促进扩大就业税收政策的路径选择——基于就业弹性方面的考察，本文主要内容关键词为：税收政策论文,路径论文,弹性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1000—176X（2007）01—0073—08
目前，我国劳动力供给增量达到峰值，但经济增长的就业弹性较低，劳动力总量严重供过于求。促进和扩大就业是我国当前和今后较长时期内的重大战略任务。
一、1979年以来中国就业弹性变动轨迹
1.中国就业弹性不断下降
1979年以来，我国经济增长速度总体上保持在较高的水平，“六五”至“十五”期间年均增长速度分别为10.8％、7.9％、12.0％、8.3％和9.5％。与此同时，从业人员也不断增加，但增长速度却呈下降趋势，从而就业弹性系数不断下降（如图1所示）。
图1 1979—2005中国GDP增长率与就业弹性①
资料来源：（1）1978—2004年数据依据中国经济统计数据库数据计算而得。（2）2005年数据依据中华人民共和国统计局《2005年国民经济和社会发展统计公报》数据计算而得。
1978年—2005年我国GDP就业弹性总体趋势是下降的。1992年以前，GDP就业弹性一般都高于0.2，部分年份达到0.6以上的水平。但是1992年以后，GDP就业弹性急剧下降，大多数年份都在0.1左右，经济增长对于提高就业水平、缓解就业压力的作用大大下降。
2.1979—2005年总体经济增长就业弹性的变动趋势
（1）按定义法逐年计算就业弹性值的分析
中国总体经济增长就业弹性的变动并不是逐年下降，而是表现为差异显著的阶段性特征：第一阶段是20世纪80年代经济增长的高就业弹性阶段，“六五”期间就业弹性系数平均为0.31，“七五”期间平均为0.33。第二阶段是20世纪90年代以来经济增长进入低就业弹性阶段，就业弹性系数大幅度下降，“八五”期间平均为0.08，“九五”期间略有回升，均为0.11。第三阶段是自2001年以来，就业弹性系数逐渐走低。由2001年的0.18下降到2005年的0.11，表现出高增长低就业态势。
（2）采取回归模型方法的实证分析
鉴于按定义逐年计算就业弹性的方法虽可反映当前情况，但却很难避免某些年份的异常波动，较难把握其变动的内在规律。笔者在遵循经济增长与就业之间呈非线性经济关系的基础上，采取回归模型方法对经济增长与就业之间的具体关系进行实证分析。
通常经济增长与就业人数之间呈非线性关系，具体函数关系如下：
其中，L表示就业人数，Y表示GDP，a为常数，b表示就业吸纳弹性，e为随机误差，样本可以根据具体的情况加以确定。按照上面的回归方程， 依据中国1979—2005年的数据，利用Eview3.1计量分析软件对就业弹性进行具体测算，结果如表1所示。
依据上述结果，1979—2005年中国就业增长方程为：
其中，常系数为9.351532，就业弹性为0.161890，R[2]＝0.936757，Adjusted R[2]＝0.934227，F＝370.3000。
括号中的数值为t检验值通过对回归结果的分析， 可以看到回归结果是令人满意的。其中R[2]＝0.936757，说明拟合优度较高，并且由于通过了t检验和F检验，说明方程和变量的显著性都较好。
分时期来看，20世纪80年代的就业弹性为0.19，经济的高速增长伴随着就业岗位的大量增长，表现出劳动密集型经济的特点。这一时期的高增长带来了高就业，高就业也促进了高增长，增长和就业是基本一致的。进入20世纪90年代，就业弹性急剧下降（为0.05），反映了劳动力投入在经济增长中的贡献率趋于下降，资本、技术等投入要素以及制度性要素的贡献率提高。如果数据反映的现象是客观的，说明20世纪90年代以来我国经济增长方式已经发生了明显转变。2000年以来，就业弹性由20世纪90年代的0.05回升到0.06，经济增长的就业弹性虽然有所回升。
