我国高等学校管理体制的未来模式初探，本文主要内容关键词为：高等学校论文,管理体制论文,模式论文,未来论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国高等教育体制改革正在空前的广度和深度上逐步展开，世纪之交将会基本实现新旧体制的转换，然后在这个基础上着力建设和完善适应21世纪需要的高等教育新体制。这是一个变革和创新交互作用、宏观领域和微观领域相互渗透的过程。探讨面向21世纪的我国高等学校管理体制的未来模式，正是试图从制度创新的角度对我国高等学校未来的组织系统及其运行的若干趋势进行预测性研究，以求通过改革创造符合时代要求和中国实际的高等教育制度。
一、变革的选择：影响高等学校管理体制未来变化的若干因素
高等学校的管理体制主要是指高等学校的组织系统、管理制度、管理手段及其运行机制，也可以说是指高等学校如何组织和管理，以实现各个系统、各种要素的合理配置、组合和运作。不同国家、不同时期的高等学校的管理体制有所不同，这同经济体制、政治体制和总的教育体制相关，同时也同高等学校的社会功能、组织结构及其管理手段的变化有关，需要从高等教育内部和外部的多种因素进行考察。
我国近代高等教育制度经历了多次演变。从体制形态上说，我认为可以分为三次大的演变。从上世纪末到本世纪中叶即新中国建立之前，是我国近代高等教育制度诞生和初具雏形的时期。这一时期我国经济和政治制度属于半殖民地半封建性质，高等教育制度也带有这样的特征，大体上有三种类型的高等学校制度：国民党政府和社会机构创办的高等学校；外国机构和团体主要是外国教会创办的学校；解放区创办的高等学校。解放区的高等学校属于与革命战争密切联系的新型教育制度，在当时并未成为全国高等教育制度的主体。前二类高等学校管理体制有多种类型，但由于我国近代高等教育制度大体上是从欧美移植过来的，这两类高等学校的管理体制或多或少地受到欧美高教制度的影响，因此，这一时期还不能说形成了统一完整的我国高等教育制度。从新中国成立到70年代末，这一时期我国高等教育制度也经历了几次变化，尤其是1958年的教育革命试图突破前苏联模式的框架，但从总体上说，这30年高等教育制度带有明显的前苏联教育制度的影响，其主要特征是：实行比较单一的由政府举办学校的公立学校制度，政府对学校进行直接的行政管理，学校按政府指令性计划办学，学校管理中行政手段的影响占主导地位，等等。这种高等教育体制基本上适应了计划经济体制下经济和社会发展的要求，但在向社会主义市场经济转变过程中遇到了新的挑战。从70年代末、80年代初开始，我国高等教育进入了一个全面改革和制度创新的新时期，从宏观管理体制到学校的内部管理体制都在进行改革的探索，在借鉴国外多种管理体制模式的同时，着力构建各种不同学校各具特色的管理体制，制度创新已经成为今后一个时期高等教育改革和发展的一项重要任务。
上述简要的回顾说明，高等学校的管理体制既同高等教育制度相联系，又受到社会经济和政治制度的影响。我国正在经历的高校管理体制的变革，既是近百年来高等教育演变的继续，又是面向未来的高等教育制度创新的一个组成部分，要从现实和未来的变化趋势中，作出变革的选择：
——高等学校功能的多样化，使高等学校同社会的联系更为广泛和复杂，高等学校越来越成为一个开放的系统，管理体制必然要适应这种教育—社会一体化的发展趋势。
——高等教育将日益大众化，学校规模将逐步扩展，其本身将成为一种分层的复杂系统，学校管理体制要以现代组织学的原则合理组合系统的各个部分，发挥学校系统的整体效能。
——科学技术的发展，社会信息化程度的提高，改变着社会组织结构和交往方式，也将改变管理原则和管理手段，高等学校的组织结构和管理方式将适应这种变化的趋势。
