放到刑事执行这一系统利益中考虑，一味就监狱谈监狱，而事实上监狱的有些问题也必须通过刑事一体化立法才能解决；其二，立法中过多地强调自身的特殊，总期望将对自己有利的东西都写进法律，但有时会事与愿违。如监狱生产作为罪犯劳动改造的载体，其存在肯定是必要的，但如果从解决眼前监狱经费困难着眼，将其同时定位为监狱经费补充的来源，那么，就会损害监狱的根本利益，影响监狱的长远发展。同时，每一个部门都有部门利益，大家如果都在立法中强调自身利益，将影响监狱的长远发展。而且，每一个部门还都有各自的部门利益，大家如果都在立法中强调自身利益，最终可能引起法条冲突，导致大家轻视法律而重视关系。
（二）立法的规范性不够。立法本是制定规范的过程，但要使规范规范，立法本身也要规范，即立法程序要规范，立、废、改要及时。从我国刑事执行立法过程看，主要存在三方面的问题：一是立法滞后，废和改不及时。1954年颁布施行的《劳动改造条例》奠定了我国刑事执行立法的基础，是一部好法，但直至1994年12月才由《监狱法》所取代，说明立法滞后相当严重。一方面，刑事执行长期以行政法规为依据不够严肃；另一方面，其间经历文化大革命、拨乱反正、改革开放等，国家的政治、经济、文化形势等已发生巨大变化，其他主要刑事法律，如《刑法》、《刑事诉讼法》颁布实施10多年后，又进行了重新修订，行刑法律却以不变应万变，难以很好适应行刑发展的需要。二是法律草案的制定不规范。制定有质量的法律草案是保证法律及时通过的前提，然而由于法律草案的提出过程没有程序规定，因此常常缺乏质量保证。我们认为，如《监狱法实施条例》这样重要法规，草案拟定既要成立由主管部门人员、专家和实际部门的同志组成专门小组深入各地监狱进行广泛深入的调查，摸清底细，找出矛盾和问题所在，又要对相关法律、法规、规章和其他规范性文件进行分类整理汇编，还要在此基础上，对草拟稿进行广泛争求意见。只有这样，才能确保法律草案的质量，也才可能及时使法律、法规通过。三是规范性文件管理不严格。由于规章以上层次的法律缺乏，所以省级监狱管理机关和各监狱每年都有大量规范性文件出台。由于尚未形成严格的审查、备案、清理汇编制度，规范性文件之间，与上位法之间常存在矛盾和冲突，导致违法执法，各地执法不统一。
（三）操作性不强。首先，表现为实体的规定与程序性规定不对称。法律法规中有许多应该和不应该怎么样的规定，却很少有从程序上加以规范和限制的，如对罪犯权利和自由加以进一步限制的条款，应进一步明确干警处理的程序和罪犯诉怨的程序，又如对不予收监，监狱与公安机关和人民法院发生争执时的处理程序。其次，表现为义务规定与不履行义务的措施规定不对称，如条例草案设立保外就医担保人条款，目的是通过担保人约束保外罪犯的行为，但如只规定担保人义务，却没有不履行义务的制裁措施，那么，这种规范的作用将大大削弱。第三，表现为规定抽象，不够具体。如《监狱法》有关减刑、假释的规定，确有悔改或者立功表现具体标准是什么，各地监狱在实践中差距较大。
二、我国刑事执行法律体系的构建
法律体系通常是指全部现行法律规范分类组合为法律部门而形成的一国法律有机联系的统一体。刑事执行不过是刑事司法活动的有机组成部分，因此，这里所讲的刑事执行法律体系，只是刑事法律体系下的一个分支体系，即由刑事执行法和相配套的法律法规、规章形成的刑事执行法律的有机统一体。尽管我国在实践中尚未形成刑事执行法律体系，但理论上构建这样的体系，对于改进和加快刑事执行立法进程，完善现行刑事执行法律，协调不同层次法律规范，方便法律执行都具有重要意义。
（一）刑事执行地位的确立
从刑罚权存在的形态看，是刑事执行使得刑罚权由立法机关的规范形态、审判机关的宣告形态转化为实现形态，因此，刑事执行对于实现刑罚目的所起的关键性作用是不言而喻的，然而，刑事执行长期得不到应有的重视却又是不争的事实，为此，理论上进一步确立刑事执行的应有地位十分必要。