3.三次产业的经济增长就业弹性变动轨迹
（1）按定义法逐年计算就业弹性值的分析
从三次产业的经济增长就业弹性变动来看，三次产业就业弹性呈现出不同的变动趋势。从产业变动对就业弹性的影响来看，高就业容量的第一产业、高就业弹性的第三产业在20世纪90年代的增长趋缓以及低就业弹性的第二产业在20世纪90年代的高速反弹，都直接推动了经济增长与就业增长模式的转变（如图2所示）。
图2 1979—2005中国三次产业增长就业弹性
第一产业就业弹性自20世纪80年代开始趋低逐渐走高，至1989年达到最大值0.89；1992—1996年就业弹性均为负值，表明这个时期是农村劳动力转移速度较快的时期；1997—2002年就业弹性均为由负变为正值，表明这个时期是农村劳动力转移不畅。
第二产业就业弹性自20世纪80年代至90年代初逐渐走低，特别是1989年就业弹性变为负值，表明这一时期第二产业吸纳劳动力就业能力较弱；进入20世纪90年代初中期，第二产业就业弹性逐渐走高，第二产业吸纳劳动力就业能力较强；20世纪90年代末，就业弹性又变为负值，第二产业吸纳劳动力就业能力又趋弱。
与第二产业就业弹性逐渐走低相反，自20世纪80年代至90年代初中期，第三产业就业弹性逐渐走高，表明这个时期第三产业吸纳劳动力就业能力较强。20世纪90年代初中期以来，第三产业就业弹性值稳定在0.4—0.5。
（2）采取回归模型方法的实证分析
按照上面的回归方程，即公式（3），依据中国1979—2005年的数据，利用Eview 3.1计量分析软件对三次产业就业弹性进行具体测算，结果如表2所示。
数据表明，三次产业变动轨迹与按照定义法逐年计算就业弹性值的分析结论基本一致。
二、中国就业弹性变动趋势原因分析
中国经济增长与就业增长之间表现为非一致性：一方面经济保持快速增长，另一方面就业增长率逐步下降，失业和下岗人员逐渐增多，2005年城镇登记失业率达到4.2％[1]。尽管进入20世纪90年代这种一致性程度有所上升，但经济增长和就业增长在速度上存在非对称性，这体现为GDP就业弹性的不断下降。
1.对于经济增长与就业增长非一致性原因分析的不同观点
国内外有学者用技术进步论来解释。道格拉斯·琼斯（1983）利用哈罗德—多马模型框架证明，虽然技术进步的补偿机制可以减弱失业问题的严重性，但总体效果是增加失业；戴维·迪顿和彼得·诺兰（1983）利用索洛模型对技术进步和失业影响进行了模拟，他们的模拟表明技术进步减少了就业人数。
张本波认为[2]，我国就业增长率的下降和失业率的上升是因为经济结构的快速调整所引起的。
邓志旺、蔡晓帆和郑棣华认为[3]，改革开放以来我国的名义就业弹性系数存在下降趋势，但是如果把中国的隐性失业考虑进去并计算一个相对比较真实的就业弹性系数就会发现，中国近20年来的经济增长对就业的拉动能力仍然保持在一个比较稳定的水平，所谓的“高经济增长，低就业增长”的矛盾并不存在。
龚玉泉、袁志刚认为[4]，自改革开放以来，劳动力市场逐步完善的轨迹表现为就业增长质量的高度化、有效就业的扩大化和失业的显性化，从而导致当经济增长速度加快时，就业数量和就业质量同时上升，但就业数量的增速要慢于有效就业的增速；当经济增长速度放慢时，就业数量的增长速度减慢，失业率上升。或换言之，当经济增长速度上升时，就业增长的质量效应大于数量效应，从而就业增长与经济增长出现非一致性；当经济增长速度放慢时，失业人数和下岗人数上升，从而导致城镇登记失业率呈现出向下刚性。
2.对于经济增长与就业增长非一致性原因分析的不同观点评析