——由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，社会资源配置方式和政府机构及其职能正在发生变化，政府对学校的管理职能和管理方式也将发生变化，高等学校的管理体制将经历整体性变革。
二、分类管理：高等学校的多样化及其管理体制
我国高等教育长期以来基本上只有本科教育一个层次，加之在计划经济体制下，实行单一的政府办学体制和高度集中的教育管理体制，造成高等学校管理体制的单一化和各类学校几乎大致相同的组织机构以及统一的行政计划和运作程序。在这种格局下，各类高等学校的管理体制缺乏各自的特色。
进入80年代之后，我国高等教育的发展呈现出多样化的态势，主要表现为：(1)学校教育层次增多，研究生在校生1994年已达12.79万人，逐步成为一个相对独立的层次，专科在校生规模超过了本科，成为高等教育的主体部分之一，独立设置的专科学校达到439所；(2)学校类别更为丰富多样，原有的单科性院校正在增加科类，文理综合大学更加综合化，又出现了1120所成人高校和85所职业大学；(3)地方政府举办的高等学校迅速增加到713所，民办高等学校已注册的达800多所，其中经审批可发学历文凭的16所。这样一种多样化的高等教育格局势必同原先学校比较单一和雷同的管理体制之间发生矛盾，实行分类管理是高等学校构建管理新体制的一项重要原则。
这里所说的分类管理不是指宏观管理上对不同层次和类别的学校实行分类管理这个概念，而是指不同层次和类别的高等学校应该有不同特色的管理体制。当然，分类并不是绝对的（不同高校的管理体制总是会有许多共性的方面，同类高校的管理体制也可以有各自不同的特色），我也只是想从分类的角度探讨高校管理体制的若干特征。我国高校目前尚无统一的分类标准，这里只能根据实际运作中常用的做法，概括出四种分类方法：(1)以学科和专业划分为综合性大学、工科、农科、医科、师范、财经、政法等院校；(2)以学历层次划分为大学、学院、专科学校等；(3)以学生来源和去向划分为普通高等学校、成人高等学校、职业大学等；(4)以举办主体划分为中央部委办、省级政府办、中心城市办、企业集团联合办、民办等。这几种分类方法很难作为研究管理体制的依据，而且预计今后高校类型还将有新的变化，例如随着高校布局结构调整，学校联合和合并的发展，单科性院校将会减少，成人高校和普通高校之间截然分割的界限将会打破，多种学校和多种学科的联合将会发展。这些学校类型的变化都将对学校管理体制产生影响。
研究不同类型学校管理体制的特征是探讨高等学校管理体制未来模式的一项基础性工作，这里只能试举学校设置的若干方面作些预测：
——我国原有的一批教学和科研水平较高的学校将会发展成为研究性大学。通过联合和合并，这些大学一般成为学科门类比较齐全，研究生教育和科研比重比较大，教学、科研、开发系统和机构比较完备，规模较大的综合性大学。其管理体制自主性更强，组织结构比较复杂和完善，管理的层次和系统也会比较多，学校内部运行也要形成一套比较完整的程度和规则。
——通过联合办学，原先一批单科性院校联合成为规模较大、学科增多的综合性或多科性大学。这种大学同前一类不同之点是：学校主要侧重于教学，并非研究性大学；参与联合的各个院校保持了相对的独立性；组织和管理层次多，但内部运行的整体性不如前一类学校。其管理体制在一段时间内相当于联合体这种形式，在某些方面实行整体运作。
——多科性本科院校。这类学校学科和专业较多，为合理组织教学，一般亦设学院，但这种学院并不构成一个独立的管理层次，主要起协调作用，其管理体制中学校和系一级的管理职能相对较强，中间层次主要起承上启下和组织协调作用。
——单科性本科院校。一般只有校部和系两级行政机构，层次和组织机构相对少一些，学校管理体制的整体性较强。
——专科学校。这类学校学科和专业较少，学校规模一般较小，管理层次和机构亦较少，其管理体制要适当强化校部的管理职能，保证教学这一中心任务的完成。
