农村税费改革可持续性问题研究，本文主要内容关键词为：可持续论文,性问题论文,农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正在安徽省等地试点的农村税费改革，受到了广大农民的普遍欢迎，因为农村税费改革切实减轻了农民负担，使得他们从“三税四税无底洞”中摆脱出来。然而，以取消大部分收费为核心内容的农村税费改革，又使乡镇政府可支配的收入大幅度减少。因为当前乡镇政权的运转主要是靠收费来维持的。在支出规模不变甚至增加的情况下，收入的大幅度减少，使乡镇财政赤字和债务有增无减。庞大的财政赤字和债务，使得乡镇政府无法提供最基本的公共产品。公共安全得不到保证，教师工资得不到发放，垃圾得不到清理，河道得不到疏浚，路面得不到硬化。可见，农村税费改革单刀直入，会阻碍乡镇政府职能的发挥。
巨大的乡镇财政支出压力是引发农村乱收费的根源
随着乡镇财政支出的快速增长，乡镇支出规模已达到惊人的地步。自1986年以来，全国乡镇财政支出一直以年均22％左右的速度增长，不但超过乡镇财政收入的增长速度，而且超过全国财政支出和地方财政支出的增长速度。乡镇财政支出规模膨胀，与财政支出范围过于宽广是分不开的。乡镇政府包办社会事业的烙印至今很深。一些本不该由乡镇财政负责的支出项目，政府仍然包揽，结果是有限的资金像“撒胡椒面”一样，达不到集中财力办大事的规模效应，也降低了资金使用效率。
若按费用类别看，当前乡镇财政支出中，比重最大的莫过于行政管理支出和教育支出。
1.行政管理经费急剧膨胀
现阶段，乡镇财政基本上属于“吃饭财政”，甚至是“要饭财政”，年收入基本上用来维持人员经费和公用经费，有的甚至还远远不够。而深究行政管理经费急剧膨胀的原由，大致有三条：
一是乡镇政府在编人员的急剧增加。目前，全国约有4.5万个乡镇，财政供养人员约1280万人（包括离退休人员和教师），平均每个乡镇近300人，此外还有80万个村民委员会和520万个村民小组。平均每40个农民养1个在职人员，而20世纪60、70年代是每500个农民供养一个干部。乡镇政府在编人员的增加造成行政经费的增长远远高于同期财政收入的增长。
二是乡镇内设机构林立，编外人员膨胀。目前乡镇政府一般都按照上下对口方式设置几十个内设机构，造成编外人员膨胀。另外，在正式的机构中，除了“吃皇粮”干部外，还存在大量的非在编人员，其数量与在编人员不相上下。
三是公用经费超支严重。1999年全国地方行政管理费中公务员人均开支的办公费、邮电费、差旅费、会议费之和为2968元，占公用经费总额的58％。行政经费的过于庞大，使得本来就已相形见绌的财政收入雪上加霜，不仅挤占了公用事业的建设资金，而且造成难以弥补的收支缺口。
2.教育支出压力不堪重负
目前，乡镇财政支出中最大的一块就是中小学教师工资支出。如对安徽省八个乡镇的调查显示，中小学教师工资占乡镇财政支出的比重，平均为47.9％，占财政供养人员工资总额的比重平均达78.9％。
更有甚者，有的乡镇即使一年到头不吃不喝，乡镇财政收入全部用于义务教育，也满足不了支出的要求。如哈尔滨市宾县英杰乡，1999年全年财政收入66.6万元，即使加上上级有关财政补助，也难以满足全县公办教师全年工资和津贴总额193万元的需要。因此，在沉重的教育支出压力下，各地乡镇普遍出现拖欠教师工资和农村教育负债现象。此外，农村教育负债建设的情况也比较严重。由于教育支出的增长远远超过了乡镇财政收入的增长，超出了乡镇财政的供给极限，为了完成任务，确保教育投入，许多乡镇被迫四处集资、借债。
乡镇财政在基础教育支出上的困窘局面，将随着农村税费改革的进行而变得更加突出。据了解，目前农村中小学办学经费主要来源于乡镇财政拨款、农村教育费附加、杂费和社会集资。各地的一般做法是：财政拨款用于公办教师的工资，农村教育费附加用于民办教师工资和改善办学条件，杂费用于学校公用经费，社会集资用于危旧校舍改造和新校舍建设。现在，由于农村税费改革取消了包括教育费附加在内的乡统筹以及教育集资、摊派和收费等，农村基础教育的正常维持都成了问题。
“乡镇支出改革”是“农村税费改革”的必由之路
针对乡镇财政赤字累累的现状，有学者提出了撤消乡镇政府的主张。认为几千年来，乡镇从未成为一级政府机构，但照样承担乡镇管理的职能，现行乡镇机构是人民公社政社合一的延续，而且乡镇财政的建立，只是助长了乡镇基层政权对农业剩余索取的扩张和乡镇规模的扩大化，使得农民负担问题日益突出，因此，农村税费改革必须撤消乡镇。