上述各种不同观点从不同侧面揭示了就业增长缓慢和失业上升的原因，但对经济增长与就业增长的非一致性的解释总是不能完全令人满意。技术进步论和经济结构调整论仅仅是一种定性的描述，不能明确地对非一致性现象给出有力而明确的说明；第三种、第四种解释也都是对统计数据持怀疑态度，认为统计数据不能反映隐性失业量的减少和隐性就业量的增加。
各国经济的发展史表明，经济增长与就业增长一般是正相关的，无论是处于竞争均衡的西方工业化国家还是处于结构转换的发展中国家的经济增长进程都证明了经济增长与就业增长之间的这种互动机制。对新古典增长方程进行比较静态分析可知，就业增长率与经济增长率的变动趋势在理论上存在一致性，经济的较快增长会推动就业的相应增长，西方发达国家曾出现过经济衰退与失业伴生的经济事实反证了这一关系。
一般说来，就业弹性越大，经济增长带动就业增长的效果就越大，依靠经济增长拉动就业的作用就越明显；当就业弹性水平较低时，即使经济保持高增长，也不一定会对就业有较强劲的拉动。从计算就业弹性公式可以看出，就业弹性是与经济增长和就业增长两个因素有关，就业弹性是两个增长率之间的比值，所以就业弹性高并不说明就业更加充分；反之，就业弹性低也不意味着失业更加严重。一般来说，在经济不断趋向成熟的过程中，就业的弹性会出现逐渐减小的趋势。索洛增长模型也表明，技术进步率、资本投入增长率以及劳动与资本产出弹性均与就业增长率负相关，因为节约劳动型和资本密集型的经济增长会产生就业挤出效应，降低GDP就业弹性。
笔者认为，我国劳动生产率的持续提高是GDP就业弹性减小的主要因素。就业弹性不断减小说明每创造一个增量的价值所需要的劳动增量变小了，这实际上意味着劳动生产率的提高。从长期来看，影响GDP就业弹性的最主要因素是劳动生产率，只要劳动生产率在不断提高，GDP就业弹性的逐步减少就一定是一个长期趋势。劳动生产率的提高主要途径有两个：一是技术进步，二是与经济结构相对应的就业结构的变化。由于技术进步，就业弹性必然会降低。如果资金相对密集型产业和行业的经济增长高于劳动相对密集的产业或行业，就业弹性也会变小。在目前的工业化战略下，劳动密集型产业和资源密集型产业2万元的增加值就能够创造1个就业岗位，资本密集型产业则需要6万多元，而技术密集型产业达到了将近9万元才能创造1个就业岗位。
我国劳动生产率的增长来源主要有三个方面：第一，资本深化，表现为每个生产者装备的机械设备的增多。第二，技术进步和生产过程的完善，通常称为全要素生产率（TFP）。对中国经济增长因素的研究表明，1978年以来， 技术进步或者全要素增长率（TFP）对经济增长的贡献持续上升。第三，劳动力素质的提高， 这与教育的扩展以及经验的丰富有关。从1978年到2000年，我国的劳动生产率有两个特点：第一，我国的劳动生产率保持了较快的持续增长。按1978年的价格计算，劳动生产率从1978年的0.09万元增长到2000年的0.376万元，增长幅度高达318％。第二，劳动生产率在不同产业之间有着巨大的差异，尤其是工业部门和农业部门之间的劳动生产率之间的差距最大，而且差距在逐渐扩大。2000年，第二产业的劳动生产率为1.181万元，是第一产业的劳动生产率0.079万元的15倍，是第三产业的劳动生产率0.380万元的3.1倍。[5]
GDP就业弹性减小的第二个因素是受资本深化过程的影响，表现为投资就业弹性不断趋于下降。20世纪90年代以来投资就业弹性下降的速度快于GDP就业弹性下降的速度。说明资本对劳动的挤出效应呈现不断强化性的趋势。
经济转型和就业体制改革的深入使国有部门和集体部门出现大量的失业下岗人员，是20世纪90年代以来GDP就业弹性大为下降的第三个重要因素， 但是这个因素对GDP就业弹性的影响只是短期的。
三、促进扩大就业税收政策的路径选择