——企业集团参与联合办学的学校。这类学校的管理体制与上述学校不同之处是企业集团参加决策机构（例如校董会等），参与学校决策和评估。
——民办高等学校。这类学校的管理体制的社会性和自主性较强，管理层次和组织机构较少，学校之间的差异亦较大。
以上列举几种不同类型的学校并不是从学校分类意义上加以划分的，只是从学校组织和管理体制的角度说明不同功能、不同规模、不同组织结构的各类学校其管理体制是有所区别的，要从不同类型学校的特征出发，探讨各具特色的管理体制。
三、自主管理：高等学校的社会功能与管理体制
自主管理历来是大学不断争取实现的管理原则。而这种原则的实现程度和实现形式在不同国家和不同时期并不相同。在我国高等教育体制改革过程中，学校的办学自主权一直是一个核心问题，经过这些年来的改革实践，学校比过去有了更多自主管理的权力。但是，对于办学自主权的实现程度有着不同的估计和认识。主要的是对于学校自主管理的基本内涵、实现形式和实现条件还并未真正达到共识。而对于这个问题的探讨要从高等教育的社会功能、活动特点以及高教系统的整体改革这个角度去把握。
高等学校自主管理作为管理体制的基本原则，是由其自身的任务及其活动特点所决定的。高等学校的教学、科学研究、社会服务，都是与知识活动相联系的。而知识活动的一个重要特点是其独立性和创造性。高等学校的知识活动是以学科为基地展开的。每个学科领域有其自身特有的活动内容和活动原则，不同学科之间很难相互取代。在这种基础上建立起来的高等学校的活动，不仅同经济组织根本不同，而且同中小学也有很大差别，实际上可以看作是不同学术群体之间的既独立又协同的组织活动。而相对独立和自主是学术机构和学术活动的重要特点和必要条件，因此，保证高等学校自主管理是实现高等学校主要任务的客观要求。
既然高等学校的任务和活动特点决定了其管理的自主性，那么，提出并强调自主管理又有什么针对性呢？我认为这本身反映了自主管理这一原则的相对性，它是相对于学校外部（主要是政府和社会）对学校的影响和干预而言的，而学校外部的这种作用程度又同高等学校社会功能的演变有关。随着高等教育由精英教育转变为大众教育，高等学校同社会成员之间的联系面扩展了；同时，也由于经济、科技、文化、社会一体化进程的加速，高等学校同社会生活联系日益多样和紧密，不仅教学活动、人才培养和社会服务直接面向社会，即使是科研活动也直接或间接地同社会发生联系。自我封闭的“象牙之塔”式的高等学校模式越来越不能适应现代社会发展的要求了。高等学校同社会生活的这种联系和渗透的趋势，要求协调学校同社会之间的关系，也就引出了学校同政府、社会之间的关系。学校的自主管理只有在妥善地处理好这种外部关系的条件下，才有可能实现。由于上述原因，政府和社会要求学校为社会发展的目的服务，并力求通过直接或间接的手段影响甚至干预学校的活动；学校一方面力求保持自己的自主地位，另一方面又势必要协调学校活动与社会需要之间的关系。这里问题的核心是要把学校活动中这几种不同的作用加以界定，并且用法律法规来规定其作用的范围和形式。
学校自主办学实现程度和实现形式的不同是同行政权力和市场调节在高教运行中的作用相关的，即凡是市场机制作用大的地方，社会对高等教育的需求往往通过市场机制发生作用，政府也可运用市场机制的作用调节和管理学校，学校的自主权较大；反之，则行政权力的作用较大，学校自主管理的余地相对小些。我国在建立社会主义市场经济体制的条件下，将把政府宏观管理同市场调节结合起来。政府通过法律的、经济的和必要的行政手段管理学校，还通过社会中介机构对学校进行信息指导、社会评估和各种服务；逐步发展起来的劳动力市场、资金市场、技术市场等也会影响和调节学校的运行。在这种宏观运行环境中，高等学校的自主管理既是对外部开放的，又是内部自主运行的。