我们认为，乡镇财政作为我国财政体系在农村的终端环节，它直接面向广大农村和农民，在弥补市场缺陷，保证农村市场经济健康发展中有着独特的作用。从资源配置的效率来看，乡镇公共产品只能由乡镇政府提供。因为乡镇政府代表着本辖区居民的利益，能较充分地了解居民的不同偏好，并且能对其偏好及其变动做出及时反应，从而达到提高资源配置效率的目的。反之，若由县政府负责提供乡镇公共产品，则容易造成乡镇对公共产品的不同偏好以及实际受益之间的矛盾，从而导致县政府提供乡镇公共产品的低效率。如图1所示。假定乡镇甲的居民对某类乡镇公共产品的需求曲线为D[，1]，乡镇乙的居民的需求曲线为D[，2]。再假定这类公共产品的提供成本由人们平均分担，并且它的“价格”是固定的，即OP，那么乡镇甲的最佳供给量应为Q[，1]，而乡镇乙应为O[，2]。
而若在县财政负责提供下，则会无视乡镇甲、乙两地居民的不同需求而统一按Q[，3]水平供给。这样，对乡镇甲的居民来说，边际成本高于边际收益，公共产品的供给量超过需求量，从而失去图中ABE部分面积的资源配置效率；而对乡镇乙的居民来说，边际收益大于边际成本，公共产品的供给量小于需求量，从而未能获得图中CDE部分面积的配置效率。可见，乡镇公共产品由县政府来提供是低
效的，会造成福利损失。
图1 乡镇公共产品由县政府统一提供的效率损失
那么，如何才能摆脱由于“农村税费改革”所引致的乡镇财政困境呢？有入主张赋予乡镇财政征税权。这显然是不可行的，因为征税权须建立在完善的民主选举基础上，而我国目前的农村基层民主制度还远远不够完善。乡镇人大对财政的监督只是停留于表面，乡镇财政预算制度也流于形式。在执行预算过程中，任意追加支出，随意挪用资金现象时有发生。在这种情况下，如果赋予乡镇财政征税权，“乱收费”现象或许不见了，但“乱征税”现象却会随处可见。因此，在基层民主制度还远远不够完善的情况下，为从根本上减轻农民负担，惟一的出路便是加快乡镇财政支出改革。
我们认为，当务之急是适当调整乡镇布局，扩大乡镇规模，合并乡镇机构，以降低乡镇运行成本。由于乡镇规模偏小，资源分散，致使运行成本高，效益差。而且随着交通条件的改善，空间距离的缩短，乡镇撤扩的时机已经成熟。因此，本着资源共享、合理配置的原则，重新对乡镇进行撤扩并，使之减少到一个合理的水平，其中建制镇，应按国务院标准来设置（常住人口3万人以上，非农业人口占70％以上；或常住人口在2.5万以上不满3万人，非农业人口占85％以上），以达到提高资源利用效率的目的。同时，按照“小政府、大服务”的原则，对乡镇机构进行合并，改变几十个部门上下对口的设置方式。
从经济学角度看，乡镇财政支出问题实质上是乡镇公共产品的供给问题。因此，有必要根据公共产品理论对现行支出格局进行改革，该增的增，该减的减，构建一套新的乡镇财政支出格局。当务之急是设法减轻乡镇政府行政管理支出和教育支出的压力。
1.通过降低公务员的净收益以减少乡镇的行政管理支出
1998年以来轰轰烈烈的政府机构改革已近尾声，可实际精简下来的人员并不多，无非由行政编制变为事业编制。人们之所以不愿离开政府部门，关键是我国公务员的净收益偏高。这正是政府机关冗员充斥的根源所在。浙江省某县县长曾告诉笔者：2000年该县欲招聘一团委书记，结果有180多位青年报名应聘。人们对公务员这一职业的向往，由此可见一斑。因此，适当降低公务员的净收益才是解决机构人员膨胀的根本出路。
2.通过完善基础教育财政体制以减少乡镇的教育支出
据国务院发展研究中心的一项调查，目前我国义务教育投入中，78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，11％左右由省地负担，由中央财政负担的甚少。
看来，我国义务教育经费投入主要压在了乡镇财政的头上，乡镇财政不堪负担义务教育经费也不足为怪。因此，要改变这种现状，必须加大中央、省和县财政对义务教育经费投入的份额。
国外的经验教训也支持了这一观点。有资料表明，美国、法国、德国、日本在19世纪末推行义务教育之初，都曾将义务教育支出的责任全都压给基层地方政府。当时出现的普遍问题是，这种低重心的教育体制给基层地方财政造成严重压力，甚至使地方财政长期处于贫困状态，而义务教育的推进则困难重重。面对困境，各国采取的对策是加大中央和高层次地方政府的支出责任，使政府教育支出的重心上移。总的趋势是将义务教育支出主体从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局，即中央财政和省、县等高层次地方财政在义务教育支出中担负起主要责任。