分析就业弹性变化趋势的目的是为了更好地把握就业形势。虽然就业弹性的高低并不直接反映就业形势的好坏，其总体下降趋势并不意味着中国的就业形势越来越糟，而是表明我国经济结构变化的一些特征。但是，从就业弹性的结构变化中，我们也可以对就业状况做出这样的判断：当第一产业就业弹性越低甚至为负值时，总体就业形势就越好；当第一产业就业弹性高时，总体就业形势就会比较严峻。同时，上述分析也有助于我们寻求促进扩大就业政策的正确路径，以有利于提高扩大就业政策的有效性。
1.降低宏观税负，促进经济长期持续增长
通过税收促进经济增长，由经济增长促进就业是世界上多数国家在解决失业问题时所采取的一种重要手段。在经济增长中拓展就业空间，即以持续的经济增长稳定和创造更多的就业机会。体现在税收政策的取向上，应正确认识税收增长与经济增长的关系。相关研究资料的计量分析结果显示，宏观税率提高对经济增长的影响是不确定的，但边际宏观税率提高无疑对经济增长产生不利影响：边际宏观税率每提高1个百分点，将使经济增长率降低0.027个百分点。无论是宏观税率提高还是边际宏观税率提高，都对经济增长有明显抑制效应。因此，制定宏观税收政策战略时首先要考虑如何能促进就业增长。就目前而言，只有以结构性减税为主要内容的税制改革才能促进经济增长，才能有助于扩大就业。
2.调整税收优惠政策，促进劳动密集产业的发展
经济增长方式由粗放型向集约型转变是一种必然的选择，这种转变的实质在于技术进步和经济质量的提高，表现为较少的投入获得较大的产出，但并不意味着一定用技术和资本密集经济取代劳动密集经济。我国的国情是劳动力资源丰富，一方面有就业难的不利因素，另一方面也有劳动力成本低的竞争优势。应寻求一种有效发挥我国劳动力资源优势，劳动密集、资本密集和技术密集有机结合的产业结构和技术结构，在保持经济快速增长的基础上，进一步提高经济增长的就业容量。需要综合考虑劳动密集型、技术密集型、资本密集型产业的发展，重视发展劳动密集型产业，使经济增长成为持续创造就业的过程。随着我国工业现代化的逐步实现，由资本、技术密集型引起的就业岗位的减少是不可避免的。我国正处于经济社会发展转型的特殊时期，由于计划经济体制下隐性失业的显性化，在短期内集中释放，对就业增长的冲击很大。据有关专家估计，就业增长因此会减少0.3个百分点，就业弹性损失0.04左右。但随着改革的进一步深化，“制度性失业”对就业弹性的影响会逐步减弱。为促进企业吸收更多的下岗失业人员就业，在鼓励社会技术创新、制定科技优惠税收政策的同时，税收也要更多地鼓励社会力量更多地创办劳动密集型企业和从事劳动密集型的生产经营项目。对此，国家可根据企业所容纳的职工人数与年销售收入的比例，或者工资成本与生产成本、销售收入的比例确定是否为劳动密集型企业或劳动密集型项目，以及根据该比例所反映的劳动密集程度确定税收优惠的力度。
3.加大发展第三产业税收优惠政策的力度
从三次产业就业弹性比较来看，回归模型测算的结果（如表2所示）表明， 第三产业吸纳劳动力最强，吸纳劳动力就业的容量极大。黄涛利用1978—1997年的中国宏观经济统计数据估算了中国各行业劳动力投入系数和就业效应[6]，也印证了这一结论。按就业效应排序排在前10位的行业如表3所示。
资料来源：黄涛．中国行业吸纳就业的投入产出分析[J].经济科学，2002，（1）∶48—60．
在中国各行业劳动力投入系数和就业效应排序中，排在前位的均为第三产业，其中最高的是教育文化艺术及广播电影电视业，劳动力投入系数为0.516，表示该行业总产出（总投入）增加1万元，本行业增加就业0.516人；就业效应为0.474，表示该行业最终使用增加1万元，导致各个行业增加就业总人数增加0.474人。