这种管理体制要求：第一，用法律形式确定政府同学校的关系，明确学校的权利和义务，用法律手段解决教育管理中的问题；第二，学校要按照政府宏观调控下自主管理的原则，调整组织机构，即建立决策系统、管理系统和监督评估系统，形成既能灵活适应社会变化需要，又能正常自主运行的内部管理体制；第三，增强社会参与的作用，不断吸收社会信息、资金、技术等各种资源，创造社会各方面人士参与管理的渠道和条件，使学校的自主管理成为政府、学校、社会几个方面共同参与、协同作用的过程，保证学校在适应外部变化过程中不断增强内部活力，成为一种具有自我调适能力的有生命力的机构。
四、分层管理——高等学校的组织系统与管理体制
管理体制同学校规模、内部组织结构和系统相关。一般地说，学校规模小、组织机构简单的，多半实行集权型管理体制；而学校规模大、组织结构复杂的，则较多实行分权型管理体制。我国高等学校长期以来规模偏小，且单科性院校较多，管理权限较多集中于校部。近几年来，高教发展迅速并注意调整学校布局，学校规模逐步扩大（见表），可以预计，今后学校的规模还会继续扩大，学科和专业门类会相应增加，学校的组织结构和管理层次也会发生变化，实行分层管理将是多数高等学校可能选择的管理体制。
在高等学校中，如何划分管理层次和如何实行分层管理，这有待于在实践中进行探索，不同的学校也会实行不同的分层管理体制。撇开具体的组织形式，高等学校的管理一般有学校层、中层、基层这三个层面。分层管理实际上是要合理地划分这些层面的权力、职能和责任，并使之相互衔接和补充，形成协调运行的整体。下面就这些层面的关系略作分析。
基层。一般应该是以学科为中心组织起来的群体，它是高等学校知识活动的基本单位。新中国成立后，高校中普遍建立教研室（组），或在研究所下设研究室，作为教学和科研活动的基层组织。近年来，有些学校鉴于教研室的行政性较强，又组成课题组、课程组等作为补充。不论采取何种组织形式，学校的教学和科研活动总是同学科相联系。以学科为基础构建基层组织是符合教育工作规律的。这种基层组织的权限和作用很难划一，而只有真正把基层学术机构建成具有活力和自控能力的组织，学校各项活动才能健全地运作，也才能不断提高教师的思想和学术水平，提高教学和科研水平。从长远说，在学校（学院、系）计划的指导下，基层单位在学科建设和教学、科研活动上应有充分的自主权，包括开设选修课程、编写或选用教材、科研选题和组织以及教师分配使用等等。需要进一步解决的是围绕教学和科研活动的人、财、物的使用权问题，做到事权和人权、财权的统一，以便充分发挥其独立自主地进行学科建设的作用。
中层。大体有三种情况，一种是多校联合的大学，原先的学校具有较强的独立性；一种是综合性或多科性大学下设的学院，目前大多尚未成为一级独立的行政机构，主要起学科之间的协调作用；一种是独立设置的学校或专科学校下设的系，作为一级独立的行政机构，主要负责执行院（校）部规定的职责，做好本单位及专业范围内的组织协调工作。高校中的科研所（室）多数相当于系，亦属中层机构。这些中层组织的权限依次递减，从发展趋势看，随着单科性院校的减少，本科院校多数将会设置学院这一中层机构，但只有在学校的相当一部分权限放给学院时，它才能成为一级独立的中间层次。
学校层面。除近期少数联合办学的校部职能较虚之外，大多数学校掌握着学校人、财、物以及教学、科研、开发、社会服务等方面的决策和管理权。在学校规模较小、学科专业数量较少、教育资源有限的情况下，学校适当实行集权管理，有利于保证基本需要和重点建设，提高资源的使用效益。随着学校规模扩大，学科专业门类增加，学校内部各种机构同社会联系更为密切等等，学校过于集中统一的管理体制不利于调动各方面的积极性，影响工作效率和办学效益的提高，这就需要适应新情况作适当的调整。学校一级管理职责的确定同中层职责的界定有关，各校会有不同的体制。在设置学院这一层的学校，校部主要负责重大问题的决策、规划和制订规章及目标管理，包括：制订学校长远规划和年度计划，确定学科建设战略及相关政策，确定重要人事问题（如教授、中层机构主要负责人、学科带头人等的评审、遴选），制订经费分配原则及负责总额拨款，制订人员编制标准和工资标准并监督执行，以及其它需要由学校一级或代表学校作出裁决或处理的事项。至于其余具体工作和过程管理应由中层和基层负责。