首先，从刑罚的内在构造看，国家的刑罚权由制刑权、求刑权、用刑权和行刑权四项基本权能所构成，它们紧密衔接，相互依存，既完整地反映了刑罚权运用的循序的过程，又体现了相互联系，不可或缺的关系。由此，行刑与制刑、求刑、用刑应处于同等重要的位置。
其次，从刑罚存在的形态看，刑罚存在三种不同、却又紧密关联的形态，即立法机关创制时的规范形态，审判机关适用时的宣告形态和刑事执行机关执行时的现实形态。形罚权运用的过程也就是刑罚权不断由规范形态向宣告形态和现实形态转变的过程。规范形态和宣告形态对于刑罚权的实现固然重要，但如果最终不能转化为现实形态，刑罚权的实现也只能是一句空话。
第三，从刑事司法活动的过程看，围绕犯罪嫌疑人（或被告人）是否有罪，犯什么罪，判什么刑，公安机关、检察机关和人民法院要分工负责、互相配合、相互监督进行一系列活动，但作为这一过程的一个重要环节，如果没有刑事执行机关的参与，不仅刑事司法活动的过程不完整，而且公、检、法机关围绕刑罚适用的付出也会前功尽弃，并最终导致刑罚的一般预防和特殊预防作用的落空。
由上可见，刑事执行作为行刑权的具体运用，与适用刑罚的侦查、起诉、审判虽处于同一诉讼程序的不同阶段，但都处于同等重要的位置。为此，从规范我国刑罚适用和刑罚执行出发，应当尽早建立以刑事实体法、刑事程序法和刑事执行法为支柱的刑事法律体系。
（二）刑事执行法律体系的结构
行刑法律体系作为刑事法律体系的分支体系，其结构主要由纵向的不同层次的法律、法规和规章所构成。
法律，包括由全国人民代表大会通过的《刑事执行法》，和由人大常委会通过的《监狱法》、《社区矫正法》等。《刑事执行法》作为刑事执行基本法，与《刑法》和《刑事诉讼法》衔接，共同形成刑事法律体系，并主要规定刑事执行的性质、任务、目的、宗旨、原则、机构设置、罪犯权利和义务、行刑人员权利和义务、基本行刑制度等有关刑事执行的基本问题；《监狱法》、《社区矫正法》等作为监禁刑和非监禁刑执行的法律，依据《刑事执行法》等基本法，规定某一类刑罚执行的具体制度。
法规，主要指国务院依据刑事执行法律，颁布的有关保障《监狱法》、《社区矫正法》等实施细则或条例。
规章，主要指刑事执行的国务院主管部门单独或会同有关部门共同制定的各种协调具体行刑内外关系的规范性法律文件和根据行政法规授权制定的相关行政法规的实施细则或实施办法。
（三）规章及规章以下规范性文件的效力
建立科学的刑事执行法律体系，是为了更好地确保依法行刑时有法可依。这就必然会涉及到规章和省级行刑管理机关和各行刑机关制定的规范性文件，是否可以作为依法行刑的法的问题。从严格意义上讲，依法行刑的法，在本质上必须是体现人民整体意志（公意）的法，而不是长官意志、个人意志和少数集团意志的反映，在形式上也应限定为法律和法规两种形式。这是因为，规章（不包括授权立法）及规章以下的规范性文件的创制活动，本身也是一种行政行为，自身也应依据法律、法规进行，否则归于无效，所以，法之泛化，必然导致行政与法的界限模糊。在我国，由于刑事执行法律、法规的制定严重滞后，规章和规章以下的规范性文件（其实就是行政政策的表现），不仅数量多，而且质量大多劣次，因此，势必形成对刑事执行法律的威胁，（注：杨解军、孙学玉著：《依法行政论纲》，中共中央党校出版社，1998年7 月第一版，第6—8页。）所谓“规章的泛滥必然导致法治的落空”。（注：孙笑侠著：《论新一代行政法治》，载《外国法译评》1996年第2期， 第65页。）但考虑到我国行刑立法的滞后性和行刑的复杂性，我们还是采取了务实的态度，将不属于授权立法的规章也作为刑事执行法律体系的一个层次，而作为行刑的依据，当然，规章的制定必须严格以法律和法规为依据。