2005年我国第三产业在国内生产总值中的比重只有40.3％，三次产业劳动力就业中第三产业劳动力比重仅为31.4％[7]。远低于发达国家水平，发达国家这两个指标分别为60％—75％和70％—80％。中国第三产业有着巨大的发展潜力。第三产业的发展将是解决我国劳动力就业问题的主要途径，也是我国新增劳动力就业和农村剩余劳动力转移的主要部门。特别是第三产业中的各类服务行业，其劳动密集程度更高。我国第三产业吸纳就业的潜力并未得到充分发挥，推动服务业的快速发展是提高我国经济增长就业弹性、扩大就业容量的关键。笔者建议：（1）制定创业投资的税收优惠政策，为第三产业的发展营造宽松环境。（2）完善现行鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员的优惠政策。目前的政策规定只是调整了用人单位对不同群体人员的偏好，而对增加就业需求总量并无效果。因为企业可能在增加招用下岗失业人员的同时，与其他职工解除或终止劳动合同，结果一方面很多现有下岗失业人员找到工作，另一方面又有同样数量的在职职工下岗失业，就业总量没有增加，国家却付出了很大的成本。建议对享受税收优惠政策的企业加上限制条件，即必须是在职工总数增加的前提下。（3）根据第三产业中各行业吸引劳动力程度的差异制定不同的税收优惠，比如社区服务等人们不愿从事但吸收劳动力又多的行业，可以在税收减免期结束后再根据其吸收劳动力的状况制定更优惠的税收政策，促进这些行业的发展。
4.积极发展中小企业和非公有制经济
中小企业的劳动密集程度高，单位投资创造的就业机会多于大企业。中小企业具有数量众多（目前世界上多数国家中小企业数量都在90％以上）、劳动密集度高的特点，而且，中小企业对市场反应快、上马快、建设周期短，因而相对于大企业具有不可替代的优势。目前中小企业已经成为我国吸纳新增劳动力和国有企业下岗职工的主要渠道，约75％的已就业岗位以及90％以上的新增就业机会来自中小企业。据统计，在中国，大型企业创造1个就业岗位需投资22万元，中型企业创造1个就业岗位需投资12万元，小型企业创造1个就业岗位只需投资8万元。同样的投资，中小企业提供的就业人数是大型企业的近2—3倍。我国从农业部门转移出来的劳动力，绝大多数在中小企业就业。中小企业的资金就业效率高，在扩大就业方面具有大型企业不可替代的作用。因此，发展中小企业对于提供更多的就业岗位具有重要的作用。同时，我国的私营企业和第三产业也比较适合于中小企业，因此发展中小企业，也在相应地促进第三产业和私营经济的发展，从而对增加就业产生着倍增效应。所以，国家应该采取措施，解决中小企业发展中存在的问题，大力扶持和促进中小企业的发展，这不仅可以增加对劳动力的需求以缓解就业压力，而且还可以优化企业的组织结构，实现大中小企业的协调发展。
发展非公有制经济和中小企业是一个问题的两个方面。一般而言，中小企业占一个国家企业总数的比例都在95％以上，此外，吸收大量的劳动力被认为是中小企业最重要的经济作用之一，多数中小企业用同样的成本可吸收比大企业多的劳动力，起到了劳动力蓄水池的重要作用，特别在吸收失业劳动力方面起到了稳定社会的重要作用。相关资料表明，美国1993年以来新增就业机会中2／3来自中小企业；1988—1995年，欧盟每年平均新增25.9万个就业岗位，其中绝大部分是由职工100人以下的中小企业创造的；日本1986年中小企业的就业人数占总就业人数的76.5％。从另一方面看，中小企业基本是企业，这里即有合伙制公司，也有有限股份公司。到2005年，在全国城镇从业人员中，国有单位从业者不到40％，非国有单位就业达到60％，其中个体、私营经济就业近20％。从未来发展趋势来看，随着所有制结构的不断调整，国有经济将主要集中在某些重点行业和关键领域，吸收的就业人员是有限的，而非国有经济吸纳就业的潜力很大。