由于学校层次、类别、规模及其组织体制不同，分层管理的具体实施在学校之间会有较大的区别。按现有状况看，可能有三种情况：一种是由原先独立设置的学校联合组成的大学，校部较为超脱，学校具体负责组织管理；一种是原先只设系的大学，设置学院，学院这一层比较虚，校部和系分工负责管理；一种是只设系的学院或专科学校，院（校）部的集中管理占主导方面。从进一步加强分层管理的角度说，今后要简化校部具体事务管理的职能，加强决策、统筹、目标管理和监督评估的职能；要把行政和专业管理的职能放到中层（学院或系），把学科和业务组织管理的职能放到基层；并在这些不同层面之间建立一种相互支持和相互制约的关系，使每个层面能有效地运作并达到整体协调高效的目标。
五、整合管理——高等学校运行机制与管理体制
运行机制对管理体制的影响是整体性的，这里只是从管理体制的运作方式即管理手段的角度进行探讨。
高等学校的运行机制，是由影响学校运行的内部和外部的多种因素的相互作用构成的。这些因素大体包括学术的、行政的、市场的三个方面。所谓学术的方面是指学校教学和科研工作的规律，学科、专业发展和人才成长的客观规律，这些构成了高等学校运行机制的内在依据，是学校运行机制的基础，其它因素都要依据这种规律才能在运行中发生作用。所谓行政的方面，是指政府的法规、方针、政策，政府下达的计划、任务以及提供的人、财、物等各种办学条件等，这代表了国家的教育宗旨和办学指导思想，也在很大程度上反映了社会对高等学校的要求。这无疑构成了学校运行的重要的驱动和制约因素，影响和指导着学校运行的各方面。所谓市场的方面，是指社会资源的市场配置方式以及某些要素市场的发展改变了学校同社会联系的方式，市场机制的某些方面直接或间接地影响学校的管理。这只“无形的手”尽管对高等学校作用的范围和程度是有限的，但它确实在某些方面改变着学校内部和外部关系，成为影响学校运行的一个重要因素。总起来说，高等学校的运行机制正是这三个方面相互作用的结果。高等学校的管理体制特别是其组织机构和管理手段要适应这种运行机制的变化，使这些方面的因素相互补充，实现整合管理。
从我国高等学校管理体制的现状出发，实行整合管理就是要优化行政管理机制，强化学术管理机制，有选择地发挥市场机制的作用。现在高等学校的行政管理机构仍然承担着学校大部分管理工作，应当把某些职能（例如教师职称评审、科研审题、毕业生就业等等）转移到学术咨询、评议机构和社会服务机构，学校行政管理应当把重点放到学校建设重大问题的统筹规划和协调上，减少一般行政管理人员，提高行政管理人员的素质，使之承担起驾驭全局的职能。学校管理中既要适当应用行政手段，同时也要应用学术手段和有选择地应用市场调节手段。例如教师评聘就可以采取学术评审和平等竞争、公开招聘的方法：教师的报酬也可按照学术水平和实际工作成绩拉开档次，鼓励竞争。又如对学生的管理，招生按考试成绩录取学生，同时又可为少数有特殊才能的学生规定优先录取的政策；普遍收取学费，对热门专业收费水平稍高，并对家境贫困的优秀学生实行奖学金或专项贷学金等等。这些方法体现了在同一类管理中综合运用了几种不同的手段，就可发挥不同管理手段的特有作用，互补不足之处，达到学校管理的综合目的。当然，不同领域和事项的管理手段侧重点有所不同，有主有从，整合调节，相得益彰，使各项管理通过整合实现更大的效能。
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