规章以下的，由省级行刑管理机关和行刑机关制定的各类规范性文件，本质上是一种行政行为，因而，也不能作为刑事执行法律体系的构成内容。它作为一种行政政策的具体体现，只有当没有相应法律、法规和规章规定的情况下，才能作为依据。
三、我国刑事执行法律内容的完善
我国刑事执行立法存在的诸如权威性、规范性、操作性等问题，反映在法律上就是内容的不完善，为此，完善刑事执行法律还需在内容规定上做文章。
（一）重视程序性的规定
与刑事实体法和刑事程序法不同，刑事执行法律一般既有实体性的规定，又有程序性的内容，是两者的混合体。从我国现有刑事执行法律和法规内容看，因大多偏重实体规定，缺少程序性内容，所以，实际操作性差。为充分保障罪犯权利，并提高法律、法规的实际可操作性，一方面，要建立罪犯权利救济程序。罪犯被判刑入狱，人身自由受到严格限制，如同限制行为能力人，不仅其合法权利的行使有赖于行刑人员认真履行职责，而且世界大多数国家将罪犯视为特殊的弱势群体，在法律上给予特别保护，其中一个重要措施就是救济程序。考虑到行刑的特殊性，目前还不宜将对罪犯权利的侵犯纳入一般的行政救济和司法救济，因此，需要根据行刑实际，建立罪犯诉怨机制。在罪犯认为自己的合法权利受到侵犯时，能有合法的途径寻求及时的救济。另一方面，要建立公开、公正的奖罚程序。行刑过程中，干警与罪犯本是一种对立关系，但这种对立不是不可调和，由于罪犯最需要的是获得自由，而干警却掌握着满足罪犯这种需要的奖罚资源，从这个意义上讲，干警的管理工作主要也就是如何依法公开、公正地分配好这些资源。这就需要对奖罚的对象、条件、程序等作出详尽的规定，只有当罪犯能够明确了解自己的行为将产生怎样的后果时，他们才能走上自己想改造的轨道。
（二）增加责任性条款
法律的权威产生于国家强制力保障，而责任条款正是这种强制力保障最直接的体现。我国《监狱法》颁布实施5年多来， 一些条款未能得到很好实施，一个重要原因在于缺少相应的责任条款。为此，在今后的行刑立法中必须设专章规定法律责任。当然，承担责任，应分别情况，分别或共同由单位、单位领导或具体承办人承担。当前需要增加的责任条款主要包括三个方面，一是政府的责任。监狱是政府办的监狱，因此政府应为监狱提供行刑所必须的条件。为增强政府对监狱的责任，法律既要对政府提出实体要求，还要规定相应责任条款。二是司法部门的责任。刑事司法活动本是一个整体，因此公、检、法、监狱不仅要分工负责，相互配合，更要相互制约，相互监督。就现有的立法看，公、检、法都有制约监狱的权力，而监狱却少有相对应制约权力。即使有这种权力，也应缺乏责任措施，而难以落实。三是其他部门的责任。一方面，监狱大多处在地方，又不受地方管辖，因此，与地方和周边群众常有利益纠纷；另一方面，改造罪犯工作是一项社会系统工程，需要社会各方面的支持与配合。对此，《监狱法》都作了相应的规定，但如要使这些规定能落实到实处，还需增加必要的责任条款。
（三）增强内容的协调性
一部法律，一个法律体系，如同一件艺术品，虽不能使其十全十美，但要尽可能使其完美。增强刑事执行法律的协调性，首先，监管改造罪犯等权力源于宪法和其他法律，因此，监狱法律法规的规定不能与上位法相违背，然而，由于出于部门利益等考虑，有些规定总让人感受到在立法精神和具体权限划分上与上位法有矛盾。其次，《监狱法》既要调整内部关系，又要调整监狱外部关系，因此涉外关系的条款不能与其他相关的法律法规相矛盾。如《人民警察法》、《公务员管理条例》等。第三，在与下位法的关系上，涉及二个部门以上关系的，要为制定更具体的规范留下足够的空间。如罪犯工伤事故的处理。第四，在内容上，前后规定要一致，上下要有内在的逻辑联系。更重要的是对不同层次的规范之间，既要有合理的分工，又要相互衔接。有发展余地的内容要作开放性规定，为今后的工作创新留下伏笔，如对改造手段的规定。