因此，积极发展中小企业也就是要积极发展非公有制经济，非公有制经济发展了，中小企业也就发展了，就能够创造更多的就业岗位。为此，我国应借鉴国外促进中小企业发展的成功经验，尽快制定有关中小企业相关法规，在优惠政策、金融支持和技术支持等方面为中小企业发展创造更好的条件。从政府的角度来看，应进一步降低市场门槛，放宽投资领域，拓宽融资渠道；而适时推出创业板市场，为民营企业提供风险投资的融资通道，也应该提上日程；实行公平合理的税费政策，减少行政性收费，落实税收优惠政策；逐步从管理市场转向服务市场，建立社会化服务体系，为中小企业提供良好的发展空间。在税收优惠政策措施上：（1）改革和完善增值税制。降低小规模纳税人的征收率，将工业企业征收率定在4％，商业企业定位2％，以切实降低其税负；完善增值税一般纳税人管理办法，建账建制的小规模纳税人纳入一般纳税人管理，允许增值税进行税额抵扣，以扩大其经营交往范畴；适当对中小企业的初始投资和技术投资实施消费型增值税，允许税前抵扣，鼓励创业投资者和中小企业技术进步。（2）完善所得税制。在统一内外资企业所得税的基础上，设置低税率以体现对中小企业的照顾；应通过包括减税、免税、加速折旧、增加费用扣除、允许亏损抵补、延期纳税、再投资退税、税收抵免等直接优惠和间接优惠相结合，以间接优惠为主的形式，促进中小企业技术进步，以未来的就业创造效应抵消短期的就业挤出效应；允许小企业投资者在企业所得税和个人所得税之间选择纳税。（3）为了有效解决中小企业融资难题，可以考虑对金融机构向其提供的贷款免征营业税；对社会投资者取得中小企业发行的公司债券（或企业债券）利息所得适当降低所得税税率，以提高社会投资的积极性。（4）实行有利于中小企业的“国民待遇”等政策手段来发展以中小企业为主的非公有制经济，强化纳税服务意识，制定出一套符合中小企业特点的税收征管办法。
5.促进灵活就业和非正规就业的税收政策
就业的形式应该是多种多样的，既包括各种全日制工作等正规部门和正规渠道的就业，也包括临时工、小时工、季节工及其他弹性工作制等各种灵活就业形式。20世纪90年代以来，灵活就业人数在多数发达国家呈上升趋势。1997年荷兰非全日制就业比例为37.9％，澳大利亚为26.3％，美国为13.2％。从我国目前的情况来看，灵活就业和非正规就业日益成为一种重要的就业形式，但无论劳动者、政府和社会都没有将其作为一种真正的就业形式看待，因而大多以隐性就业状态出现。适应就业形式多样化的要求，有关部门应该着力调整和完善就业登记、劳动关系处理、工资支付和社会保障等方面的相关制度和办法，保障灵活就业者的合法权益，以形成有利于灵活就业形式的体制环境和社会氛围。应实行有利于促进就业的收入分配政策。包括中小企业吸纳下岗失业人员的税收减免；街道或社区开发公益性岗位安排下岗失业人员时，财政可以给予一定补贴；下岗失业人员在社区从事便民、利民服务的个体经营时，免收工商管理费。
6.实行有利于促进就业的教育培训税收优惠政策
由于劳动力供给量取决于劳动力参与率和人口数量，因此在控制人口数量的同时，要降低劳动力参与率，进而降低总人口中就业的劳动力数量。（1）发展教育，尤其是做好普及九年制义务教育工作。这不仅可以提高青少年初中和高中的在校率，减少新增劳动力的供给，而且还可以提高劳动力的文化水平，促进劳动力整体素质的提高。（2）对失业和下岗人员进行再就业培训。通过再就业培训，可以缓解这部分人进入劳动力市场的时间，减轻就业压力，同时有利于提高再就业者的素质，增强他们再就业的能力。应树立人力资源是第一资源的观念，构建适应劳动力市场需求的人力资源培训体系。包括合理调整高等院校专业设置，培养高级管理人才和科技人才，注意培养新成长劳动力的创业能力；大力发展技校教育，更多地培养具有较高技能水平的实用型人才；推行在职培训，提高职工适应职业变化和岗位变化的能力；对下岗失业人员免费提供职业信息，免费进行职业指导等。