之所以要加大中央、省级和县级财政对义务教育经费的转移支付力度，乃是因为农村义务教育是一种具有正外部效应的公共产品。乡镇对基础教育的大量投入，其培养出的各类人才基本上不再回到乡镇从事与乡镇利益直接相关的工作，全县、全省乃至全国的民众都可能受益，这样就形成了其他辖区对乡镇利益的剥夺。因此，农村义务教育的支出就不应由乡镇财政独家承担，否则很可能出现农村义务教育投入不足的现象。而对此类问题，一种比较有效的解决方式便是实行财政转移支付制度，即中央、省、县三级政府增加对乡镇的义务教育专项拨款，矫正义务教育在辖区之间的外溢性，实现正外部效应的内在化。
加强基层民主制度建设是减轻农民负担的根本保证
这里所说的基层民主制度有两个层面，一是乡镇政府与县政府之间的决策民主，二是农民与乡镇政府之间的决策民主。
乡镇财政支出膨胀的政治原因是乡镇政府在公共产品供给中没有独立的决策权，对来自上级的支出压力无法拒绝。本来，乡镇供给的公共产品能在多大程度上反映当地的真实需求，直接关系到公共产品的利用程度，影响到公共产品的供给效率。而当前，乡镇公共产品的供给中起决定性作用的，往往不是乡镇范围内民众的需求，而是来自上级政府的行政指令，公共产品的供给决策基本上是一种自上而下的制度外供给体制，由上级或主要领导来决定应该供给什么，供给多少。这种制度外供给体制有悖于地方性公共产品主要由地方决定的供给要求，反映不出乡、村社区内部人员的真实需求，不仅容易导致某些公共产品在总体上出现供过于求，而且容易造成乡镇财政亏空，形成巨额负债。如引发乡镇财政困境的“政绩”、“达标”工程，就是由上级政府领导决策的，他们出于显示自己政绩的需要，不顾乡镇居民对公共产品的需求状况，也不顾各乡镇的实际，主观臆断，盲目决策，给乡镇财政造成很大压力。据统计，60％以上的乡镇都是为了出政绩、争达标而走上负债累累的道路。这种现象的深层次原因，是乡镇基层民主制度建设太滞后。当前，乡镇长是由上级任命的，由此产生的直接后果便是乡镇长只对上级负责，而较少考虑辖区居民的利益，其决策的依据也只能依据上级的意图和愿望，而非乡镇居民的需求。上级出政策，下级出经费，乡镇缺乏自主性和发言权。
面对来自上级的“政绩”、“达标”工程，乡镇政府无权说“不”，只好向农民去收费、摊派和集资，“三乱”问题由此产生。实行家庭联产承包制以来，农民对于乡镇政府的人身依附关系已很松弛，于是一些乡镇便通过间接的方式增加农民负担，有的乡镇擅自提高电和自来水的价格，有的乡镇擅自提高中小学杂费的标准。农民对于“三乱”，虽然恨之，却也无奈。这种格局的背后同样是基层民主制度的缺损，因为乡镇长不是由农民直接选举产生的。乡镇政府的决策未必能反映乡镇范围内民众的真实需求，如果乡镇政府对农民增加不合理的负担，农民也无法联合起来“弹劾”乡镇长。
加强基层民主制度建设，就是要改变现有的委托——代理关系，即：在县市与乡镇这个层面上，县市长不再扮演乡镇长的“委托人”角色，而成为乡镇长的“代理人”；在乡镇与农民这个层面上，乡镇长不再扮演农民的“委托人”角色，而成为农民的“代理人”。
如果不改变现有的委托——代理关系，即使依靠中央的行政命令，农民负担因税费改革而减轻，这也是暂时的。乡镇长只有成为县市长的委托人，才能拒绝来自上级的财政支出要求，这对于农民负担的减轻具有釜底抽薪之效；同样，农民只有成为乡镇长的委托人，才能拒绝来自乡镇的乱收费、乱摊派和乱集资，才有可能对本乡镇公共产品进行投票表决，按照自己的偏好和收入水平选择最适宜的财政支出方案。
结束语
乡镇财政中存在的行政管理经费急剧膨胀、教育支出压力不堪重负等问题，使得财政支出规模远远超出税收和收费的合理空间，形成巨大的资金缺口。乡镇政府在无独立税权的情况下，为弥补收支差额，只得通过收费方式来解决，从而出现了收费泛滥现象，农民负担直线上升。因此，不触动乡镇财政旧的支出格局，农村税费改革会引发严重的乡镇财政困境或财政风险。而要从根本上理清税费关系，取得农村税费改革的最终成功，还必须改变县、乡政府和农民三者之间的委托——代理关系。由此，我们可以得出两个基本的结论：乡镇财政支出改革是农村税费改革的支撑条件；加强基层民主制度建设是减轻农民负担的根本保证。
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