7.制定城市化发展战略，实行有利于促进就业的城乡协调发展税收政策
中国从1952到1978年的26年间，第一产业产出比例从50.5％下降到28.1％，下降了22.4个百分点，但第一产业劳动力的比重只从83.5％下降到73.8％，与此同时第二产业的产出比例却从1952年21％上升到1978年的48.2％，增长了27.3个百分点，这说明我国的产业结构变动明显而就业结构却变动缓慢，同时也说明我国的工业化并没有明显地带动城市化进程，也没有促进劳动就业结构的同步变化，因此就业结构严重滞后于产业结构的变动。1978—2005年，我国就业结构的变动较大，第一产业在1997年的就业人口比重从73.8％下降到44.8％，下降了29个百分点，但该年第一产业的就业比重与产业比重的差距仍然高达32.4个百分点，这说明我国第一产业就业结构严重滞后的现象并没有发生根本性的转变。这将使我们在就业政策和经济发展战略上，必须面对农村剩余劳动力转移的长期巨大压力。我国在制定经济发展战略时，必须考虑如何在工业化的进程中创造更多的就业岗位，完成农村农业剩余劳动力向工业部门的转移问题，制定加快城市化进程的发展战略。在大力抓好城镇就业的同时，把农村劳动力的就业问题纳入整个就业工作中，统筹考虑城乡就业。消除农民进城务工的不合理限制，加强管理，合理引导，搞好服务。大力发展以优良品种服务、农业机械服务、农产品深加工、农产品市场信息服务等为主要内容的农村服务业，提高我国农业产业化水平，推动农村剩余劳动力向农村服务业转移。把发展乡镇企业与加快小城镇建设结合起来，充分发挥乡镇企业吸纳农村劳动力的作用。农村城市只有实行统一的税制，才能真正达到公平，只有在公平税负的前提下，各经济主体包括经营工业的主体和经营农业生产的主体，才能实现公平竞争，从而优化资源配置，有助于农村城镇化建设，缩小城乡差距。农村税制改革的主要思路是废除农业税和农业特产税，创造条件逐步实现城乡统一的税收制度。
8.开征社会保障税，完善社会保障制度
社会保障制度是社会稳定的重要机制。失业只能说是劳动力失去了劳动收入，但这不等于失去了生活收入。社会必须要为失业者提供相应的生活来源，否则失业将会严重危及社会稳定，因此，必须要建立社会保障制度。目前，我国已经建立了社会保障制度，但社会保障还没有覆盖全社会，并且社会保障的程度也需要进一步加强，因此，我国的社会保障制度需要在这两方面进一步完善和发展。这不仅有利于承受巨大就业压力的社会保持稳定，而且也可以解除人们的后顾之忧，减轻人们的储蓄欲望，刺激人们的即期消费，增加全社会的有效需求，促进经济增长，进而增加就业。可以说，完善的社会保障制度具有社会稳定和增加就业的双重效应。我国一直未开征社会保障税，社会保障资金采用社会统筹基金的形式筹集，这种方式存在强制性不够、欠费较多，覆盖面过窄，存在地区和部门差异，管理部门众多、管理成本较高等缺陷，影响了社会保障制度的建立健全，在一定程度上使因产业调整而下岗失业人员、城市化建设过程中的失地农民、农村经济发展过程中的剩余劳动力转移的生存保障和再就业的技能训练缺乏物质基础，大学毕业生自由择业、下岗失业人员的自主创业、社会人才的流动等的养老、医疗、教育等的“后顾之忧”难以有效解决。如果开征社会保障税，则上述问题在一定程度上可迎刃而解。
收稿日期：2006—10—20
注释：
① 1990年数据由于根据普查数据调整与此前数据不具有可比性，绘图时按“七五”前四年平均数作平滑处理。
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